現(xiàn)階段，南海問題主要可以被視為領(lǐng)土爭端問題，涉及中國與菲律賓、越南、馬來西亞、文萊這些國家以及臺灣地區(qū)。就暗礁和海域問題，菲律賓在海牙常設(shè)仲裁法院上對中國提起了訴訟，該仲裁結(jié)果引發(fā)了極大的國際關(guān)注。但同一時(shí)間發(fā)生的中國海警與越南漁民碰撞的事件卻在很大程度上被忽視了。據(jù)河內(nèi)報(bào)道，兩艘中國快艇在存在爭議的西沙群島附近擊沉了一艘漁船。顯而易見，現(xiàn)階段漁業(yè)也可能被視作引起領(lǐng)土爭端的因素之一。不過，這一由沿岸各國彼此沖突的領(lǐng)土與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)聲索及漁業(yè)相關(guān)重大經(jīng)濟(jì)利益引發(fā)的錯(cuò)綜復(fù)雜的敏感局面卻有可能因此得到解決。漁業(yè)為該地區(qū)加強(qiáng)合作提供了可能性。由此也可將雙方的領(lǐng)土爭端置于新的語境之中，從而使得局勢有所緩和。
許多觀察人士沒有想到的是，海牙常設(shè)仲裁法院明確地駁回了中國對所謂“九段線”以內(nèi)海域所主張的“歷史性”權(quán)利，并且認(rèn)為該主張違背了目前有效的國際海洋法。此外，法官還認(rèn)為，中國在菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)擴(kuò)建暗礁乃至人工島嶼以及開展非法漁業(yè)的行為嚴(yán)重侵犯了菲律賓的合法領(lǐng)土要求。但不容忽視的是，這份明晰的裁決將無助于改變南海錯(cuò)綜復(fù)雜的局勢。雖然裁決對雙方均具有約束力，但也幾乎不可能強(qiáng)制雙方違背自身意愿執(zhí)行該裁決。因此，早在訴訟開始時(shí)中國便表示，不會接受法庭的裁決。正如所預(yù)期的，中國外交部也發(fā)言表示該裁決是“無效的，沒有拘束力”。
包括菲律賓在內(nèi)的其他沖突各方的審慎反應(yīng)都表明，他們深知自身力量與鄰近大國對比懸殊。他們在經(jīng)濟(jì)上過于依賴中國，而難以將與中國對抗作為現(xiàn)實(shí)可行的政策選項(xiàng)。這一裁決也并未改變以下事實(shí)：無論是中國，還是該地區(qū)的其他國家，都沒有興趣將軍事行動進(jìn)一步升級。合乎邏輯的是，在新當(dāng)選總統(tǒng)羅德里戈·杜特爾特領(lǐng)導(dǎo)下的菲律賓政府對法庭的裁決作出了克制的評價(jià)。菲律賓政府還希望派前總統(tǒng)拉莫斯前往北京，作為開啟會談的特使。中國現(xiàn)階段同樣仍對雙邊談判有所期待。此外，中國領(lǐng)導(dǎo)人還強(qiáng)調(diào)要達(dá)成爭端解決機(jī)制協(xié)議、建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)合作、共同開發(fā)資源。南海沖突中的經(jīng)濟(jì)因素可能會在談判中占據(jù)重要地位。
石油資源及捕魚權(quán)爭端
南海緊張局勢迄今為止已持續(xù)數(shù)年，關(guān)于這一問題的爭論主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是相互沖突的領(lǐng)土爭端以及中美兩國之間的地緣政治角逐;另一方面是迄今尚未被開發(fā)的潛在油氣資源。美國能源署最近公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)預(yù)測，南海海域可能蘊(yùn)藏著約110億桶石油和190萬億立方米天然氣。相比之下，根據(jù)歐佩克的估測，僅僅沙特阿拉伯的石油儲量就達(dá)到了2700億桶，沙特政府則估計(jì)他們的石油儲量達(dá)7000億桶。還有一些礦床位于南海深海地區(qū)，為滿足開采要求，高額且具有風(fēng)險(xiǎn)的投資是必不可少的。
圍繞著有關(guān)各方相互沖突的漁業(yè)權(quán)聲索展開談判，才是當(dāng)下應(yīng)對潛在沖突升級的更加現(xiàn)實(shí)、也更為重要的對策。在此背景下，印度尼西亞總統(tǒng)佐科·維多多宣稱“非法捕魚”就是一種戰(zhàn)爭，并在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)擊沉和扣押了數(shù)十艘鄰國漁船。越南海岸警衛(wèi)隊(duì)也扣押了中國的“非法”漁船。不久之前，馬來西亞也約見了中國大使，聲稱中國漁民入侵了馬來西亞海域。另一方面，中國海警也撞擊了在中國“傳統(tǒng)捕魚區(qū)”逗留的菲律賓和越南漁船。
海岸警衛(wèi)隊(duì)和“漁業(yè)民兵”的升級
沖突各方都在很大程度上升級了各自的海岸警衛(wèi)隊(duì)。此外，對南海十分關(guān)注的北京也宣稱要對海警進(jìn)行擴(kuò)建和現(xiàn)代化改進(jìn)。到目前為止中華人民共和國已經(jīng)擁有了世界上最大的海巡船隊(duì)。其海上安保船只的數(shù)量比周邊國家海上安保船只的總數(shù)還要多，且其中很多船只都配備了槍支，有些甚至還是炮艦。排水量12000噸位的新船型3901號比大部分驅(qū)逐艦都還要大。中國的鄰國也小規(guī)模地提升了他們的能力。自2014年開始，越南從美國和日本購入了更多新型巡邏船，用作其海岸護(hù)衛(wèi)隊(duì)的裝備。馬來西亞和印度尼西亞也是如此。菲律賓公布了它的計(jì)劃，他們將會盡可能迅速地將海岸護(hù)衛(wèi)隊(duì)的船只增加到100艘以上。他們可能得到了來自日本、美國和法國的戰(zhàn)艦供應(yīng)。
此外，值得注意的是，“私人”漁船的船員和相關(guān)的海岸護(hù)衛(wèi)隊(duì)也在加強(qiáng)合作，以維護(hù)漁場權(quán)利。對此，美國國防部提到了中國的“漁業(yè)民兵”(即“小藍(lán)人”)，這支得到了政府直接支持的隊(duì)伍可以在軍民之間的灰色地帶采取行動，而又不至于達(dá)到軍事沖突的程度。報(bào)道稱，在南沙群島爭議地區(qū)行動的中國漁民可以得到當(dāng)?shù)卣哌_(dá)三萬美元的補(bǔ)貼。他們很可能與中國海警有定期聯(lián)系。中國漁船與印度尼西亞海岸警衛(wèi)隊(duì)多次直接對峙時(shí)的情況就足以說明這一點(diǎn)。印度尼西亞海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只遭到了撞擊，而中國漁民則受到了保護(hù)，免于被逮捕。越南、馬來西亞和菲律賓的官方媒體均對類似事件進(jìn)行過報(bào)道。評論人士在提及中國的“捕魚、保護(hù)、爭奪和占有”策略時(shí)表示：首先，中國漁民會在本國海警的保護(hù)之下有針對性地往爭議地帶推進(jìn)，以對周邊國家的聲索提出質(zhì)疑。緊接著，中國海警頻繁的巡邏便會在實(shí)際上控制該海域。
雖然很多類似事件確實(shí)有據(jù)可查，但成千上萬的中國漁船是否都充當(dāng)了正規(guī)海警和海軍的先頭部隊(duì)，仍然存在爭議。此外，漁民和海警合作也不完全是中國特有的現(xiàn)象。中國的鄰國，特別是印度尼西亞和越南，也一樣在加強(qiáng)爭議海域中漁民和警衛(wèi)隊(duì)的合作，試圖通過這種方式兌現(xiàn)他們的權(quán)利聲索。例如，通過修改法律，如今越南海岸警衛(wèi)隊(duì)可以對“非法入侵者”采取武力手段。但目前為止還不清楚，該法律是否只適用于越南領(lǐng)海，還是對越南的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)同樣適用。印度尼西亞和菲律賓也在不斷地驅(qū)離、扣押甚至擊沉中國的漁船。
漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和食品保障
這些事態(tài)的發(fā)展都充分說明了漁業(yè)在南海沖突中扮演了怎樣的核心角色。規(guī)模越來越大的捕魚船隊(duì)在南海來回航行，尋找著日益減少的魚群，而這對周邊國家和地區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)和食品保障是非常重要的。每年約有1000萬噸魚從這里捕撈上岸。由于大規(guī)模的非正規(guī)漁業(yè)(不合法、未經(jīng)報(bào)告、不受管制)的存在，實(shí)際的捕撈數(shù)量可能還要多得多。數(shù)十年來，商業(yè)漁船經(jīng)常采取拖網(wǎng)數(shù)公里的方式來捕魚，使沿海地區(qū)各種魚類的種群都面臨嚴(yán)重的枯竭危險(xiǎn)，而漁民的收入也大幅下降。因此，捕魚船隊(duì)日益頻繁地進(jìn)入南海中心的爭議海域。聯(lián)合國相關(guān)文件顯示，該地區(qū)是全球過度捕撈最嚴(yán)重的海域之一。在自然漁業(yè)資源收縮的同時(shí)，人們的需求卻在不斷上升。以中國為例，自1990年代起漁業(yè)產(chǎn)品的消耗量就以高于10%的速度在增長。
2013年中國大陸人均漁業(yè)產(chǎn)品消費(fèi)量達(dá)到38千克，這比全球平均水平高出一倍。該國漁業(yè)產(chǎn)品消費(fèi)總量是世界上最高的。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全球捕撈的漁業(yè)產(chǎn)品中超過20%都被中國大陸所消費(fèi)。在該國，漁業(yè)產(chǎn)品所提供的蛋白質(zhì)占動物蛋白質(zhì)攝取總量的22%以上;而鄰國的該項(xiàng)數(shù)值甚至能達(dá)到中國的三倍之高(見表1)。
南海漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值
除食品保障以外，漁業(yè)部門重要的經(jīng)濟(jì)意義也應(yīng)引起重視。據(jù)估算，約有150萬艘漁船前往這里捕魚。沿岸各國漁業(yè)部門的直接貢獻(xiàn)雖然只占該國國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%至3%(越南除外，該項(xiàng)數(shù)值達(dá)到10%)，但是這些數(shù)據(jù)并沒有考慮到國內(nèi)的深加工工業(yè)。漁業(yè)部門提供了數(shù)以萬計(jì)的工作崗位，特別是在沿海地區(qū)。例如，在菲律賓有150萬人從事漁業(yè)工作，在印度尼西亞這一數(shù)值甚至達(dá)到640萬。全球最多的漁民來自中國，數(shù)量達(dá)到1300萬。另外，該國還擁有世界上最大的捕魚船隊(duì)，無論在噸位還是在漁船數(shù)量上，都是如此。文萊是唯一一個(gè)漁業(yè)部門在經(jīng)濟(jì)方面的地位可以忽略不計(jì)的沿岸國家，該國的經(jīng)濟(jì)在很大程度上依賴于海上石油生產(chǎn)。
此外，亞洲的漁業(yè)產(chǎn)品供應(yīng)占全球所有水產(chǎn)品供應(yīng)的三分之一。1990年至2013年間，南海爭端各國及地區(qū)的漁業(yè)產(chǎn)品出口量急劇上漲。印度尼西亞的漁業(yè)產(chǎn)品出口量從20萬噸上漲到了超過70萬噸，菲律賓從遠(yuǎn)低于10萬噸增加至25萬噸，臺灣和馬來西亞的出口則翻了一番，越南的出口量甚至增至原來的九倍。在同一時(shí)間段內(nèi)，中國大陸漁業(yè)產(chǎn)品的出口量從20萬噸增長到了300萬噸，為世界之最。2013年中國的漁業(yè)產(chǎn)品出口額為200億美元。值得注意的是，在這一時(shí)間段內(nèi)，盡管中國和越南養(yǎng)殖的漁業(yè)產(chǎn)品占了出口總量的相當(dāng)一部分，但大部分出口的漁業(yè)產(chǎn)品依舊是從海中捕撈的。
對于南海周邊國家與地區(qū)而言，漁業(yè)絕不只有至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由于與食品保障問題緊密相關(guān)，漁業(yè)就和農(nóng)業(yè)一樣具有政治影響力，由此獲得了比其經(jīng)濟(jì)價(jià)值更加重要的地位。1982年的聯(lián)合國海洋法公約使得情況變得更為復(fù)雜。依據(jù)此公約，沿海國家需劃定本國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部包括魚類和其他海洋動物在內(nèi)的自然資源，有唯一的開發(fā)權(quán)。這樣，捕撈權(quán)就與領(lǐng)土權(quán)、海洋權(quán)聯(lián)系在一起。再加上南海公共物品的不足，便導(dǎo)致周邊國家蜂擁至南海漁場，如今這片海域交織著周邊各國之間的各種沖突。
中國漁業(yè)尤其為近年來的經(jīng)濟(jì)成就付出了代價(jià)。捕撈率和出口率的急速增長帶來的后果是中國臨近海域遭到過度捕撈。面對近海魚類總量的不斷減少，越來越多的中國漁民被迫選擇南海的漁場。因此，在這些爭端區(qū)域沖突發(fā)生得越來越頻繁。
合作的新方式：漁業(yè)管理與海洋學(xué)研究
由于南海的領(lǐng)土紛爭不斷加劇，爭端各方的合作意愿明顯降低了，但這并不意味著完全不存在合作的可能性。不論是以前，還是現(xiàn)在，南海的環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)性漁業(yè)和海洋學(xué)研究等領(lǐng)域一直存在著一系列不為人關(guān)注的雙邊和多邊合作方式。全球?qū)用嫔希?990年代起，各方簽訂了許多以保護(hù)海洋資源為目標(biāo)的多邊條約，其中也涉及了南海區(qū)域。聯(lián)合國1995年通過了《魚類種群協(xié)定》。隨后，在區(qū)域?qū)用嫔?，各方?000年又簽訂了《中西部太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》。這些條約的主要目標(biāo)是保障對利潤豐厚的金槍魚群的捕撈具有可持續(xù)性。2002年至2008年間，聯(lián)合國與南海周邊各國一道發(fā)起了“南海項(xiàng)目”，該項(xiàng)目的主要目標(biāo)是保護(hù)近海海域，防止過度捕撈和海洋污染。所有簽字方必須就自己的海洋保護(hù)活動撰寫周期性報(bào)告，以此為基礎(chǔ)建立一個(gè)公開的數(shù)據(jù)庫。參與各方定期會面，來增強(qiáng)防止區(qū)域性海洋污染和過度捕撈的意識。當(dāng)然，條約采取的是自愿原則。對于簽字方是否落實(shí)該條約，沒有任何文件可以進(jìn)行問責(zé)。同樣地，如果簽字方無視條約內(nèi)容，那么也沒有機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行制裁。
近年來達(dá)成的其他雙邊和多邊協(xié)定還包括印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓在世界自然基金會支持下達(dá)成的《蘇祿-蘇拉威西海洋生態(tài)區(qū)規(guī)劃》。該規(guī)劃的重要目標(biāo)在于劃出共同的保護(hù)區(qū)域，禁止炸藥捕魚等非法方式，主要通過執(zhí)法機(jī)構(gòu)的密切合作和定期巡邏來進(jìn)行監(jiān)管。
另一方面，中國和越南將北部灣作為其領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的分界線。此外，他們還創(chuàng)建了一個(gè)“漁業(yè)合作體系”來共享當(dāng)?shù)氐聂~類資源，該體系以“漁業(yè)聯(lián)合委員會”為主導(dǎo)。該委員會由兩國代表組成，負(fù)責(zé)制定必要的環(huán)境保護(hù)措施，并確定在各自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的捕撈率。而且，兩國的海警每年舉行一次共同巡邏，打擊非法捕魚行為。另外，自2006年起河內(nèi)與北京共同估算北部灣的魚類總量。盡管兩國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的巨大差距導(dǎo)致雙方的捕撈率不同，但目前為止兩國仍然在遵守著這一協(xié)定。2013年，中國與越南又設(shè)立了一條漁業(yè)熱線。當(dāng)一國攔截對方的漁船時(shí)，該國必須在48小時(shí)之內(nèi)就此事通知對方。2015年菲律賓與臺灣地區(qū)達(dá)成了類似的協(xié)議，原因是菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)和臺灣漁民的相撞導(dǎo)致臺灣漁民死亡。該協(xié)議對執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的合作作出了規(guī)定，確?？焖偾卜当豢垩旱臐O民。此外，馬來西亞和印度尼西亞自2015年起也開始共同巡邏，打擊非法捕魚行為。
除此之外，還有一些在海洋學(xué)研究方面進(jìn)行雙邊合作的例子。例如，越南和菲律賓在1994年便建立了“海洋科學(xué)聯(lián)合科考隊(duì)”，共四次研究考察并搜集了大量關(guān)于南海部分海域自然資源的數(shù)據(jù)。迄今為止，還沒有哪項(xiàng)研究是涵蓋了整個(gè)南海的——這樣的研究項(xiàng)目可能為爭端各國與地區(qū)提供一個(gè)建立信任的合作平臺，該研究項(xiàng)目本身還可以為以證據(jù)為基礎(chǔ)的資源管理提供研究基礎(chǔ)。
通過共同管理漁業(yè)來“重新定義”沖突的可能性
現(xiàn)在解決南海問題的努力主要集中在如何貫徹落實(shí)國際海洋法上。主要由于海牙常設(shè)仲裁法院的裁決，目前沖突各方的認(rèn)知與行為專注于司法方面。但認(rèn)為這一明確的裁決將有望導(dǎo)致沖突發(fā)生轉(zhuǎn)變乃至終結(jié)，似乎還為時(shí)過早。一方面，眾多島嶼、環(huán)礁、暗礁和巖石的主權(quán)歸屬這一爭論的核心問題不在海牙常設(shè)仲裁法院的司法管轄之下;另一方面，國際法院處理的這一沖突遵循的是“全有或者全無”的零和邏輯，這一邏輯的根源在于沖突各方所認(rèn)定的歷史上的權(quán)利與聲索各不相同。
任何人要是只透過海牙裁決的棱鏡尋找沖突的解決方案，不僅有高估國際法對于有效管理南海問題作用的風(fēng)險(xiǎn)，而且還會忽視沖突的多面性。這一沖突不僅是關(guān)于島嶼、暗礁和巖石等領(lǐng)土的爭奪，還關(guān)系到中美兩國間日趨激烈的地緣政治角逐，而且還涉及海洋資源的開發(fā)。值得一提的是，迄今為止激烈的爭議所涉及的大多數(shù)都是漁船而非軍艦。漁場開發(fā)早就成為了爭端的催化劑，并且經(jīng)常與其他爭論點(diǎn)——尤其是海洋權(quán)利聲索——交織在一起。這種交織的局面給沖突管理帶來了艱巨的挑戰(zhàn)。
當(dāng)然，漁業(yè)也為解決沖突提供了些許機(jī)會，這些機(jī)會迄今為止還未被加以利用。漁業(yè)資源具有跨國性且儲備有限，同時(shí)在食品保障和提供工作崗位方面，漁業(yè)對所有南海周邊國家及地區(qū)都發(fā)揮著重要作用。這兩個(gè)方面為爭端各方提供了合作的可能。畢竟，無論是海洋生態(tài)系統(tǒng)，還是其中的魚群種類，都與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、九段線或是歷史領(lǐng)土無關(guān)。越發(fā)嚴(yán)重的過度捕撈——根據(jù)預(yù)測，在不長的時(shí)間之內(nèi)便將導(dǎo)致魚群總量萎縮——可能對所有相關(guān)方在各個(gè)方面都構(gòu)成危害。領(lǐng)土主權(quán)的爭端遵循零和邏輯，因而就會產(chǎn)生輸贏兩方。當(dāng)只涉及南海中十分重要的自然資源時(shí)，這種邏輯當(dāng)然就不適用了。無論爭端的哪一方都無法獨(dú)自持久地保護(hù)或者使用這些重要的自然資源。為了終結(jié)沖突不斷升級的趨勢，并尋找新的合作途徑，必須將這場沖突置于新的語境之下：遠(yuǎn)離主權(quán)聲索和法律定位，關(guān)注海洋及其資源保護(hù)這樣的共同利益。此外，人們還可以借鑒漁業(yè)管理和海洋法研究方面的合作經(jīng)驗(yàn)，它們的共同之處就在于將國家主權(quán)問題排除在外，同時(shí)著重強(qiáng)調(diào)南海作為各方共同的生活區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的價(jià)值。
由此，與務(wù)實(shí)合作相關(guān)的科學(xué)與技術(shù)性問題便成為重點(diǎn)。例如，可以就在有爭議的南沙群島周邊建立一個(gè)“海洋和平公園”展開討論。這樣一個(gè)由多方建立并運(yùn)營的公園有可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)地管理現(xiàn)有資源這一目標(biāo)，當(dāng)然前提是擱置目前的爭端?？梢园凑找延械募t海、南極或者加拿大和美國邊境的模式來建立該公園。鑒于南海爭端極其復(fù)雜，只有當(dāng)打破漁業(yè)問題與神圣不可侵犯的領(lǐng)土和海洋主權(quán)聲索問題的聯(lián)系，從而打破這背后的零和邏輯之后，建立“和平公園”才可能成為現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，不可避免的是，各方首先要將領(lǐng)土要求擱置一旁。
有人建議德國和歐盟更加深入地參與現(xiàn)有的關(guān)于漁業(yè)管理和海洋研究的區(qū)域性合作。必要時(shí)德國和歐盟也可以傳授一些相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)知識，例如如何通過建立區(qū)域機(jī)制來阻止不具備可持續(xù)性的漁業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)商進(jìn)入市場。
(相關(guān)簡介：Felix Heiduk，德國國際與安全事務(wù)研究所(SWP)副研究員。本文原為德語文章，于2016年7月發(fā)表于德國國際與安全事務(wù)研究所網(wǎng)站(網(wǎng)址為http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2016A51_hdk.pdf)。由華中科技大學(xué)德語系碩士研究生李曉書、熊姣翻譯。)
