周 林
近年來，國稅系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)不斷深入推進(jìn)，反腐敗工作取得了明顯成效。但是，在我國全方位開放的條件下，我們面臨的形勢、任務(wù)和環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，社會經(jīng)濟(jì)成分、利益關(guān)系、分配方式等多樣化，各種思想文化、價值觀念相互滲透，交融、交鋒日益加深，拜金主義、享樂主義、極端個人主義和一些腐朽生活方式，對稅務(wù)干部的理想、信念和人生觀都產(chǎn)生著強(qiáng)烈的沖擊。我們在看到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭健康發(fā)展的同時，必須清醒地認(rèn)識到反腐倡廉面臨的嚴(yán)峻形勢，一些消極腐敗現(xiàn)象仍在滋生蔓延，違法違紀(jì)案件，甚至大、要案在稅務(wù)系統(tǒng)還時有發(fā)生。究其原因是多方面的，但對稅務(wù)干部權(quán)力運行制約不夠，監(jiān)督乏力，日常管理不到位則是一個重要方面。因此，積極探索強(qiáng)化對稅務(wù)干部權(quán)力運行的監(jiān)督制約，提高反腐倡廉的針對性和有效性十分必要。
一、加強(qiáng)對稅務(wù)干部權(quán)力運行監(jiān)督制約的現(xiàn)實意義
黨的十六屆三中全會明確提出了建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的決定，并相繼制定頒發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，這是黨中央為做好新形勢下反腐倡廉工作作出的重大戰(zhàn)略決策，是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的根本舉措，是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。教育是基礎(chǔ)，制度是保障，監(jiān)督是關(guān)鍵。一方面，監(jiān)督是檢驗、衡量教育和制度落實成效的重要尺度；另一方面，監(jiān)督也是教育和制度作用發(fā)揮的重要保證，強(qiáng)化監(jiān)督制約對做好反腐倡廉工作具有非常重要的現(xiàn)實意義。
1、強(qiáng)化監(jiān)督制約是“依法治國、依法治稅”的本質(zhì)要求。
《憲法》修正案（1999年）確定了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中再次指出要“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”。而“依法治稅”則是“依法治國”在稅收工作中的具體體現(xiàn)，保證“依法治稅”要求在稅收工作中正確、全面貫徹實施的根本措施就是不斷深化和強(qiáng)化監(jiān)督制約。新稅制實施以來，稅務(wù)部門組織機(jī)構(gòu)日益健全，程序化、法制化、規(guī)范化建設(shè)取得了長足進(jìn)展。但是，在一些少數(shù)稅務(wù)干部身上還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私舞弊、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。要解決這些問題，就必須加強(qiáng)對稅收管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約，逐步建立起完善、有效的稅收監(jiān)督制約體系，將工作業(yè)績和廉潔情況與每個稅務(wù)干部的切身利益掛起鉤來，將執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任統(tǒng)一起來，使依法治稅、依法行政成為每個稅務(wù)干部的自覺行動，以保證稅收工作能夠沿著正確的方向發(fā)展。
2、強(qiáng)化監(jiān)督制約是維護(hù)納稅人合法權(quán)益的根本保障。
稅收是社會經(jīng)濟(jì)活動的一個組成部分，在性質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)活動中的分配范疇，而納稅人及其所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動則是社會經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)部分，可以說沒有納稅人及其經(jīng)濟(jì)活動就沒有稅收工作的存在，稅收工作就成了無源之水、無本之木。保護(hù)納稅人的合法權(quán)益、維護(hù)公平的經(jīng)濟(jì)秩序，就是保護(hù)稅收工作本身，就是加強(qiáng)稅收工作。在涉稅事務(wù)過程中，稅務(wù)部門與納稅人之間形成一種管理與被管理的法律關(guān)系。其中稅務(wù)人員是行政管理者，處于主動地位，管理權(quán)、檢查權(quán)的實現(xiàn)由國家強(qiáng)制力予以保證；納稅人是行政管理相對人，是稅務(wù)管理和檢查的具體對象，他們處于被動地位，即使其對稅務(wù)部門的處理決定不服，也只能先執(zhí)行稅務(wù)部門的決定，然后按照法律規(guī)定的途徑和程序獲取法律救濟(jì)。由此可見，稅收執(zhí)法權(quán)具有強(qiáng)制性和壟斷性，如果對其不進(jìn)行必要的監(jiān)督制約就會導(dǎo)致權(quán)力濫用，從而侵犯在稅收法律關(guān)系中處于弱勢地位的、由憲法和法律賦予的納稅人的合法權(quán)益。
3、強(qiáng)化監(jiān)督制約是保護(hù)稅務(wù)干部的重要措施。
實踐一再證明，權(quán)力失去監(jiān)督必然產(chǎn)生腐敗?！叭酥?，性本善”，貪腐不是與生俱來的，從根本上講，主要是緣于私欲的膨脹、權(quán)力的濫用以及監(jiān)督的不力。近年來發(fā)生在稅務(wù)干部身上的瀆職受賄案例無不如此?！耙恢钢ǎ芎允镏樱灰慌L之味，能敗十世之德”。關(guān)心和愛護(hù)干部就是要在加強(qiáng)教育、嚴(yán)格制度的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化監(jiān)督制約，健全和完善確保權(quán)力正確行使的有效監(jiān)督制約機(jī)制，切實做到稅務(wù)干部的權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督制約就延伸到哪里，筑起干部“不能為”、“不敢為”的嚴(yán)密防線。只有這樣，才能促使大家自覺擺正自己的位置，增強(qiáng)自我約束意識，倍加珍惜工作崗位，正確行使手中權(quán)力；才能確保每個同志不犯錯誤，不出問題，保證稅務(wù)系統(tǒng)純潔穩(wěn)定，完成好“聚財為國，執(zhí)法為民”的光榮使命。
二、當(dāng)前稅務(wù)干部權(quán)力運行監(jiān)督制約存在的主要問題
多年來，各級國稅機(jī)關(guān)按照上級的要求，普遍重視和加強(qiáng)了對稅務(wù)干部的管理監(jiān)督工作，并且取得了顯著成績。但從不斷發(fā)生的稅務(wù)干部違法違紀(jì)案件中，不難看出我們的工作中還存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，尤其是一些重點崗位、重點部位的監(jiān)督管理不夠有力,甚至長期處在管理監(jiān)督的“空檔”。前車之覆，后車之鑒。分析這些人由小錯到大錯，最終走上違法犯罪道路的原因，除了個人主觀上放松世界觀改造，逐步蛻化變質(zhì)外，也與對稅務(wù)干部權(quán)力運行監(jiān)督不到位、不經(jīng)常、不全面有著密切關(guān)系。
1、重視監(jiān)督制約的程度不夠。加強(qiáng)對稅務(wù)干部權(quán)力運行的監(jiān)督，努力建設(shè)一支文明、高效、清廉的稅務(wù)干部隊伍，歷來是總局、省局領(lǐng)導(dǎo)對我們的明確要求。但認(rèn)真反思起來，上級的有關(guān)指示要求，有的并沒有真正落實到基層、落實到行動，滿足于學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)、傳達(dá)傳達(dá)，講講形式，走走過場，思想上缺乏高度重視，行動上沒有切實措施，還存在著 “上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，下級監(jiān)督上級太難，同級監(jiān)督同級太軟，法紀(jì)監(jiān)督制約太晚”無能為力的觀念和不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。從主觀來看，我們有些干部不能時時處處做到自省、自警、自律，自覺接受監(jiān)督的意識不強(qiáng)，認(rèn)為實施監(jiān)督是對自己的不信任，是“故意找茬”，不愿意主動接受監(jiān)督，有的甚至弄虛作假逃避、反對監(jiān)督,直至東窗事發(fā)，最終跌入犯罪深淵時才悔恨不已。
2、重點監(jiān)督制約的力度不夠。重點崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督是稅務(wù)系統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督制約的主要方向。但是，剖析一些干部違法犯罪的演變過程，暴露出我們對要害部門、關(guān)鍵部位、重點人員的監(jiān)督失之于軟，失之于松；對權(quán)力濫用、權(quán)力尋租導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生的敏感性不強(qiáng)。雖然制定了看似門類齊全的各項規(guī)章制度，但缺乏針對性、實用性，致使監(jiān)督制約行同虛設(shè)，苗頭性問題未能及時發(fā)現(xiàn)糾正。即使對暴露出的“吃拿卡要報借占”等違紀(jì)問題的人和事，一是怕影響單位形象，極力“捂蓋子”；二是怕影響干部前程，處理時舍不得下“狠著子”，大事化小，小事化了。造成一些干部“出了問題有組織抗著，捅了紕漏有領(lǐng)導(dǎo)兜著”的錯覺，肆無忌憚，為所欲為，終至釀成苦果，一害自己，二害家庭，三毀事業(yè)。
3、全程監(jiān)督制約的深度不夠。上級領(lǐng)導(dǎo)一再強(qiáng)調(diào)反腐敗關(guān)口一定要前移，但事中的監(jiān)督制約更需要深入、持久，要全程跟蹤。而我們的一些監(jiān)督制約仍然有虎頭蛇尾，先緊后松，時緊時松，顧此失彼等諸多問題。一是對執(zhí)法過程監(jiān)控不到位。對干部履行執(zhí)法流程的每一個環(huán)節(jié)、自始至終的整個程序，缺乏扎實有效的約束，百密有一疏，致使過程監(jiān)控的效用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。二是對全員管理不到位。一方面對身邊的人員感到信任而放棄了管理，形成了“燈下黑”；另一方面對遠(yuǎn)離身邊的人員感到“鞭長莫及”而放松了管理，留有死角。美國管理學(xué)家彼得創(chuàng)立的木桶理論表明：構(gòu)成組織的各個部分往往是優(yōu)劣不齊的，而劣勢部分往往影響整個組織的水平。有道是“一只老鼠壞鍋湯”，權(quán)力失去制約，監(jiān)督出現(xiàn)空白，必然導(dǎo)致違法違紀(jì)案件的發(fā)生，問題雖然發(fā)生在個別人身上，單位的整體形象已然受損。三是對權(quán)力運行過程公開透明不到位。權(quán)力是一把雙刃劍，既可以用來為納稅人服務(wù)，也可以用來為個人謀取私利，權(quán)力本身具有的內(nèi)在矛盾性及其潛在的誘惑性，決定了對權(quán)力運行監(jiān)督制約的十分必要性和極端重要性，而監(jiān)督制約的最好辦法就是讓權(quán)力運行過程公開透明，在陽光下操作，讓群眾了然于心，防止暗箱操作權(quán)力被物化。從一些權(quán)力尋租的違法違紀(jì)案例的沉痛教訓(xùn)來看，我們的一些稅務(wù)干部利用手中的權(quán)力卡壓納稅人暗示“進(jìn)點貢”的有之，故意刁難納稅人索要好處的有之，幫納稅人出謀劃策偷逃稅款撈取利益的有之，等等。其主要原因就是權(quán)利運作過程公開性不夠，監(jiān)督制約難以到位，助長和誘發(fā)了權(quán)力濫用，導(dǎo)致腐敗問題的產(chǎn)生。
4、立體監(jiān)督制約的廣度不夠。對稅務(wù)干部權(quán)力運行的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是多渠道、全方位的。目前各級國稅機(jī)關(guān)把自上而下監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督相結(jié)合，把系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督同系統(tǒng)外監(jiān)督相結(jié)合，把人大、司法監(jiān)督和群眾、輿論監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系正在逐步形成。但是，檢查起來我們?nèi)匀挥性S多工作要做。一是監(jiān)督的渠道需要進(jìn)一步拓寬；二是群眾監(jiān)督需要進(jìn)一步引導(dǎo)；三是納稅人維權(quán)意識、對稅務(wù)干部公正廉潔執(zhí)法的監(jiān)督要進(jìn)一步加強(qiáng)；四是系統(tǒng)聘請的特約監(jiān)督員的作用應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮；五是多種監(jiān)督的綜合效應(yīng)需要進(jìn)一步放大；等等。目前，群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督機(jī)制尚不夠完善，監(jiān)督渠道還不夠暢通，監(jiān)督合力還未形成，對重點人員、重點崗位、重要職能、重要執(zhí)法事項還未真正建立全方位、全過程的監(jiān)督制約機(jī)制。
三、加強(qiáng)稅務(wù)干部權(quán)力運行監(jiān)督制約的主要對策
古人云：“慎終如始，則無敗事”。加強(qiáng)對稅務(wù)干部的監(jiān)督制約，是一項長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，要在強(qiáng)化思想教育和深化制度建設(shè)的基礎(chǔ)上常抓不懈。新形勢下，加強(qiáng)對稅務(wù)干部的權(quán)力監(jiān)督制約主要應(yīng)做好以下幾方面工作。
1、加強(qiáng)制度建設(shè)，以紀(jì)律約束權(quán)力。在行政管理權(quán)的監(jiān)督方面，要認(rèn)真貫徹落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》提出的十項制度，應(yīng)因地制宜，結(jié)合本地區(qū)、本部門、本單位的實際，針對不同的監(jiān)督對象，按照十項制度的總體要求，以針對性、有效性和可操作性為原則，制定貫徹落實十項制度的具體措施、辦法等配套制度，保證各項制度落實到位。在稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督方面，一是要建立和完善勤廉教育制度，使我們的稅務(wù)干部時時處處正確運用國家賦予的征稅權(quán)力，做到公正、謹(jǐn)慎用權(quán)；二是要建立權(quán)力點的監(jiān)控制度，對認(rèn)定權(quán)、核定權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)、選案權(quán)、審理權(quán)、處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)等重要權(quán)力點認(rèn)真梳理、分析，加強(qiáng)制約，讓權(quán)力只能按法律規(guī)定的程序運行，從機(jī)制上、源頭上解決執(zhí)法隨意性的問題；三是要推進(jìn)和完善執(zhí)法責(zé)任制，健全稅收執(zhí)法責(zé)任制的各項規(guī)定和稅收執(zhí)法崗責(zé)體系，做到有法必依，違法必究；四是要建立抓落實的工作制度、督查制度和考核制度，要保證各項監(jiān)督制度落到實處，真正形成一個縱向到底、橫向到邊全方位的立體制度監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保證征稅的各種權(quán)力依法運行。
2、合理設(shè)置崗位，以分權(quán)限制權(quán)力。權(quán)力過分集中、權(quán)力絕對化是腐敗產(chǎn)生的溫床。因此，科學(xué)配置權(quán)力，通過適度分權(quán)來防止權(quán)力腐敗尤為重要。首先，要通過優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。從相互制約的角度科學(xué)劃分職能，以崗定責(zé)，各工作崗位上、下流程，前、后環(huán)節(jié)相互制約，相互監(jiān)督，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離，構(gòu)建相互制衡的權(quán)力機(jī)制。其次，適度分解權(quán)力。尤其是對權(quán)力過分集中的崗位，要適當(dāng)分權(quán)，不能一個人說了算，使稅收管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)各權(quán)力環(huán)節(jié)點、關(guān)鍵點相互協(xié)調(diào)、相互制約，人與人之間、部門與部門之間做到既分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作，又相互牽制、互相把關(guān)；既密切配合，又防止一團(tuán)和氣，杜絕窩案、串案等多人腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。再次，要建立和落實輪崗換崗、競爭上崗和干部定期交流等方面的制度。交流換崗是我黨干部管理、使用的一項重要制度，尤其對于我們掌握稅收征管權(quán)力的稅務(wù)干部來講顯得更為重要?！俺Ｔ谝坏刈?，最易失了足”，定期和及時交流換崗，既能使我們的干部身處新環(huán)境，面對新問題，接觸新事物，學(xué)習(xí)新經(jīng)驗，掌握新知識，又能斬斷關(guān)系網(wǎng)，杜絕人情稅，防止拉拉扯扯、庸俗征納關(guān)系的發(fā)生。當(dāng)前，要結(jié)合征管改革，進(jìn)一步合理分權(quán)，減化審批項目和程序，優(yōu)化和深化稅源專業(yè)化管理，充分發(fā)揮對稅收權(quán)力制衡的作用，加大各部門、各崗位相互監(jiān)督制約的力度。
3、規(guī)范運行程序，以公開制約權(quán)力。公開是一種最好的監(jiān)督形式。分析稅務(wù)人員權(quán)力腐敗的重要原因，就是權(quán)力運行程序不規(guī)范，公開性不夠，大都是在“暗箱”操作中發(fā)案的。要強(qiáng)化規(guī)范意識，積極推進(jìn)政務(wù)公開，要賦予納稅人對稅收征管的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，廣大群眾只有知曉情況，才能進(jìn)行有效的監(jiān)督。公開的對象不僅要面向系統(tǒng)外廣大納稅人乃至全社會，也要面向系統(tǒng)內(nèi)廣大稅務(wù)干部，“以銅為鏡正衣冠”；公開的范圍應(yīng)包含納稅人普遍關(guān)心的稅收執(zhí)法權(quán)各項相關(guān)事宜，如辦稅流程、執(zhí)法程序、權(quán)力運行情況、自由裁量權(quán)運用、各項稅收減免權(quán)、保障納稅人合法利益的法律救濟(jì)渠道等等，都要公開，要切實提高稅收權(quán)力運行的透明度，以保證公平、公正運行；公開的內(nèi)容要全面深入、真實準(zhǔn)確，不能有所選擇，該公開的、能公開的都要公開，防止“猶抱琵琶半遮面”，公開不到位；公開的方法要科學(xué)高效、靈活多樣，通俗易懂，傳播迅速，覆蓋面廣，方便群眾和社會監(jiān)督，以促使我們的稅務(wù)干部都在陽光下依法運行權(quán)力，認(rèn)真履行職責(zé)。
4、拓寬監(jiān)督渠道，以民主監(jiān)督權(quán)力。監(jiān)督制約稅收管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)的運行，防止腐敗問題的產(chǎn)生，要靠綜合治理，形成合力，集群眾之智，舉各方之力，才能發(fā)揮最大的效能。一是要強(qiáng)化宣傳教育，提高自我監(jiān)督、自我約束的能力。在稅務(wù)系統(tǒng)要切實加強(qiáng)自我監(jiān)督和主動接受監(jiān)督的教育，增強(qiáng)稅務(wù)干部自我約束、自覺接受群眾和社會監(jiān)督的意識。二是要深入發(fā)動納稅人監(jiān)督，使廣大納稅人和社會各界明確對稅務(wù)部門和稅務(wù)干部的監(jiān)督是保證稅收權(quán)力的公正行使，推進(jìn)稅收事業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一件大事，營造一個人人敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、能夠監(jiān)督的良好氛圍。三是要運用科技手段提高監(jiān)督效能。在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、上級監(jiān)督和下級監(jiān)督、專門監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)上，加大科技防腐力度，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)方便、快捷、高效的特點，開辟廉政網(wǎng)站，組織網(wǎng)上論壇，設(shè)立電子舉報信箱，方便群眾網(wǎng)上舉報、投訴，通過運用信息技術(shù)手段對稅收執(zhí)法的各權(quán)力點實行計算機(jī)“鎖定”，減少和避免稅務(wù)人員在執(zhí)法環(huán)節(jié)的隨意性，保證征管工作的公正、公平。四是要切實加強(qiáng)對稅務(wù)干部工作時間以外行為的監(jiān)督約束，將監(jiān)督的觸角延伸至干部“八小時以外”的社交圈、生活圈，做到小中見大，防微杜漸。
總之，加強(qiáng)對稅務(wù)干部權(quán)力運行的監(jiān)督制約是目前形勢發(fā)展和稅收事業(yè)發(fā)展的迫切需要，在堅持教育、提高認(rèn)識，加強(qiáng)制度建設(shè)的同時，必須扎扎實實地抓好監(jiān)督制約的真正落實，建立健全既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，把多種監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合起來，使各種監(jiān)督形式互相配合、互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)，形成一個系統(tǒng)嚴(yán)密、上下結(jié)合、內(nèi)外交叉、多渠道、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，只有這樣，才能真正做到防患于未然，有效地遏制腐敗，努力建設(shè)一支公正、清廉、為民的國稅干部隊伍。
