新中國成立以來，在逐步探索和調整中，我國形成了一套具有中國特色的農村土地制度體系，主要包括農村土地產權制度、農村集體建設用地利用管理制度、農村土地征收制度、農村土地整治制度和耕地保護制度。中國農村土地制度改革的總體目標是：形成土地產權更為清晰、用途管制更為有力、節(jié)約集約更為顯著、資源配置更為高效、收益分配更為合理的農村土地管理制度體系和運行規(guī)范、平穩(wěn)有序、城鄉(xiāng)統籌的土地市場，促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化健康發(fā)展，為經濟社會全面發(fā)展提供土地資源保障。
一、現行農村土地制度存在的主要問題
近年來，我國農村土地制度建設取得了積極進展，促進了經濟社會快速發(fā)展。但是，也存在一些值得關注的問題：
1.集體土地產權不完整。我國土地所有權主體還有待明晰，集體土地所有權同幾級集體組織與農民的權利關系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權未能受到嚴格限制。農民作為土地使用權人，其對集體土地享有的用益物權及收益權都缺乏法律保障和規(guī)范，權利行使渠道不完善。
2.農村土地確權登記工作還需加強。土地確權登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)節(jié)、最基礎的支撐。我國農村集體土地確權登記發(fā)證工作總體慢于城鎮(zhèn)，且確權登記質量還不夠高，沒有完善而系統的農村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設用地還未實現統一登記、一張圖管理。
3.農村土地規(guī)劃管理相對薄弱。土地規(guī)劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，城鎮(zhèn)土地規(guī)劃已比較健全，且與城鎮(zhèn)建設規(guī)劃等銜接較好，實現了統籌管理，較好地指導了城鎮(zhèn)開發(fā)建設；而農村土地規(guī)劃卻只落實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導農村建設布局，鄉(xiāng)村建設處于無序狀態(tài)，布局混亂、用地不經濟在所難免。
4.農村土地市場不健全。長期以來，我國農村土地的流轉大多為自發(fā)、私下的，沒有統一的交易規(guī)則，其流轉更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規(guī)模不大、價值實現形式相當有限，更缺少統一規(guī)范的農村土地交易市場。盡管近幾年，有關省市開展了一些農村土地交易試驗，但其交易范圍、規(guī)模都有待拓展，市場亦需不斷規(guī)范。
5.農民財產性收入增收渠道狹窄。土地是農民最重要的資產，受市場不健全、流轉范圍有限等制約，農民很難在現行法律框架下變現其土地財產、獲得財產性收入的躍增和財富的積累。據中科院研究項目，1996—2008年，全國農村人口非農化轉移減少1.35億人，而同時期農村建設用地不減少反增23.5萬公頃，集體建設用地利用率十分低下，閑置浪費現象較為嚴重。主要原因就在于長期以來我國缺少由農民自主選擇的土地財產變現渠道。
6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農村土地征收制度逐步建立體系，對農民和集體經濟組織的補償逐步提高，“三農”權益得到較好保障。但是，征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。
7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。耕地保護應是我國基于國情的長期戰(zhàn)略任務。然而，耕地后備資源不足使耕地占補平衡難度越來越大。目前，耕地保護手段仍較單一，引導集約節(jié)約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。
