2011-04-17 來源：光明日?qǐng)?bào)[提要] 中央關(guān)于十二五規(guī)劃建議提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，并強(qiáng)調(diào)了“公眾參與”這一創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求。在這種情況下，通過公眾治理途徑來主動(dòng)供給公共信用便成為解決“集體行動(dòng)困境”和“政府失靈”的可行選擇。
中央關(guān)于十二五規(guī)劃建議提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，并強(qiáng)調(diào)了“公眾參與”這一創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求。這為在
公共信用建設(shè)中實(shí)現(xiàn)公眾治理指明了方向。
公眾治理是伴隨著現(xiàn)代公民社會(huì)的發(fā)展而出現(xiàn)的一種治理方式，是公眾基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則而參與的
治理途徑。公眾治理的對(duì)象是公共事務(wù)，特征是公眾參與，核心是充分發(fā)揮社會(huì)力量在公共事務(wù)治理中的作用。公眾治理理論認(rèn)為，各種社會(huì)機(jī)構(gòu)作為不同于政府行政機(jī)構(gòu)的主體，可以發(fā)揮獨(dú)特的治理作用，社會(huì)組織與政府組織之間應(yīng)該建立起相互信賴的互動(dòng)關(guān)系，以使社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體通過相互博弈、相互調(diào)適以及共同參與合作等互動(dòng)方式，形成眾多的自組織網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。
中國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了很多相對(duì)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)組織并表現(xiàn)出明顯的公眾治理特點(diǎn)。據(jù)國(guó)家民政部統(tǒng)計(jì)，截至2010年第3季度，我國(guó)共有民間組織43.5萬個(gè)，在社會(huì)的各個(gè)方面發(fā)揮著重要作用。這表明，中國(guó)的公眾治理已經(jīng)具備較好的基礎(chǔ)和條件。
公眾治理中的重要一環(huán)是公共信用。公共信用不同于傳統(tǒng)特殊人際聯(lián)系下的關(guān)系信用和市場(chǎng)交易中特定對(duì)象內(nèi)的契約信用，它發(fā)生在公共生活的廣泛領(lǐng)域之中，是通過供給主體自覺履行不完全契約或隱性承諾形成的多邊信用關(guān)系。公共信用的這一特性決定了單純依靠政府機(jī)構(gòu)以一對(duì)多去進(jìn)行治理難以達(dá)到理想的效果；再加上中國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，新情況新問題層出不窮，政府機(jī)構(gòu)也無法解決其中出現(xiàn)的所有問題，這就要求公眾治理充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)，充分發(fā)揮已具備較好基礎(chǔ)和條件的公眾治理的作用是一種明智的選擇。
依據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共信用本質(zhì)上是公共生活領(lǐng)域中的一種公共產(chǎn)品，其供給具有明顯的正外部效應(yīng)，或者說有助于“
公共利益”的實(shí)現(xiàn)。但是，正如亞里士多德所說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù),人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切,他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中也斷言，公共活動(dòng)的參與者都有使自己行為利益最大化的傾向，集體行動(dòng)中如果沒有強(qiáng)制就一定會(huì)存在“搭便車”行為，這是一種反“公共利益”的行為，也是一種“集體行動(dòng)困境”。為了克服這一問題，很多理論家求助于政府的“管制”；但公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域會(huì)有“失靈”，在政府官員政治機(jī)制的作用下，公共信用這一公共產(chǎn)品的需求很可能被忽視，或者即使被重視，由于政府行政體制的缺陷也很難充分“被供給”。
在這種情況下，通過公眾治理途徑來主動(dòng)供給公共信用便成為解決“集體行動(dòng)困境”和“政府失靈”的可行選擇。公眾治理能通過相對(duì)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的民間組織、社會(huì)群體及其他
治理主體,彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)(企業(yè))在提供公共物品方面的不足,實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益的平衡與協(xié)調(diào)。在自我管理的公眾治理狀態(tài)下，參與公眾治理的成員能夠在互動(dòng)中形成公共輿論，組成一個(gè)個(gè)聯(lián)系緊密的網(wǎng)絡(luò)來協(xié)調(diào)自身行為，從而有助于公共精神的建立和公共信用的供給。
既然公眾治理對(duì)于解決公共信用的供給如此重要，那么我們應(yīng)該怎樣發(fā)揮公眾治理的積極作用呢？
一是加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，形成“小政府大社會(huì)”的公共信用治理格局。公民社會(huì)是由自由的公民和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)自愿組成的社會(huì)。公民社會(huì)建設(shè)要求政府實(shí)現(xiàn)其職能的轉(zhuǎn)變，即從以中央高度集權(quán)和社會(huì)泛政治化為根本特征的全能政府，轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮?、?quán)力、規(guī)模和責(zé)任均具備有限性特征的有限政府。全能政府的公共信用治理主體只有政府一方，公共信用的提供受到政府的絕對(duì)影響；而有限政府的公共信用治理主體則有多方，公共信用的供給是多方力量互動(dòng)協(xié)作監(jiān)督的結(jié)果。只有改革政府全面掌控社會(huì)公共事務(wù)治理權(quán)的狀況，變政府獨(dú)攬
公共治理權(quán)為政府與社會(huì)組織合作分享公共治理權(quán)，才能為公共信用建設(shè)提供更加堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)。為此，就需要加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè),鼓勵(lì)公民社會(huì)組織的發(fā)展，大力培植有利于公民社會(huì)公共信用供給的文化社會(huì)根基，充分發(fā)揮公眾在公共信用治理中的作用。
二是發(fā)揮多中心治理的作用，通過多中心的自我管理保障公共信用的有效供給。多中心對(duì)應(yīng)著單中心，意味著權(quán)力的分散化。多中心
治理理論是2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者奧斯特羅姆提出的，該理論強(qiáng)調(diào)自我管理和自治，反對(duì)政府權(quán)力的壟斷和擴(kuò)張。多中心治理的單位包括個(gè)人、企業(yè)、公民社會(huì)組織、政府機(jī)關(guān)等。在公民社會(huì)里，需要借助多樣化、多中心的權(quán)力和社會(huì)單位來解決不同范圍的公共事務(wù)治理難題。“多中心”強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。在多中心的社群及相關(guān)單位里，人們經(jīng)常不斷地溝通，相互打交道，單獨(dú)的個(gè)人被凝聚成公眾性的社群，公共意見與公共理性能夠自發(fā)產(chǎn)生，人們知道群體里誰是能夠信任的，從而為公共信用的建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)與條件。相反，如果沒有多中心的公眾治理，政府權(quán)力失去了社會(huì)制約便會(huì)無限度擴(kuò)張，公共意見和公共理性也就無從產(chǎn)生，公共信用也就失去了其存在的土壤，公共信用的有效供給也就無從談起。因而，發(fā)揮多中心治理的作用是解決公共信用供給難題的一條重要途徑。
(作者單位：武漢大學(xué))
