電子政務(wù)信息共享價(jià)值反省
（2008年5月28日）
為什么要反省電子政務(wù)信息共享的價(jià)值?
重視電子政務(wù)信息共享價(jià)值的原因有兩點(diǎn)：投資增大風(fēng)險(xiǎn)增加；效果模糊難以管理。
(1) 以信息共享系統(tǒng)為名的電子政務(wù)投資越來越多
促進(jìn)政府信資源共享是電子政務(wù)建設(shè)的一個(gè)重要口號(hào),國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家電子政務(wù)總體框架中都在強(qiáng)調(diào)信息資源共享的重要性,各級(jí)政府的“十一五”信息化規(guī)劃中信息共享系統(tǒng)(目錄體系、交換中心、各種信息應(yīng)用系統(tǒng)等)投資明顯增加, 多數(shù)政府部門尤其關(guān)注供政府內(nèi)部使用的信息資源共享系統(tǒng)的建設(shè)。信息共享投資不斷增加必然會(huì)引來政府與社會(huì)對(duì)投資效益的加倍關(guān)注, 政府信息共享的效益評(píng)價(jià)成為十分嚴(yán)肅的課題。
(2) 電子政務(wù)信息資源共享的效益一直非常模糊
電子政務(wù)信息共享的效益在理論上一直未做清晰的描述，只用特殊的例子說明幾個(gè)信息共享的效果并無普遍的意義。信息共享效益表述不清晰已經(jīng)造成信息共享效益管理的難度, 盡管對(duì)信息共享不斷進(jìn)行投資, 政府內(nèi)外對(duì)電子政務(wù)中的“信息孤島”、部門信息化的“煙囪現(xiàn)象”批評(píng)卻一直不斷。從管理科學(xué)上看,一個(gè)不能清楚描述和測(cè)量的事情必定是不能有效管理的事情, 信息共享效益評(píng)價(jià)理論清晰化成為一個(gè)亟待解決的課題。
電子政務(wù)信息共享缺乏效益已被視為老大難問題，人們強(qiáng)調(diào)信息資源開發(fā)利用、強(qiáng)調(diào)信息共享的重要性已有二十多年, 直到現(xiàn)在依舊要強(qiáng)調(diào)其重要性, 說明在一些人的心目中政府信息資源開發(fā)利用與信息共享的形勢(shì)并沒有完全改觀， 以往的措施并未達(dá)到預(yù)期的效果。
老大難問題的出現(xiàn)往往來自于應(yīng)用理論有先天缺陷,對(duì)信息共享價(jià)值的理解膚淺,它迫使我們重新審視電子政務(wù)信息共享的價(jià)值理論，找出理論上的不足, 進(jìn)行更新與完善,在實(shí)踐中采取更有效的措施提高電子政務(wù)信息共享的效益，使電子政務(wù)信息共享早日擺脫“重要而不見效”的窘態(tài)。
為什么要區(qū)分兩種不同類型的信息共享?
電子政務(wù)的理論是實(shí)踐型理論, 其涉及的基本概念應(yīng)當(dāng)是切合實(shí)際的抽象。在討論電子政務(wù)信息共享現(xiàn)狀之時(shí)，呈現(xiàn)出兩類十分不同的共享模式： 一類是面向業(yè)務(wù)操作的信息共享；另一類是面向分析研究的信息共享。
(1) 業(yè)務(wù)操作型信息共享
業(yè)務(wù)操作型信息共享大量存在于業(yè)務(wù)處理自動(dòng)化的流程之中, 表現(xiàn)為業(yè)務(wù)人員在工作中要調(diào)用某些外部數(shù)據(jù)或某主題數(shù)據(jù)庫(kù)的內(nèi)容來決定下一步的操作,例如銀行業(yè)務(wù)員要查貸款人的信用級(jí)別確定貸款利率, 護(hù)照辦理要查特殊管理人名單以決定是否要另行處理。業(yè)務(wù)操作型信息共享的明顯特點(diǎn)是信息共享流程的規(guī)范性, 信息共享的操作程序常常被設(shè)計(jì)為標(biāo)準(zhǔn)模塊嵌入到流程之中, 業(yè)務(wù)人員須嚴(yán)格執(zhí)行不能隨意更改。操作者按規(guī)定的方法依據(jù)調(diào)出數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范操作。信息共享的處理結(jié)果只與被調(diào)出的數(shù)據(jù)有關(guān)，與操作者無關(guān),呈現(xiàn)完全面向系統(tǒng)的信息共享形象。
(2) 知識(shí)生產(chǎn)型信息共享
知識(shí)生產(chǎn)型信息共享是支持領(lǐng)導(dǎo)者、研究者和業(yè)務(wù)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)與研究用的信息共享。工作人員利用這種信息共享平臺(tái)來查詢資料、瀏覽內(nèi)容、數(shù)據(jù)挖掘、分析研究以便提升知識(shí)水平和新知識(shí)的創(chuàng)新。知識(shí)生產(chǎn)型信息共享是面對(duì)人的信息共享, 知識(shí)生產(chǎn)是只有依賴人腦才能完成的工作，用戶在這樣的共享系統(tǒng)中有著廣泛的自主性,用不用、何時(shí)用、怎樣用都由用戶決定。知識(shí)生產(chǎn)型信息共享系統(tǒng)除了成為用戶知識(shí)生產(chǎn)的輔助工具外并無自己的目標(biāo), 系統(tǒng)應(yīng)用的目標(biāo)則存在于用戶的頭腦中,知識(shí)生產(chǎn)的最后成果是由人完成而不是由信息系統(tǒng)完成，知識(shí)生產(chǎn)型信息共享的目標(biāo)是幫助人提高效率而不是產(chǎn)生最終成果。
由于兩種信息共享模式有著如此大的不同, 分別研究?jī)深愋畔⒐蚕淼膬r(jià)值機(jī)制將十分重要, 它是清晰描述電子政務(wù)信息共享價(jià)值規(guī)律的關(guān)鍵。業(yè)務(wù)操作型信息共享是目標(biāo)明確的信息共享, 共享的效益就是業(yè)務(wù)系統(tǒng)的效益，人的作用只是執(zhí)行規(guī)范的邏輯推理判斷, 它是一個(gè)可全部計(jì)算機(jī)化的過程, 其共享效益是可以通過信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)理論計(jì)算的。
知識(shí)生產(chǎn)型信息共享的效益是幫助人來提高知識(shí)生產(chǎn)的效率, 而知識(shí)生產(chǎn)是每位知識(shí)工作者的獨(dú)立行為, 每人的目標(biāo)、效果是不一致的,因而無法通過工程計(jì)算信息共享的總效益，此類信息共享系統(tǒng)的價(jià)值是通過各個(gè)用戶的主觀評(píng)價(jià)匯集而成,由于用戶的價(jià)值評(píng)定行為表現(xiàn)出一種市場(chǎng)特性,知識(shí)生產(chǎn)型信息共享價(jià)值評(píng)價(jià)就成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。
兩類信息共享的價(jià)值形成依賴兩種不同的理論, 不應(yīng)混為一談。
業(yè)務(wù)操作型信息共享的價(jià)值等同于信息系統(tǒng)的價(jià)值
（1） 業(yè)務(wù)運(yùn)行結(jié)果對(duì)操作者的獨(dú)立性
業(yè)務(wù)操作型信息共享是流程性信息共享, 信息共享是業(yè)務(wù)流程中的一個(gè)固定環(huán)節(jié),共享數(shù)據(jù)的調(diào)用常常是以規(guī)范的應(yīng)用模塊嵌入在流程之中,一方面是提高業(yè)務(wù)操作的效率, 另一方面是保證業(yè)務(wù)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化,有利于保證結(jié)果的一致性。運(yùn)行的結(jié)果與操作者無關(guān)的特性說明：業(yè)務(wù)操作型信息共享是面向業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息共享,其目的是使方法固定的事務(wù)做得更快，嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化是提高此類系統(tǒng)效率的關(guān)鍵。
（2） 共享調(diào)用的數(shù)據(jù)是確定的、不可替代的
業(yè)務(wù)操作型的信息共享是數(shù)據(jù)層次的共享,在這類共享業(yè)務(wù)中,操作員只是依據(jù)調(diào)用主題數(shù)據(jù)庫(kù)中的相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行邏輯判斷,以決定下一步的程序行為，操作人員不進(jìn)行任何信息提取加工等知識(shí)性的工作，所引用的數(shù)據(jù)如主題數(shù)據(jù)庫(kù)是確定的,標(biāo)識(shí)是唯一的，每個(gè)數(shù)據(jù)是不可替代的，數(shù)據(jù)的邊界是確定的，數(shù)據(jù)處理的方法也是事先確定的。信息共享在這樣的業(yè)務(wù)中所起的作用相當(dāng)于在程序運(yùn)行特定環(huán)節(jié)輸入外部參數(shù),以選擇下一程序步驟。依據(jù)計(jì)算機(jī)科學(xué)的理論，業(yè)務(wù)操作型信息共享可以完全按信息工程方法來設(shè)計(jì)。
（3）信息共享設(shè)計(jì)與信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的一致性
信息共享的概念是伴隨著數(shù)據(jù)庫(kù)的發(fā)明和管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用產(chǎn)生的。當(dāng)時(shí)管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用主要是操作型業(yè)務(wù)系統(tǒng),信息系統(tǒng)建設(shè)理論的集大成者是[美]詹姆斯?馬丁的信息工程理論。該理論認(rèn)為數(shù)據(jù)位于現(xiàn)代數(shù)據(jù)處理的中心，數(shù)據(jù)要比應(yīng)用需求更加穩(wěn)定，以信息資源規(guī)劃為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)才會(huì)更有效率。馬丁理論重視對(duì)機(jī)構(gòu)確定的數(shù)據(jù)資料的充分應(yīng)用，認(rèn)為信息共享的設(shè)計(jì)與信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)是同一件事情。
典型的例子如企業(yè)的ERP,它是對(duì)企業(yè)中各確切的數(shù)據(jù)自動(dòng)化管理的系統(tǒng), 信息資源共享的目的就是ERP系統(tǒng)的目的,信息資源的規(guī)劃與業(yè)務(wù)自動(dòng)化系統(tǒng)的規(guī)劃是同一的,信息共享與整個(gè)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的目標(biāo)是一致的。自動(dòng)化業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)過程也就是信息資源共享的設(shè)計(jì)過程,業(yè)務(wù)運(yùn)行就是信息共享，共享效益體現(xiàn)為業(yè)務(wù)整體的效益。對(duì)企業(yè)信息化而言，無須區(qū)分什么是信息資源共享的貢獻(xiàn)。
（4） 政府強(qiáng)調(diào)信息共享是因?yàn)椴块T協(xié)作行政成本過高
政府不同于企業(yè)，各部門分工獨(dú)立性強(qiáng)而整體統(tǒng)一協(xié)調(diào)弱,給部門之間的數(shù)據(jù)資源合作帶來困難。政務(wù)信息化之前, 部門間數(shù)據(jù)合作機(jī)會(huì)不多，也不為人們重視。電子政務(wù)開展后，部門業(yè)務(wù)自動(dòng)化系統(tǒng)利用他部門數(shù)據(jù)提高效率、改進(jìn)質(zhì)量、降低成本的機(jī)會(huì)大大增加, 信息共享的價(jià)值也大大增加，政府操作型信息共享特指跨部門的政務(wù)數(shù)據(jù)共享。政府操作型信息共享屬于信息工程設(shè)計(jì)的范疇,因?yàn)閿?shù)據(jù)調(diào)用發(fā)生在兩個(gè)部門之中明顯增加了部門間協(xié)作的行政成本，如何降低信息共享部門合作成本是政府強(qiáng)調(diào)信息共享最實(shí)際的目的。
要做目標(biāo)明確的操作型信息共享
(1) 有明確業(yè)務(wù)目標(biāo)的信息共享才是有價(jià)值的信息共享
業(yè)務(wù)操作型信息共享是面向系統(tǒng)的信息共享，它是業(yè)務(wù)系統(tǒng)的組成部分，系統(tǒng)有效益共享才有價(jià)值。政府業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不論是否有跨部門信息共享都屬于傳統(tǒng)的信息工程范圍,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息資源規(guī)劃的理論統(tǒng)一設(shè)計(jì),以實(shí)現(xiàn)整體效益的增加與運(yùn)行成本的有效控制，業(yè)務(wù)本身的目標(biāo)就是信息共享的目標(biāo)，業(yè)務(wù)的效益就是信息共享的效益。部門間有價(jià)值的信息共享全部是圍繞著明確的業(yè)務(wù)目標(biāo)進(jìn)行的。
(2) 操作型信息共享是系統(tǒng)成規(guī)模的信息共享
操作型信息共享是面向系統(tǒng)的信息共享，信息共享是全系統(tǒng)的規(guī)模行為，此類系統(tǒng)中操作人員是被動(dòng)的，信息共享操作必須做成規(guī)范的流程嵌入到總業(yè)務(wù)流程之中才能保證操作人員的工作效率，才有利于保證業(yè)務(wù)處理結(jié)果的一致性。政府信息共享業(yè)務(wù)建設(shè)的成功不僅需要對(duì)政府業(yè)務(wù)信息流程科學(xué)梳理、需要認(rèn)真設(shè)計(jì)共享主題數(shù)據(jù)庫(kù)，而且需要設(shè)計(jì)共享調(diào)用程序模塊并嵌入到業(yè)務(wù)流之中，才能形成信息共享的規(guī)模應(yīng)用，才能使整體業(yè)務(wù)效益充分實(shí)現(xiàn)。
(3) 從明確的應(yīng)用目標(biāo)出發(fā)推動(dòng)部門間信息共享
操作型信息共享是形成有規(guī)模的信息共享，建立這樣的共享業(yè)務(wù)流程成本很高，只有明確的效益目標(biāo)才能推動(dòng)昂貴的信息共享。業(yè)務(wù)目標(biāo)價(jià)值高共享才有價(jià)值，也才可能成功，信息共享必須要應(yīng)用導(dǎo)向。在政府的信息化建設(shè)中，目錄體系與數(shù)據(jù)交換中心建設(shè)被當(dāng)作信息共享建設(shè)的重要內(nèi)容，這類系統(tǒng)主要適用于研究類型的業(yè)務(wù)應(yīng)用，建立操作型信息共享業(yè)務(wù)要補(bǔ)充開發(fā)的內(nèi)容太多，沒有明確的應(yīng)用效益作為動(dòng)力是推不動(dòng)的。
降低政府信息共享成本建議
(1) 降低政府信息共享成本的重要性
信息共享本身是作為降低成本的手段而出現(xiàn)的，自身的成本過高便會(huì)失去其存在價(jià)值。政府的整體目標(biāo)與部門自身目標(biāo)與利益有沖突管理成本就會(huì)大大增加。由于信息共享增加了數(shù)據(jù)提供部門的工作量而成果卻體現(xiàn)在另一部門，激勵(lì)失衡會(huì)使數(shù)據(jù)維護(hù)的積極性受挫，導(dǎo)致成本上升和質(zhì)量下降。業(yè)務(wù)推進(jìn)不能僅靠行政命令還要有經(jīng)濟(jì)上的措施，一方面要通過降低過度的共享要求降低成本，另一方面要給與合理的補(bǔ)償使信息共享得以持久。
(2) 降低共享數(shù)據(jù)的數(shù)量與提供頻率
跨部門信息資源的使用與維護(hù)是分離的,使用單位由于不必承擔(dān)維護(hù)成本就容易提高共享數(shù)據(jù)的規(guī)模與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),增加了數(shù)據(jù)提供方的困難。例如工商局希望稅務(wù)局提供企業(yè)納稅總額以便于改善企業(yè)年檢,但這種要求稅務(wù)局無法接受,因其要為企業(yè)納稅額保密。如果工商局降低標(biāo)準(zhǔn),只要求一個(gè)完稅比例或欠稅企業(yè)名單則問題就會(huì)大大化減，成本也會(huì)低得多。在達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下, 刪除過分的共享要求是幫助數(shù)據(jù)提供方降低成本的關(guān)鍵，有利于共享業(yè)務(wù)的順利推行。
(3) 降低系統(tǒng)間的耦合緊密程度
信息共享數(shù)據(jù)常常會(huì)來自另一部門的信息系統(tǒng), 這時(shí)會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)耦合問題, 應(yīng)當(dāng)在需求許可的情況下盡量降低耦合的緊密度，松散的耦合有利增加業(yè)務(wù)合作的彈性，系統(tǒng)連接過于緊密會(huì)增大安全的風(fēng)險(xiǎn), 過緊的耦合將帶來調(diào)試、 維護(hù)的諸多困難, 耦合松一些會(huì)帶來更多回旋空間，對(duì)復(fù)雜的共享合作更為有利。
(4) 認(rèn)真解決好數(shù)據(jù)維護(hù)機(jī)構(gòu)的利益平衡
電子政務(wù)的建設(shè)經(jīng)費(fèi)通常由項(xiàng)目主管部門申請(qǐng)與管理，容易產(chǎn)生對(duì)共享數(shù)據(jù)維護(hù)單位的實(shí)際困難與利益考慮不周，確保數(shù)據(jù)提供單位的利益是保證信息共享長(zhǎng)遠(yuǎn)質(zhì)量的關(guān)鍵措施。僅有行政文件和領(lǐng)導(dǎo)的命令并不能保證持久, 合理的利益平衡是長(zhǎng)遠(yuǎn)起作用的因素。
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