核心提示：根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的要求，公立醫(yī)院應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算約束。國家要求醫(yī)院推行全面預(yù)算管理，旨在彌補(bǔ)當(dāng)前公立醫(yī)院存在的預(yù)算管理體系不健全、預(yù)算編制流程不規(guī)范的問題。公立醫(yī)院作為事業(yè)單位，其任何收入均應(yīng)屬于預(yù)算收入，應(yīng)納入預(yù)算管理。公立醫(yī)院使用應(yīng)納入預(yù)算管理資金進(jìn)行的采購活動，屬于政府采購活動，應(yīng)受財(cái)政部門的監(jiān)督。
■ 蔡錕
涉案項(xiàng)目為“Q縣鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)一體化信息化建設(shè)項(xiàng)目”（以下簡稱“涉案項(xiàng)目”），采購人為Q縣人民醫(yī)院，采購代理機(jī)構(gòu)為山西省招標(biāo)有限公司。
某年6月18日，Q縣人民醫(yī)院委托山西省招標(biāo)有限公司在山西省招投標(biāo)公共服務(wù)平臺、公共資源交易平臺、山西新點(diǎn)招投標(biāo)交易平臺上就涉案項(xiàng)目發(fā)布招標(biāo)公告。
招標(biāo)公告中載有以下內(nèi)容：“本次招標(biāo)為全流程線上招標(biāo)項(xiàng)目，投標(biāo)單位須入駐山西省投標(biāo)人主體庫并辦理山西CA后，即可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)在線報(bào)名、獲取招標(biāo)文件，在線報(bào)名和獲取招標(biāo)文件不設(shè)任何資格限制?！?/p>
當(dāng)年6月28日，山西眾華佳科技發(fā)展有限公司（以下簡稱“眾華佳公司”）對涉案項(xiàng)目提出質(zhì)疑，但采購代理機(jī)構(gòu)以該項(xiàng)目非政府采購項(xiàng)目為由拒收質(zhì)疑函。
當(dāng)年7月21日，眾華佳公司向Q縣財(cái)政局就涉案項(xiàng)目提交投訴書。Q縣財(cái)政局受理后，于當(dāng)年8月31日作出1號投訴處理決定書，以涉案項(xiàng)目未在該局采購管理辦公室登記備案，不屬于財(cái)政局政府采購監(jiān)督管理項(xiàng)目，不符合法定受理?xiàng)l件為由，駁回眾華佳公司的投訴。
眾華佳公司不服1號投訴處理決定書，于當(dāng)年10月14日向山西省陽城縣人民法院提起行政訴訟。
一審法院認(rèn)為：
首先，政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。本案中，Q縣人民醫(yī)院的招標(biāo)項(xiàng)目系經(jīng)Q縣發(fā)展和改革部門、Q縣行政審批服務(wù)管理局審批的項(xiàng)目，涉案項(xiàng)目未使用納入預(yù)算管理的財(cái)政資金，使用的全部是自籌資金，并且未在Q縣財(cái)政局辦理登記備案，因此，該項(xiàng)目不屬于政府采購監(jiān)督管理項(xiàng)目。
其次，根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十一條規(guī)定，質(zhì)疑供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動的供應(yīng)商，潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。本案中，眾華佳公司在涉案招標(biāo)活動中，未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)名并獲取招標(biāo)文件，更未參與采購活動，依法不屬于質(zhì)疑供應(yīng)商。Q縣財(cái)政局以投訴不符合法定受理?xiàng)l件為由，駁回眾華佳公司的投訴并無不當(dāng)。
綜上，一審法院認(rèn)為眾華佳公司要求撤銷Q縣財(cái)政局作出的1號投訴處理決定書的理由不成立，據(jù)此判決駁回了眾華佳公司的訴訟請求。
眾華佳公司不服一審判決，提起上訴。
二審法院不同意一審法院的觀點(diǎn)，認(rèn)為：
根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）第二十七條第二款、原國家衛(wèi)生計(jì)生委2015年發(fā)布的《公立醫(yī)院預(yù)決算報(bào)告制度暫行規(guī)定》第三條、國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥管理局制定并于2021年1月1日起施行的《公立醫(yī)院全面預(yù)算管理制度實(shí)施辦法》第三條等規(guī)定可見，國家要求公立醫(yī)院嚴(yán)格預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算約束。要求醫(yī)院推行全面預(yù)算管理，旨在彌補(bǔ)當(dāng)前公立醫(yī)院存在的預(yù)算管理體系不健全、預(yù)算編制流程不規(guī)范等問題。本案中，Q縣人民醫(yī)院在進(jìn)行涉案項(xiàng)目的招標(biāo)采購過程中未進(jìn)行備案登記，未納入預(yù)算申報(bào)管理，已違反了上述規(guī)定。對此，Q縣財(cái)政局應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）相關(guān)規(guī)定，對Q縣人民醫(yī)院的采購活動履行監(jiān)督管理職責(zé)。因此，該局以“涉案招標(biāo)項(xiàng)目未在Q縣財(cái)政局采購管理辦公室登記備案，應(yīng)不屬于財(cái)政局政府采購監(jiān)督管理項(xiàng)目”為由對眾華佳公司的投訴請求不予受理，這一判定不能成立。
綜上，二審法院以一審法院對涉案項(xiàng)目是否屬于政府采購監(jiān)督管理項(xiàng)目的事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，判決駁回眾華佳公司的訴訟請求不當(dāng)應(yīng)予糾正為由，判決撤銷一審判決，一并撤銷1號投訴處理決定書，并要求Q縣財(cái)政局于法定期限內(nèi)對眾華佳公司的投訴重新作出投訴處理決定。
本案的案情相對簡單，兩級法院不同的結(jié)論認(rèn)定也清晰展現(xiàn)了案件的爭議焦點(diǎn)：
其一，使用應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算管理，但事實(shí)上未按照預(yù)算進(jìn)行管理的資金所實(shí)施的采購活動，是否屬于政府采購活動？應(yīng)否受到《政府采購法》的約束？
其二，法院能否以財(cái)政部門在投訴處理決定中未提及的理由來判斷投訴處理決定的合法性及結(jié)論的正確性？
結(jié)合上述案例，針對這兩個(gè)問題，筆者認(rèn)為，無論資金是否實(shí)際納入預(yù)算管理，只要該資金應(yīng)納入預(yù)算管理，事業(yè)單位使用該資金進(jìn)行的采購活動即屬于政府采購活動，應(yīng)按照《政府采購法》的規(guī)定進(jìn)行相關(guān)操作。
《政府采購法》第二條第二款規(guī)定，本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
從該規(guī)定可見，界定政府采購的范圍有4個(gè)重要因素：采購主體、資金來源、集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)。其中，就資金來源，《政府采購法》界定為“財(cái)政性資金”。
不過，“財(cái)政性資金”是財(cái)政管理中約定俗成的概念，雖然大量使用，但卻并不是一個(gè)內(nèi)涵明確的法律概念。因此，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》在第二條第一款中，進(jìn)一步對“財(cái)政性資金”進(jìn)行了解釋，明確了該資金所指向的是納入預(yù)算管理的資金。
隨著2015年修訂后的《預(yù)算法》的實(shí)施，政府的全部收支均需納入預(yù)算管理的制度全面建立（《預(yù)算法》第四條第二款）。雖然該法未明確提及事業(yè)單位，但是明確提出各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成（《預(yù)算法》第八條）。財(cái)政部根據(jù)《預(yù)算法》制定的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第71號）和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第68號），則進(jìn)一步明確了無論是行政單位還是事業(yè)單位，其各項(xiàng)收支均應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。
根據(jù)前述分析可見，在我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，作為預(yù)算單位，行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的所有收入均屬于預(yù)算內(nèi)資金收入，不存在未納入預(yù)算管理的資金范圍。甚至可以說，在預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理的情況下，只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購活動，無論資金來源如何，都應(yīng)依法納入政府采購范圍。
本案中，Q縣人民醫(yī)院作為一級事業(yè)單位，其包括所謂“自籌資金”在內(nèi)的所有收入均應(yīng)屬于預(yù)算收入，使用該“自籌資金”實(shí)施的采購活動亦屬于政府采購活動，應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部門的監(jiān)管。而這也是本案二審法院作出判決的主要依據(jù)。此外，Q縣人民醫(yī)院未按照《預(yù)算法》規(guī)定要求將所謂“自籌資金”納入預(yù)算申報(bào)管理的行為，還應(yīng)在本案之外承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
同時(shí)，還應(yīng)予以注意的是，“納入預(yù)算管理的資金”中的“納入”所指的是應(yīng)當(dāng)納入而非實(shí)際納入。這是因?yàn)?，一方面，《預(yù)算法》中關(guān)于政府預(yù)算及預(yù)算管理的規(guī)定，并非以預(yù)算單位是否實(shí)際納入來判斷是否構(gòu)成預(yù)算；另一方面，如果以采購資金是否實(shí)際納入預(yù)算管理作為政府采購活動的判斷標(biāo)準(zhǔn)，則很容易導(dǎo)致為規(guī)避政府采購監(jiān)管而故意改變資金屬性的情況發(fā)生，這不僅損害了政府采購的監(jiān)管秩序，而且破壞了我國的預(yù)算管理制度。
對于第二個(gè)焦點(diǎn)問題，筆者認(rèn)為，人民法院不應(yīng)以財(cái)政部門在投訴處理決定中未提及的理由作為認(rèn)定投訴處理決定合法正確的依據(jù)。
被投訴采購活動不屬于政府采購活動，系財(cái)政部門不受理該投訴的正當(dāng)理由之一。
94號令第二條規(guī)定，本辦法適用于政府采購質(zhì)疑的提出和答復(fù)、投訴的提起和處理。由此可見，被投訴采購活動屬于政府采購活動，是能夠適用94號令開展后續(xù)調(diào)查處理的前提要件。
94號令第十九條第二款規(guī)定，政府采購?fù)对V應(yīng)當(dāng)符合以下5個(gè)條件：提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑，投訴書內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定，在投訴有效期限內(nèi)提起投訴，同一投訴事項(xiàng)未經(jīng)財(cái)政部門投訴處理，財(cái)政部規(guī)定的其他條件。該辦法第二十一條第（二）款規(guī)定，投訴不符合本辦法第十九條規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)書面告知投訴人不予受理，并說明理由。
由此可見，雖然94號令第十九條未明確將“被投訴采購活動屬于政府采購活動”列為投訴應(yīng)符合的條件，但是基于該辦法的立法宗旨，這一要求是隱含的必備要件，與第十九條中的其他條件并列且相互獨(dú)立。該要求不符合時(shí)，財(cái)政部門有權(quán)對相應(yīng)投訴不予受理。
基于上述分析，筆者認(rèn)為，人民法院不應(yīng)以財(cái)政部門在投訴處理決定中未認(rèn)定的不予受理?xiàng)l件來認(rèn)定該投訴處理決定的合法性。
《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查。該法第三十四條規(guī)定，被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。該法第四十條規(guī)定，人民法院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。
根據(jù)前述規(guī)定可見，行政機(jī)關(guān)作出行政行為在前，人民法院進(jìn)行司法機(jī)關(guān)審查在后，這是行政訴訟中法院應(yīng)保持司法謙抑原則的具體要求，也是對行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)的尊重。因此，對于行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)已經(jīng)作出判決并予以處理的事項(xiàng)，法院具有審查權(quán)，而對于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對其合法合理性進(jìn)行審查。如果法院過早介入，就會有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑。
關(guān)于政府采購?fù)对V處理決定的行政訴訟案件也是一樣。對財(cái)政部門作出的不予受理或駁回投訴決定，法院只應(yīng)審查財(cái)政部門在作出該決定時(shí)已經(jīng)認(rèn)定、判斷的事項(xiàng)，而不能對財(cái)政部門在作出該決定時(shí)未認(rèn)定判斷的事項(xiàng)予以分析，甚至以未經(jīng)認(rèn)定判斷的事項(xiàng)來推定決定的合法性。
以本案為例，一審法院作出一審判決的理由除了認(rèn)為涉案項(xiàng)目不屬于政府采購項(xiàng)目外，還提出，眾華佳公司未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)名并獲取招標(biāo)文件，不屬于適格質(zhì)疑人，Q縣財(cái)政局以投訴不符合法定受理?xiàng)l件為由駁回其投訴結(jié)論正確。
但是，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)名并獲取招標(biāo)文件，屬于可以提出質(zhì)疑的資格要件，在投訴中所對應(yīng)的是94號令第十九條第二款第一項(xiàng)“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”的受理?xiàng)l件。就這一點(diǎn)而言，Q縣財(cái)政局在1號投訴處理決定書中并未論及，也并未將其作為駁回眾華佳公司的理由。
因此，在Q縣財(cái)政局并未對“眾華佳公司是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)名并獲取招標(biāo)文件而符合提出質(zhì)疑的資格要件”這一事項(xiàng)作出認(rèn)定、判斷及處理的情況下，一審法院主動以此為由認(rèn)定1號投訴處理決定結(jié)論正確有違司法中立、司法謙抑的基本要求。因此，一審法院的這一觀點(diǎn)未能獲得二審法院的認(rèn)可。
（作者系北京達(dá)曉律師事務(wù)所高級合伙人、律師）
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