2014.02.17 09:45
來源： 文匯報 作者： 孫立行
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黨的十八大報告以及十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中均明確提出，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。
如何透徹理解中國特色新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵？如何科學(xué)評估我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，正確認識城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題？國外城市化發(fā)展的實踐帶給我們怎樣的啟示？怎樣才能走出一條具有中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路？所有這些疑問的探討與解答不僅有助于我們準確把握中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的深刻內(nèi)涵，而且對于更好地貫徹落實《決定》相關(guān)精神以及即將頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》都至關(guān)重要。
中國特色新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵
何謂新型城鎮(zhèn)化？其“新”意并不是指時間或空間上與過去的城鎮(zhèn)化截然不同，而是指在城鎮(zhèn)化的觀念、質(zhì)量及推進戰(zhàn)略上有了重大的改變。其科學(xué)內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下五個方面：
第一，中國特色新型城鎮(zhèn)化是集約型的城鎮(zhèn)化。它不再是傳統(tǒng)意義上的“土地城鎮(zhèn)化”，而是從過去的“物”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭恕钡某擎?zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化將不再是以往鋼筋水泥式的粗放型城鎮(zhèn)化，而是走集約型城鎮(zhèn)化道路，大力推進土地、能源、水資源等節(jié)約集約利用，注重拉動城鎮(zhèn)消費增長，追求城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。
第二，中國特色新型城鎮(zhèn)化是惠民型的城鎮(zhèn)化。它不再只是追求簡單的城鎮(zhèn)規(guī)模擴張和城市人口比例增加，而是注重產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等由“農(nóng)村”到“城市”的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，其目的是讓農(nóng)村的居民也能像城市居民一樣享受到城市生活的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，享受到城市居民的生活質(zhì)量和幸福感，最終實現(xiàn)強國富民的“中國夢”。
第三，中國特色新型城鎮(zhèn)化是融合型的城鎮(zhèn)化。它不光注重城市規(guī)劃與發(fā)展，而是更加強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與產(chǎn)城融合發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化將著眼于以城帶鄉(xiāng)，推動城鄉(xiāng)一體化進程，通過實現(xiàn)要素的自由流動，改善社會資源在部門間、地區(qū)間、人群間的配置，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。另一方面，新型城鎮(zhèn)化將推動以工促農(nóng)，促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。
第四，中國特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)型的城鎮(zhèn)化。它從根本上改變了我國的城市發(fā)展理念，突出了生態(tài)文明建設(shè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要地位，推動未來城鎮(zhèn)化向低碳、綠色、智慧、生態(tài)、宜居的方向發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化將城市建設(shè)融入生態(tài)系統(tǒng)，并從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、消費模式等多角度將低碳環(huán)保的“綠色發(fā)展”理念植入其中。通過推行綠色生產(chǎn)、生活和消費方式，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，進而營造一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境。
第五，中國特色新型城鎮(zhèn)化是改革型的城鎮(zhèn)化。它重在體制變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及謀求城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化是在就業(yè)為先、市民化為本的主導(dǎo)思想下，變革城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及其關(guān)聯(lián)的戶籍制度、土地制度、財政及行政管理體制等，促進城鄉(xiāng)要素資源的自由流動，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標。
城鎮(zhèn)化進程的科學(xué)評估及其存在的問題
判斷我國城鎮(zhèn)化進程是否合理，不能片面地僅以發(fā)展速度的快慢或發(fā)展水平的高低作為衡量標準，而是要看城鎮(zhèn)化的健康狀況，即要更加重視考察城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與效益，確保城鎮(zhèn)化真正成為促進結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟增長以及改善民生的內(nèi)在動力?；仡櫸覈擎?zhèn)化的歷史進程，雖然建國以來城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路并非平坦順暢，而是在曲折探索中前行，但我國城鎮(zhèn)化的總體發(fā)展速度，明顯快于歐美發(fā)達國家與眾多發(fā)展中國家。然而，城鎮(zhèn)化進程并不是越快越好，要與我國的經(jīng)濟增長、新增就業(yè)崗位、資源、生態(tài)環(huán)境保持協(xié)調(diào)、可持續(xù)的關(guān)系，不能依靠透支土地、透支資源、透支環(huán)境推進城鎮(zhèn)化。倘若一味地將長期累積的城鎮(zhèn)化壓力在短期內(nèi)完全釋放，則極有可能會帶來一系列的社會問題與社會矛盾。從目前我國的產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及土地、能源和水源供應(yīng)以及環(huán)境設(shè)施的建設(shè)能力看，尚不能承受城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展帶來的繁重負擔，我國農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移將是一個相對漫長的過程。
我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題可歸納為：粗放型發(fā)展模式問題、城市過度擴張問題、農(nóng)民工非市民化問題、基本公共服務(wù)非均等化問題、城鄉(xiāng)新二元結(jié)構(gòu)問題、土地確權(quán)制度缺失問題、城市就業(yè)供給不足問題以及生態(tài)環(huán)境惡化問題。
國外城市化發(fā)展道路的比較與啟示
從國外城市化發(fā)展的實踐看，城市化是各國經(jīng)濟發(fā)展過程中的必然產(chǎn)物。由于各國工業(yè)化的起步時間、國內(nèi)資源狀況、國際經(jīng)濟環(huán)境、國家制度安排、經(jīng)濟發(fā)展模式、科技進步程度等諸多因素不盡相同，造成不同國家及不同經(jīng)濟體的城市化道路及其發(fā)展水平差異顯著，這些差異特征大致體現(xiàn)在以下幾個方面：
從城市化的發(fā)展規(guī)律看，無論是發(fā)達經(jīng)濟體還是發(fā)展中國家的城市化總體上來說都可以看作工業(yè)化的產(chǎn)物，而城市的人口集聚為工業(yè)化提供了豐富的勞動力資源，同時城市的規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模效益又進一步強化了人口集聚作用。
從城市化的發(fā)展進程看，美國、日本等發(fā)達經(jīng)濟體的城市化與工業(yè)化的發(fā)展基本同步，而印度、巴西等多數(shù)發(fā)展中國家的城市化與工業(yè)化的發(fā)展嚴重脫節(jié)，表現(xiàn)為“超前城市化”或“滯后城市化”。
從城市化的發(fā)展模式看，發(fā)達經(jīng)濟體注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系由不協(xié)調(diào)逐步走向協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差別從先擴大到后縮小以至基本消失，而發(fā)展中國家在城市化過程中片面強調(diào)城市的擴張而忽略農(nóng)村的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)差距擴大，二元結(jié)構(gòu)顯著，并導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌向城市。
從城市化的空間布局看，發(fā)達經(jīng)濟體的大中小城市基本協(xié)調(diào)發(fā)展，并通過集中與分散相結(jié)合的發(fā)展方式，形成特定的城市網(wǎng)、城市圈及城市帶，而發(fā)展中國家多以集中型為主，城市人口過度集中于少數(shù)的大城市及特大城市。
從城市化的實現(xiàn)機制看，發(fā)達經(jīng)濟體主要依靠民間力量與市場機制，通過要素資源的自由流動來實現(xiàn)城市化，走出了一條以市場為主導(dǎo)、政府為輔助的城市化道路，而發(fā)展中國家的城市化主要依靠政府的政策主導(dǎo)，政府“有形之手”的干預(yù)力度及干預(yù)范圍已完全脫離市場主導(dǎo)的軌道，從而極易導(dǎo)致“市場失靈”和“政府失靈”同時存在。
探索中國特色新型城鎮(zhèn)化道路
一、新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展模式。新型城鎮(zhèn)化究竟應(yīng)選擇怎樣的路徑，是選擇走大城市發(fā)展模式還是以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主？這一直是學(xué)術(shù)界爭論不休的話題。筆者認為，擁有13多億人口大國的中國城鎮(zhèn)化道路具有自身特殊性。即便未來我國城鎮(zhèn)化率達到70%，仍然還有4億人口生活在農(nóng)村。因此，新型城鎮(zhèn)化不可能為了發(fā)展城市，荒蕪農(nóng)村，而是應(yīng)同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)新農(nóng)村。事實上，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是要解決城鄉(xiāng)之間諸多方面的對接和均等化問題，讓生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民也能像城市居民一樣享受到城市生活的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，享受到城市居民的幸福感，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“經(jīng)濟社會整體素質(zhì)”的無差別。
從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征看，由于我國地域遼闊，不同區(qū)域除了地理位置、要素稟賦及人口規(guī)模存在差異之外，發(fā)展政策、經(jīng)濟水平及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也各不相同，因而區(qū)域差異化發(fā)展特征尤為顯著。我國東部地區(qū)之所以城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，主要是基于廣州、上海、北京、天津等大城市為核心形成的珠三角、長三角及環(huán)渤海灣三大沿海城市群的崛起，并帶動了周邊沿海城市的發(fā)展?；谖覈鴥?nèi)陸地區(qū)目前還沒有一個這樣的城市群，因而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點應(yīng)在于加快發(fā)展中西部地區(qū)的中心城市，使之快速壯大成為百萬人口以上的大城市，充分發(fā)揮這些城市在中西部城市群戰(zhàn)略中承上啟下的集聚效應(yīng)與輻射作用，進而再以城市群為載體，通過推動城市之間的同城化，把大中小城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展更好地融合在一起。相反，東部地區(qū)不應(yīng)脫離城市的綜合承載能力而過分追求城市規(guī)模的擴張，而要將發(fā)展重點放在城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)上，加快產(chǎn)業(yè)升級換代，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
二、新型城鎮(zhèn)化道路的實現(xiàn)機制。城市化是市場規(guī)律發(fā)揮作用的產(chǎn)物。只有在市場機制有效運作的條件下，城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才會通過市場規(guī)律的作用而趨于合理化。然而，在我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府往往替代市場成為了城鎮(zhèn)化的“主角”。城鎮(zhèn)化過程中的各種重大事務(wù)基本上都由政府來發(fā)起、政府來推動，這不僅與民眾基于自利、自愿的參與原則相抵觸，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化誤入“化地不化人”的歧路，而且也使城鎮(zhèn)化發(fā)展喪失了內(nèi)生動力。為此，推進“新型城鎮(zhèn)化”的首要任務(wù)是重新界定政府與市場的關(guān)系。要通過政府的簡政放權(quán)，進一步釋放與挖掘改革紅利、制度紅利與創(chuàng)新紅利，并讓市場去發(fā)揮配置城市發(fā)展各個要素的功能。通過允許要素的自由流動和組合，促進資源在部門間、地區(qū)間、人群間的有效配置，以期最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標。
但另一方面，我們也不能片面地將市場與政府的作用完全對立起來，而是應(yīng)該既強調(diào)市場機制的決定性功能，同時又注重發(fā)揮政府的頂層設(shè)計作用，通過政府的科學(xué)規(guī)劃，從過去的擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)來引導(dǎo)城市化健康發(fā)展。此外，政府還應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變職能。從干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，將主要工作放在制度建設(shè)、法律保障和社會服務(wù)方面上來。
三、新型城鎮(zhèn)化道路的制度保障。法治強、市場興，這不僅適用于資本市場建設(shè)，而且也是任何市場經(jīng)濟發(fā)展都應(yīng)遵循的普遍法則。同樣，城鎮(zhèn)化發(fā)展中完善制度建設(shè)至關(guān)重要。中國特色新型城鎮(zhèn)化目標的最終實現(xiàn)需要有一系列制度創(chuàng)新作保障。它不僅涉及到土地制度、戶籍制度、社會保障制度及就業(yè)制度等方面的改革創(chuàng)新，而且還涉及財稅制度改革、投融資機制改革、行政體制改革等一系列相關(guān)制度改革。如何推進制度改革絕非是一件易事，而是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。這是因為，不僅所有上述的制度改革無一不是牽一發(fā)而動全身，需要注重不同改革領(lǐng)域措施之間的相互銜接配套，有序、協(xié)調(diào)加以推進，而且要消除城鎮(zhèn)化制度中存在的固有頑疾，還牽涉到各方利益集團的切身利益，不可避免地會出現(xiàn)利益沖突、利益調(diào)整，需要有“壯士斷腕”的勇氣?？傊P者認為，中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實際上是一場全面深刻的社會變革，需要創(chuàng)建一個更為合理、公平公正、更有效率的制度安排。
值得指出的是，盡管城鎮(zhèn)化蘊藏著巨大內(nèi)需潛力，能促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，但我們需要理性看待城鎮(zhèn)化發(fā)展對經(jīng)濟增長的貢獻，不能過分夸大城鎮(zhèn)化對拉動經(jīng)濟所起的作用。城鎮(zhèn)化不可能包治百病，更不可能緩解宏觀經(jīng)濟運行中存在的深層次結(jié)構(gòu)性問題以及潛在的系統(tǒng)性風險。同時，在推進城鎮(zhèn)化過程中，不能脫離市場選擇原則，應(yīng)當尊重基本經(jīng)濟規(guī)律、因地制宜。城鎮(zhèn)化的發(fā)展有其內(nèi)在的運行規(guī)律，不應(yīng)是刻意追求的目標，拔苗助長只可能適得其反。
（作者為上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所副研究員。本文為由上海管理科學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員會、《文匯報》理論部、《解放日報》理論評論部共同主辦的第十三屆“中國城鎮(zhèn)化的路徑和方向”征文活動獲獎?wù)撐?，發(fā)表時有刪節(jié)。）
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