美國高等教育管理體制探析
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[摘 要] 美國高等教育呈現出"立體化管理體制",既有官方的聯邦政府、州政府和地方政府的分級管理，也有非官方的社會參與管理體制。其特點主要表現為：管理方式的間接性、自主權力的多樣性、內部管理的民主化和社會參與的廣泛性，對我國的高等教育管理體制有著重要借鑒意義。
[關鍵詞] 高等教育管理；管理體制；管理特點；美國
高等教育管理體制是指與高等教育管理活動相關的組織制度體系，主要包括高等教育組織機構的設置、組織機構的隸屬關系，以及相互間職責權限的劃分等。它本質上體現了一個國家在高教管理活動中，中央與地方、政府與高校以及高校各管理層次、管理單元間的職責、權力和利益關系。
美國是教育強國，在世界上第一個實現高等教育大眾化。美國的大學入學率之高，擁有外國留學生之多，堪稱世界第一，因此被人稱之為“世界高等教育中心”。美國高等教育之所以如此發(fā)達，除其社會、經濟高度發(fā)展外，是與她有著與之相適應的高教管理體制密不可分的。分析其特點，對完善我國高等教育管理體制不無啟示。
一、美國現行的高等教育管理體制
當前美國高等教育呈現出“立體化管理體制”?？v向上，美國高等教育行政管理體制分為地方、州、聯邦三級，三級之間互相配合，有機聯系，但彼此之間的職權劃分又是清楚的。橫向上，美國的高等教育管理又可分為兩個部分：“官方對高等教育的管理”和“非官方對高等教育的管理”，官方對高等教育的管理即是高等教育的行政管理體制，而非官方對高等教育的管理則是社會參與管理體制，是半官方、民間的團體組織對高等教育實施監(jiān)督、控制或影響。
（一） 高等教育行政管理體制
高等教育行政管理體制，指國家或政府管理高等教育的體系和制度。在美國的高等教育管理上，聯邦政府進行宏觀調控，州政府負責協(xié)調指導，地方實行自主和監(jiān)督管理。
多年來，美國一直都是由聯邦衛(wèi)生、教育、福利部的教育總署實施對全國教育的指導，直到1979年，教育總署才升格為正式的內閣級的教育部。教育部的主要功能在于管理聯邦的教育投資，推動教育研究，收集并分發(fā)教育情報資料，以實施對全國教育的指導與服務。除了某些軍事院校外，聯邦政府對高校沒有直接的管轄權，而是依國會制定的各種立法，通過教育撥款，把聯邦政策滲透到各州和地，從而對高等教育施以間接的控制。近年來，隨著高等教育日益普及，社會影響日益加深，聯邦政府通過高教立法，確立投資的范圍和重點，逐步加強對高等教育的影響和控制。
州政府對本州的高等教育具有廣泛的權力，州政府通過行使這種權力，對本州高校的管理、教學、財政等方面，施加直接的影響。(1)州立院校。盡管各個州對高等教育的管理方式不盡相同，但多數情況是通過州高等教育委員會來行使兩項重要的權力：第一，在州立院校成立以前，批準建校的必要規(guī)章；第二，為新建院校發(fā)放許可證，這兩項權力對于決定州立院校的性質、任務、特點來講，都是至關重要的。此外，州立院校的經費，主要由州政府提供。有些州規(guī)定，州立院校的董事會成員由州長任命，大部分州都制定了有關對于可授予學位的公立院校的課程標準和師資資格等方面的法令或規(guī)章制度。(2)私立院校。私立院校為自治機構，但其建立必須得到州政府發(fā)放的執(zhí)照，州政府要明確規(guī)定其首屆董事會成員名單和董事會成員的選舉方式。有些州對私立院校的課程內容及目的都有批準和監(jiān)督的立法和規(guī)章。
所謂地方對高等教育的管理，主要是針對“社區(qū)學院”進行的管理。社區(qū)學院從原來的中學演變而來，屬于地方管轄，一般由社區(qū)委員會實施管理，學院自身享有高度自主的管理權力。
（二）社會參與管理體制
美國高等教育不僅受官方機構的影響，非官方的教育團體和組織對其也有著很深刻的影響。根據團體組織的性質不同，它們對高等教育施加影響的方式各異。具體表現為：一是壟斷財團采用“資助”的方式實現對政府決策和高校發(fā)展的影響；二是工會、政黨、宗教團體等在法律允許的范圍內采取宣傳、集會 、罷工等方式，監(jiān)督高等學校履行職責，影響官方的決策；三是各種評估機構、全國性的教育和專業(yè)協(xié)會的影響。美國與大多數歐洲國家不同，沒有由官方制定的全國統(tǒng)一的教育質量標準，而是采取在自愿基礎上建立民間鑒定機構的式，來保證高等教育的學術標準。鑒定機構負責制定高校本科和研究生課程的標準，確定對所屬院?；蚰撤N課程加以評價的程序和方法，通過最初的評價及定期復查，對達到所規(guī)定的課程標準的院?；蛘n程，用定期公布名單的方式給予公開的承認，以保證高等教育的質量，并促進高等教育質量的提高。聯邦政府依靠鑒定機構來確定值得給予資助的院校和課程計劃，同時，州政府也依靠鑒定機構來確定值得接受州和聯邦投資而由州管理的院校和課程計劃。這種非官方的鑒定機構，在保證美國高等教育的質量上發(fā)揮了重要作用。
二、美國高等教育管理體制的特點
透過美國獨具特色的高等教育管理體制的表面特征，我們發(fā)現其顯現出以下特性：管理方式的間接性、自主權力的多樣化、內部管理的民主化和社會參與的廣泛性。
（一）管理方式的間接性
美國政府對高校的管理實行宏觀引導和間接調控：聯邦政府對高等教育的管理主要通過立法建制、制定政策、設立項目、提供資金和信息服務等方式來體現，這種間接管理的特點非常明顯，不僅聯邦政府如此，州政府對高等教育的管理也越來越趨于間接性，州政府通過制定經費分配方案、項目管理、收集、整理高校信息及處理本州高校之間及高校與社會各方面的關系來統(tǒng)籌管理本州的高等教育，但并不直接參與學校的運行，學校的一些重大事項由學校董事會決定。
（二）自主權力的多樣化
美國高校擁有很大的辦學自主權和很強的獨立性。聘任教授、招收學生、調整專業(yè)、設置課程、財政開支、籌措經費等方面都完全由學校自主決定，但這種自主并不等同于校長獨裁，由于美國高校實行董事會領導下的校長負責制，董事會成員大多是教育界以外的各界人士，這有利于有效地匯集社會各方面的意見，確保大學在辦學運作過程中的一切決策趨于民主化和科學化，更好地適應社會各方面的需要。這種獨立自主性極大地激發(fā)了大學自身的辦學積極性，確保大學可以根據社會需要和環(huán)境變化作出靈活的反應，促進了美國高等教育的多樣性和蓬勃發(fā)展。
（三）內部管理的民主化
美國大學具有民主管理的傳統(tǒng)和機制。學校設有各種委員會參與管理工作，學校一級的主要是校務委員會和教授評議會：校務委員會主要就學校發(fā)展、教育和學術政策、教職員工及學生切身利益等問題提出建議并制定具體辦法；教授評議會則主要對學校的大政方針進行咨詢，討論并提出教師對學校發(fā)展建議的基本主張，它在促進教師參與學校管理、維護教師權益等方面起著重要作用。另外，在院、系等各級都有相應的代表群體利益和學生利益的組織，他們向學校反映群體或學生的要求，并就一些具體間題的解決與學校聯系、交涉等?？梢?，美國高校內部管理表現出明顯的民主性。
（四）社會參與的廣泛性
在美國，參與高教管理的不僅有政府教育行政部門，眾多的社會學術組織和鑒定機構，傳媒及選民的意愿也直接影響高校重大事項的決策。公立大學是州內最大的公益事業(yè)，來自選民稅收的相當部分要用于公立大學，因此公立大學的學術標準、教師工資、基本建設和發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)建設、經費分配等經常會受到社會大眾的關注和影響。鑒定機構的各種評估，特別是每年一次公布大學排序名單，對高校競爭和發(fā)展起著積極的作用。另外，傳媒對高校也有較大的影響力。所有這些說明美國社會參與高等教育管理的廣泛性。
三、對我國高等教育管理體制改革的思考
我國與美國在文化、歷史、政治和傳統(tǒng)習慣等方面都存在著很大差異，兩國高等教育管理體制也具有各自獨特的風格，但在高等教育日益走向國際化、全球化的今天，美國的高教管理體制對我國高教體制改革有著深刻的啟示：
（一）政府對高等教育應實行“有限控制”和“間接管理”
美國高等教育管理體制的經驗告訴我們，政府運用多種手段實行宏觀調控，可以促使高等教育多樣化，而只有多樣化的高等教育才能適應多樣化的社會需求。當前我國的高等教育正在向“兩級管理，地方為主”的管理體制過渡，在新形勢下，地方如何統(tǒng)籌和管理高等教育是一個新的課題。高等教育的管理權下放地方后，地方要建立一種新的高等教育管理機制，在保證地方政府對高等教育宏觀控制的基礎上，充分發(fā)揮學校的辦學自主權，調動學校辦學的積極性，鼓勵高校辦出各自特色，因此地方政府對高等教育事務就必須實行“有限控制”和“間接管理”的策略，通過法規(guī)、財政、信息和適當的計劃對高等教育進行管理，這樣可以增強學校的靈活性和適應性，而由此引起的競爭也有助于推動其教學和科研水平的提高。
（二）高校應堅持依法自主辦學
在美國，高校有很大的自主權，但并未出現我國“一放就亂”的現象，究其原因，除了自治傳統(tǒng)在起作用外，一是美國法制健全，高校必須在法律的框架內活動，運作不得逾矩;二是市場機制發(fā)育完善，校際之間存在著一定的甚至激烈的競爭關系。同類高校之間為競爭取勝，就必須設法提高質量，進而獲得聲譽。因此，我國高教體制改革中，要堅持依法自主辦學：“依法”作為基本的規(guī)定性，在宏觀上是高校的發(fā)展與運作做到合理、有序、健康的基本保證；“自主”是相對于過去政府對高校限制太死太細而言，“自主”要求辦學單位具有主體意識，包括自我認識、目標選擇、發(fā)展戰(zhàn)略決策及學校體制、機制的設計等，“自主”還要求學校對自己的生存環(huán)境作出正確的判斷，找到改善、拓展生存空間，與環(huán)境形成良性相互作用的途徑。堅持依法自主辦學可以激發(fā)活力和辦學特色，使每個學校具有不可取代的存在價值和獨特的整體形象。
（三）健全社會監(jiān)督機制
美國非官方的鑒定機構對保證高等教育質量起很重要的作用。而我國的評估監(jiān)督這一環(huán)節(jié)較為薄弱，國家缺少對大學經常性的監(jiān)督評估。隨著高等教育管理體制改革的深化，健全社會監(jiān)督機制勢在必行。為加強和改善國家教育行政部門對高校教學工作的宏觀管理和指導，推動各級教育主管部門重視和支持高校的教學工作，1998年，教育部委托“普通高等學校本?？平虒W工作評估專家委員會”對普通高校本科教學工作進行隨機性水平評估，這是教育部進行的一次大規(guī)模的評估，對促進高校不斷明確辦學指導思想，改善辦學條件，加強教學基本建設，深化教學改革，提高管理水平，逐步建立和完善自我發(fā)展、自我約束的機制起到了推動作用。因此，國家可以加大這方面的力度。另外，教育有關部門可以組織或委托有關的社會團體，經常性地對大學辦學效益進行評議，既可以是專項性評議，也可以是綜合性評議，以利于幫助大學改進工作，促進大學更健康地發(fā)展；地方政府還可以組織大學相互之間交叉檢查評估，激發(fā)競爭機制，促使大學沿著正確的辦學方向越辦越好。
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