 |
一般來(lái)說(shuō)，權(quán)力的制約包括監(jiān)督與制衡兩種方式。所謂監(jiān)督，即通過(guò)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)行使權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)察和督促。它的基本做法是先通過(guò)法律把某一權(quán)力授予某特定主體，由其單獨(dú)行使，但為了保證其能夠按法定要求行使，另外設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)其行使權(quán)力的狀況進(jìn)行監(jiān)察和督促。因此，監(jiān)督權(quán)，從本質(zhì)上講，是不同于且外在于被監(jiān)督的權(quán)力的一項(xiàng)專門(mén)的權(quán)力。監(jiān)督模式下權(quán)力的結(jié)構(gòu)是單向的，即監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。
制衡則是通過(guò)把原本為完成同一項(xiàng)任務(wù)的權(quán)力分別授予兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體，使其各方在為完成同一任務(wù)而行使權(quán)力時(shí)互相制約，也稱為“分權(quán)制衡”。制衡模式下，不同的主體行使的權(quán)力的性質(zhì)是相同的，只是為制約的目的才分開(kāi)，它由不同主體行使而已，它的權(quán)力結(jié)構(gòu)是平面分權(quán)式的，互相制約。
監(jiān)督和制衡兩種權(quán)力制約方式各具有優(yōu)缺點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)不同的情況辯證施用。比如，在監(jiān)督的模式下，由于權(quán)力高度集中，制約的難度很大，但有利于提高辦事的效率。這對(duì)于效率要求高的，尤其是在社會(huì)遇到緊急的狀況時(shí)，如發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)，就比較適用。
而在制衡模式下，由于需要多個(gè)權(quán)力主體達(dá)成一致才能成功，這就大大地影響了權(quán)力運(yùn)行的效率，但由于對(duì)權(quán)力制約來(lái)說(shuō)這是比較有效的，因此，它比較適用于對(duì)效率要求不高，而對(duì)公民基本權(quán)利保障要求比較高的領(lǐng)域。在具體的運(yùn)用中，還應(yīng)該針對(duì)不同模式的缺點(diǎn)加以改進(jìn)。
另外，從體制上來(lái)講，監(jiān)督者本身也是需要監(jiān)督的，一旦監(jiān)督者責(zé)任心不強(qiáng)，或者監(jiān)督與被監(jiān)督者混為一體時(shí)，監(jiān)督就失靈了。應(yīng)該說(shuō)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者始終是監(jiān)督模式面臨的問(wèn)題。
應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家都會(huì)根據(jù)自身的傳統(tǒng)和特點(diǎn)，因地制宜地設(shè)計(jì)自身的權(quán)力制約機(jī)制，而不是純粹地采用某一種方式。比如，我國(guó)在刑事訴訟方面就采用了制衡的模式，根據(jù)憲法的規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。而西方國(guó)家的制衡模式之中也有采用監(jiān)督的方式控權(quán)。
與制衡相對(duì)的監(jiān)督控權(quán)模式中的監(jiān)督只是一種廣義上的監(jiān)督，它具體又包括了監(jiān)督與監(jiān)察兩種不同的基本手段。由于兩者很相似，在實(shí)踐中，很多人并未弄清楚它們的差別，但在當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制正在進(jìn)行改革和調(diào)整的過(guò)程中，我們首先應(yīng)當(dāng)弄清楚它們的區(qū)別與聯(lián)系，才可能在法律上對(duì)它們進(jìn)行合理定位。
從詞意上看，所謂監(jiān)督，即對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，也就是說(shuō)，法律監(jiān)督的主要功能是對(duì)公權(quán)力行使主體運(yùn)用公權(quán)力的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，使其達(dá)到法律上預(yù)定的授權(quán)的目的。而監(jiān)察則是包含監(jiān)督和考察的意思，是對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員職業(yè)紀(jì)律的遵守與否，以及是否存在瀆職的行為，甚至有否犯罪的情況進(jìn)行監(jiān)督和考察，涉及的法律主要是針對(duì)公務(wù)人員的法律，如公務(wù)員法以及刑法，處罰的手段主要包括對(duì)其職務(wù)上的處罰以及對(duì)當(dāng)事人本身的處罰，如行政處罰和刑罰。
法律監(jiān)督的內(nèi)容是機(jī)關(guān)是否按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，是否達(dá)到法律授權(quán)的預(yù)定效果。如果認(rèn)為沒(méi)有達(dá)到，監(jiān)督機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)提出監(jiān)督建議，它的法律效果也僅是監(jiān)督，被監(jiān)督機(jī)關(guān)有義務(wù)及時(shí)作出回應(yīng)和反饋，但并不一定必須完全按照法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的要求去做。如果監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)為沒(méi)有達(dá)到其所認(rèn)為的效果，則可以向被監(jiān)督機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，或其產(chǎn)生機(jī)關(guān)提出建議，最終結(jié)果應(yīng)當(dāng)由這些機(jī)關(guān)作出決定。有權(quán)機(jī)關(guān)可以要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)改正，甚至可以代替其直接作出決定，但監(jiān)督機(jī)關(guān)不能夠改變，也不能代替被監(jiān)督機(jī)關(guān)直接作出決定。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位是法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，剛開(kāi)始也沒(méi)有承擔(dān)監(jiān)察的職能，但在實(shí)踐中逐漸地發(fā)展出了針對(duì)國(guó)家公職人員的反貪反瀆的監(jiān)察職能，直到2014年11月2日，中央批準(zhǔn)了成立新反貪總局，2015年最高檢調(diào)整職務(wù)犯罪偵查預(yù)防機(jī)構(gòu)，整合組建新的“反貪污賄賂總局”。
但另一方面，真正的監(jiān)察機(jī)關(guān)又設(shè)置在國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系中，其又缺乏對(duì)其他國(guó)家公職人員監(jiān)察的權(quán)力。因此，通過(guò)國(guó)家監(jiān)察體制的改革，調(diào)整和理順監(jiān)督與監(jiān)察的關(guān)系，對(duì)合理定位監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能是有必要的。
（作者為華南理工大學(xué)法學(xué)院教授）
聯(lián)系客服
