潘益大
　　現(xiàn)在，我們要做的是加快推進基本公共服務均等化的進程，盡量縮短均等化的過程，以免在消除二元結構舊惡果的同時，帶來新的二元結構問題，產(chǎn)生更多“半城市化人口”。倡導規(guī)則公平下的均等化共享，正是完成這一艱難工程的起點
　　黨的十八大新意多多，媒體聚焦中頻現(xiàn)公眾廣泛關注的“熱詞”，“公平”即是其中最引人注目的之一。有代表經(jīng)過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，報告中前所未有地出現(xiàn)20多次“公平”。在一個關乎全局的綱領性文件中高頻次地反復強調(diào)“公平”乃至“更公平”，顯示黨和國家最高決策層對維護社會公平正義的高度關切，也是對群眾現(xiàn)實生活中諸多公平訴求的積極回應。
　　這些年，經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、城市化進程加快，社會生活充滿活力。與此同時，如同一些十八大代表在會議討論中指出的那樣，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間乃至不同人群之間差距在逐步拉大，如何跨越橫亙在中間的道道“鴻溝”，公平的話題自然引起了人們的重視。比如有報道提到，十八大代表、北京環(huán)衛(wèi)集團一清分公司垃圾糞便清運中心駕駛員任曉云在北京打工已經(jīng)16年，但和妻子、女兒常年分居。對他來說，在北京買房安家仍是夢想，“農(nóng)民工融入城市的門檻太高了?！?br>　　這里所說的情況何止北京存在，上海同樣如此。
　　
城鄉(xiāng)二元結構引發(fā)的矛盾
　　一方面，近年來上海不斷提高來滬人員的公共服務水平，在吸引人才，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，促進和諧穩(wěn)定方面起到了積極作用。大批來滬人員常年吃苦耐勞、自強不息，為上海的城市建設發(fā)展作出了無可替代的貢獻，成為這座國際大都市邁向現(xiàn)代化的一支不可或缺的生力軍。
　　另一方面，人口總量持續(xù)增長對上海資源環(huán)境及公共服務帶來了巨大挑戰(zhàn)。第六次人口普查顯示，上海常住人口規(guī)模已超過2300萬人，其中戶籍人口1412萬人，來滬人員近900萬人，與2000年相比，戶籍人口增加80萬人，來滬人員增加580萬人。2011年上海常住人口總量凈增47萬人，如果按此發(fā)展趨勢，上海資源環(huán)境和公共服務將面臨空前壓力，這必然使來滬人員進一步融入上海增加難度。
　　這種兩者一時互相不能適應的矛盾，本質(zhì)上是以戶籍制為核心的城鄉(xiāng)二元結構留給我們的遺產(chǎn)。求解之道，無疑是要通過加快城市化的進程，為城市吸納更多農(nóng)村人口轉移提供更多可能，但作為一個具體的城市來說，又不能不考慮城市化速度與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際水平相協(xié)調(diào)，不能不考量城市在階段時間內(nèi)資源環(huán)境及基本公共服務的承受力，否則超越現(xiàn)實條件，即便雄心勃勃，也可能欲速則不達，甚至好心辦壞事。
　　
世界城市化進程中的教訓
　　在世界城市化的歷程中，不乏這樣的教訓。以巴西為例，在農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)化國家的轉型中，經(jīng)歷了農(nóng)村人口大規(guī)模向城市集中遷移的過程，在城市化率快速達到81.2%的同時，由于城市準備不足，導致大量文化技能缺失，只能從事簡單初級勞動的失地農(nóng)民進城后無法就業(yè)，于是就出現(xiàn)了所謂的“蹲地者”，即兩手空空的貧民游蕩在城市中，隨便往無人的地方一蹲，圍上幾塊鐵皮就算安家了。當鐵皮頂綿延生成到一定規(guī)模后，貧民窟就此凸顯而生?，F(xiàn)在，經(jīng)過艱苦不懈的努力，巴西的貧民窟現(xiàn)象已有所改善緩解，但在城市吸納力有限，又無法為外來人員提供足夠安居保障的情況下，如何合理調(diào)節(jié)城市化的進程以減少不必要的矛盾，巴西實踐的經(jīng)驗教訓依然值得我們反思。
　　實際上，城市化不僅表現(xiàn)為農(nóng)村人簡單“轉身變臉”成為城市人的過程，更是促進城市功能不斷發(fā)育完善的過程，歸根結底，是經(jīng)濟社會結構轉型的過程。對中國這樣一個正處在戰(zhàn)略機遇期的發(fā)展中大國來說，城市化速度慢了會延誤時機，操之過急也可能額外增加社會摩擦，以至提高城市化的成本。換言之，真正打破城鄉(xiāng)二元結構是個漸進的長期過程，對消除其遺留的積弊務必決心大熱情高，同時要想明白，寄望于一蹴而就并不現(xiàn)實。
　　
探索均等化共享的科學路徑
　　這當然不意味著城市“閉門謝客”，拒絕外來人員進城。恰恰相反，是要在現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結構下，尋求更合理的共享基本公共服務均等化的科學路徑，以達成正能量最大化、負能量最小化的邊際效應，這無論對外來人員還是本地居民都將是最好的選擇。在這方面，十八大報告所指出的，“要逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”，為我們實現(xiàn)基本公共服務均等化戰(zhàn)略提供了思路和方法。
　　在權利公平、機會公平的前提下，任何人都可以根據(jù)自己的意愿融入城市發(fā)展，更平等地享有基本公共服務。近年來，國家總的政策取向也是按照“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”的要求，將基于戶籍的公共服務政策逐步向常住人口覆蓋。但是，誠如有專家指出的那樣，現(xiàn)階段的基本公共服務均等化既是一種價值理性，又是一種工具理性。作為價值理性，基本公共服務均等化旨在實現(xiàn)社會公平正義；作為工具理性，基本公共服務均等化則是通過具體的實踐途徑確認手段的有用性，從而追求基本公共服務的最大功效，這中間還涉及到諸如財政、教育、醫(yī)保等許多復雜的體制改革。而要確保權利公平、機會公平實施得不走樣，通過規(guī)則公平所體現(xiàn)的制度和標準的平等即法治來“保駕護航”是必要的。沒有規(guī)矩，不成方圓。有了公開透明可供遵循的良序規(guī)則，才能確保從機會平等出發(fā)，走向最終的結果平等，從而真正做到在城市基本公共服務均等化面前人人平等。
　　2011年，我國按照常住人口城市化率已達50%，但城市戶籍人口僅為33%，仍有數(shù)以億計生活在城里的農(nóng)村戶籍居民，由于二元結構積淀的制度欠賬而長期不能完全融入城市?，F(xiàn)在，我們要做的是加快推進基本公共服務均等化的進程，盡量縮短均等化的過程，以免在消除二元結構舊惡果的同時，帶來新的二元結構問題，產(chǎn)生更多“半城市化人口”。倡導規(guī)則公平下的均等化共享，正是完成這一艱難工程的起點。
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