一、總述
2013年以前，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式項(xiàng)目招商方式的法律架構(gòu)并不明晰。實(shí)踐中，此類項(xiàng)目招商有從特許經(jīng)營(yíng)角度依據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》采用招投標(biāo)方式進(jìn)行的，或從特許經(jīng)營(yíng)角度依據(jù)地方政府市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例采用除招標(biāo)外其他方式(如招募等方式)進(jìn)行的;也有從政府采購角度依據(jù)《政府采購法》、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》采用招標(biāo)方式(包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)方式)進(jìn)行的，或從政府采購角度依據(jù)《政府采購法》采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來源采購方式進(jìn)行的。
2013年新一屆政府執(zhí)政以來，改變地方性政府負(fù)債管理模式、改變預(yù)算管理制度、加快政府職能轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)重要的政府工作目標(biāo)。拓寬社會(huì)資本投資渠道、促進(jìn)投資主體多元化、創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要路徑和手段。這其中PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)前述目標(biāo)的一項(xiàng)重要舉措。
在這樣的形勢(shì)和背景下，人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部等相關(guān)部門自2013年起密集頒布了一系列法律、法規(guī)和政策(見附件一：2013年至今政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目招商重要政策法規(guī)匯總)，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式，并對(duì)該種模式的實(shí)施主體、實(shí)施步驟、程序等操作問題作出了具體的規(guī)定，為政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目招商提供了依據(jù)和制度支撐。
雖然并無明確區(qū)分及界定，但從政策出臺(tái)的角度及內(nèi)容來看，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)逐步形成了PPP項(xiàng)目招商方式發(fā)改委體系及財(cái)政部體系兩種并不完全一致的法律架構(gòu)。其中，財(cái)政部體系從政府采購角度出發(fā)制定了相關(guān)規(guī)定，形成了相對(duì)完善的財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu);發(fā)改委體系主要從特許經(jīng)營(yíng)角度出發(fā)制定了相關(guān)規(guī)定。與體系較為完善的財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)相比，考慮到發(fā)改委下發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》)(征求意見稿)目前尚處于征求意見階段[1]，發(fā)改委體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)可能尚存在一定程度的不確定性和不完善性。
兩部委體系具體介紹及分析見下文。
二、財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)介紹及分析
1. 財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)
2013年底至今，從政府采購角度出發(fā)，人大常委會(huì)、財(cái)政部等相關(guān)部門密集頒布了一系列法律、法規(guī)和政策，目前看來，已形成了相對(duì)完善和穩(wěn)定的財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)。
財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)基本如下(見下圖)：
2. 財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)分析
2.1 政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)
將政府和社會(huì)資本合作模式定性為政府購買服務(wù)是通過一系列中央層面規(guī)范性文件提出并確定的。具體如下：
發(fā)布日期為2013年9月26日的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》提出，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用;發(fā)布日期為2014年9月23日的財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步明確指出政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù);發(fā)布日期為2014年12月15日的《財(cái)政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)>的通知》再次明確規(guī)定政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用;規(guī)定購買主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。
2.2 政府購買服務(wù)方式介紹
根據(jù)《政府采購法(2014修正)》、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(下稱“財(cái)政部76號(hào)文”)、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(下稱“財(cái)政部113號(hào)文”)、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(下稱“財(cái)政部112號(hào)文”)等政府采購方面的法律、法規(guī)及政策，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，具體方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購，且應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。
考慮到招標(biāo)方式(包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo))實(shí)踐中已經(jīng)運(yùn)用的較為成熟，單一來源采購方式適用的范圍較為狹窄[2]，且受限于本文篇幅，本文僅就競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式進(jìn)行介紹。
2.2.1 競(jìng)爭(zhēng)性談判方式
競(jìng)爭(zhēng)性談判方式為《政府采購法》明確規(guī)定的政府采購方式之一，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》就競(jìng)爭(zhēng)性談判方式流程進(jìn)行細(xì)化。根據(jù)前述管理辦法規(guī)定，適用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式應(yīng)遵循以下流程：
(a) 財(cái)政部門批準(zhǔn)
達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。
(b) 供應(yīng)商邀請(qǐng)
采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告，從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取，或者采購人和評(píng)審專家分別書面推薦的方式，邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性談判活動(dòng)。
(c) 供應(yīng)商編制及提交相應(yīng)文件
供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按照談判文件的要求編制響應(yīng)文件，并對(duì)其提交的響應(yīng)文件的真實(shí)性、合法性承擔(dān)法律責(zé)任。
(d) 談判
談判小組應(yīng)當(dāng)對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行評(píng)審，并根據(jù)談判文件規(guī)定的程序、評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)與實(shí)質(zhì)性響應(yīng)談判文件要求的供應(yīng)商進(jìn)行談判。談判小組所有成員應(yīng)當(dāng)集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判，并給予所有參加談判的供應(yīng)商平等的談判機(jī)會(huì)。在談判過程中，談判小組可以根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得變動(dòng)談判文件中的其他內(nèi)容。實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，須經(jīng)采購人代表確認(rèn)。供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按照談判文件的變動(dòng)情況和談判小組的要求重新提交響應(yīng)文件，并由其法定代表人或授權(quán)代表簽字或者加蓋公章。
(e) 最后報(bào)價(jià)
談判文件能夠詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求的，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)要求所有繼續(xù)參加談判的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)，提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商不得少于3家。
談判文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。
(f) 評(píng)審報(bào)告編寫
談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人，并編寫評(píng)審報(bào)告。
(g) 確定成交候選人
采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)審結(jié)束后2個(gè)工作日內(nèi)將評(píng)審報(bào)告送采購人確認(rèn)。
采購人應(yīng)當(dāng)在收到評(píng)審報(bào)告后5個(gè)工作日內(nèi)，從評(píng)審報(bào)告提出的成交候選人中，根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求且最后報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，也可以書面授權(quán)談判小組直接確定成交供應(yīng)商。采購人逾期未確定成交供應(yīng)商且不提出異議的，視為確定評(píng)審報(bào)告提出的最后報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為成交供應(yīng)商。
(h) 公告
采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在成交供應(yīng)商確定后2個(gè)工作日內(nèi)，在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上公告成交結(jié)果，同時(shí)向成交供應(yīng)商發(fā)出成交通知書，并將競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書隨成交結(jié)果同時(shí)公告。
(i) 簽約
采購人與成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等事項(xiàng)簽訂政府采購合同。
2.2.2 競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式
財(cái)政部113號(hào)文首次提出了競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序并細(xì)化了操作流程。雖然競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序并非《政府采購法》列明的采購方式，但是根據(jù)《政府采購法》第26條，政府采購方式包括國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。該法第13條同時(shí)規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門。有人認(rèn)為，政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式主要針對(duì)的是小額采購。鑒于《政府采購法》沒有將其他采購方式限定為小額采購，我們傾向于認(rèn)為，財(cái)政部113號(hào)文中規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序是有法律依據(jù)的。并且，該等程序可以對(duì)應(yīng)國(guó)際上通用的競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序，根據(jù)國(guó)際慣例操作，競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話尤其適用PPP等復(fù)雜項(xiàng)目，是PPP項(xiàng)目的優(yōu)選。
根據(jù)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、財(cái)政部113號(hào)文等有關(guān)規(guī)定，適用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式應(yīng)遵循以下流程：
(a) 財(cái)政部門批準(zhǔn)
達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購方式(包括競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序)的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。
(b) 根據(jù)項(xiàng)目需要進(jìn)行資格預(yù)審(非必經(jīng)程序)
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，并在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)備案。
(c) 發(fā)布采購公告、接受響應(yīng)文件之提交、組織現(xiàn)場(chǎng)考察或召開采購前答疑會(huì)
競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告(即采購公告)應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應(yīng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織社會(huì)資本進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察或召開采購前答疑會(huì)，但不得單獨(dú)或分別組織只有一個(gè)社會(huì)資本參加的現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑會(huì)。
(d) 響應(yīng)文件接收及評(píng)審。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審小組在評(píng)審階段不再對(duì)社會(huì)資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評(píng)審小組在響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行資格審查。
評(píng)審小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審，第一階段：確定最終采購需求方案。評(píng)審小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)確認(rèn)，并通知所有參與談判的社會(huì)資本。具體程序按照《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。第二階段：綜合評(píng)分。最終采購需求方案確定后，由評(píng)審小組對(duì)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評(píng)分，編寫評(píng)審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
(e) 成立談判工作組進(jìn)行確認(rèn)談判
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。
(f) 簽署確認(rèn)備忘錄并公示采購結(jié)果及合同文本
確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。合同文本應(yīng)將中選社會(huì)資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。
(g) 正式簽署項(xiàng)目合同及公告
公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。
需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將項(xiàng)目合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。
2.2.3 競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式與競(jìng)爭(zhēng)性談判方式比較
為方便PPP項(xiàng)目采購方從競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式和競(jìng)爭(zhēng)性談判方式中作出適當(dāng)選擇，我們列明以下表格，就兩種方式進(jìn)行總體對(duì)比說明：
三、發(fā)改委體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)介紹及分析
1. 發(fā)改委體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)
從目前出臺(tái)的法律、法規(guī)及政策來看，主要從特許經(jīng)營(yíng)角度出發(fā)，發(fā)改委體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)基本如下：
《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。同時(shí)該文規(guī)定，針對(duì)不同性質(zhì)的項(xiàng)目應(yīng)采用不同的操作模式。具體為：(1)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目——對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn);(2)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目——對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。(3)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目——對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
在我們與國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行溝通的過程中了解到，國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行上述操作方式分類的思路是，就經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，仍應(yīng)通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)(經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)等模式，依據(jù)中央層面的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》以及地方層面的特許經(jīng)營(yíng)條例進(jìn)行;就非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)，依據(jù)《政府采購法》等政府采購方面的法律、法規(guī)和政策進(jìn)行。
具體到此類項(xiàng)目招商方式選擇上，以《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》為例，此類項(xiàng)目招商應(yīng)可采用招標(biāo)方式或招募方式確定特許經(jīng)營(yíng)者。《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予應(yīng)通過招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)于特別復(fù)雜的市政公用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，采用招標(biāo)方式無法確定特許經(jīng)營(yíng)者的，可以采用招募方式確定特許經(jīng)營(yíng)者。市政府或者其授權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)將擬授權(quán)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行公告，并向不少于兩個(gè)申請(qǐng)人發(fā)出邀請(qǐng)，通過審慎調(diào)查和意向談判，確定經(jīng)營(yíng)者候選人，提交專門設(shè)立的評(píng)審委員會(huì)確定優(yōu)先談判對(duì)象，通過談判確定經(jīng)營(yíng)者。杭州地鐵1號(hào)線項(xiàng)目，即是采用招募方式進(jìn)行項(xiàng)目招商、提出優(yōu)先談判對(duì)象，并通過談判確定經(jīng)營(yíng)者的。
考慮到國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》)(征求意見稿)目前尚處于征求意見階段，此管理辦法一旦出臺(tái)，則很有可能對(duì)發(fā)改委體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)產(chǎn)生重要影響，故目前來看，與體系較為完整的財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)相比，發(fā)改委體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)尚存在一定程度的不確定性和不完善性。
四、總結(jié)
考慮到國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹课O(shè)置各自PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)的角度并不一致、具體規(guī)定也存在相沖突或不一致的情況，且目前并無法律、法規(guī)和政策就PPP項(xiàng)目招商階段應(yīng)適用發(fā)改委體系或財(cái)政部體系的規(guī)定作出明確說明，故我們理解，律師在就PPP項(xiàng)目招商提供法律服務(wù)過程中，應(yīng)密切關(guān)注不時(shí)出臺(tái)的PPP項(xiàng)目方面的法律、法規(guī)及政策(包括中央層面和地方層面)，并應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目具體特點(diǎn)，審慎地就PPP項(xiàng)目招商方式適用提供法律分析意見。
(需要特別說明的是，本文中提出的財(cái)政部體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)和發(fā)改委體系PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)，并非現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策作出的明確界定，而是筆者依據(jù)本文提及之現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)和政策、并結(jié)合具體項(xiàng)目中國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部的有關(guān)意見，自行總結(jié)的，意圖從總體上說明現(xiàn)行PPP項(xiàng)目招商方式法律架構(gòu)。本文中建立的體系僅供各位讀者參考，也期待各位讀者提出批評(píng)與指正。)
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[1] 就特許經(jīng)營(yíng)立法，此前全國(guó)人大法工委曾委托國(guó)家發(fā)改委牽頭制定主要針對(duì)政府和社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“特許經(jīng)營(yíng)法”，已經(jīng)過了八次修改討論，但尚無定論。日前，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了一份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(征求意見稿{到各工商聯(lián)及相關(guān)組織，要求2014年12月3日前對(duì)意見稿進(jìn)行反饋，這次征求意見的不是“法”是“管理辦法”，意味著層級(jí)的下降，有望很快出臺(tái)。
[2] 《政府采購法》第三十一條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：(一)只能從唯一供應(yīng)商處采購的;(二)發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的;(三)必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。
附件一2013年至今政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目招商重要政策法規(guī)匯總
1. 《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)>的通知》(財(cái)綜[2014]96號(hào))
2. 《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))
3. 《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào))
4. 《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))
5. 《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財(cái)政部令第74號(hào))
6. 《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))
7. 《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2014年本)的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕53號(hào))
8. 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))
9. 《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法>的通知》(財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào))
10. 《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))
11. 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))
12. 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))
13. 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào))
提質(zhì)增速，升級(jí)發(fā)展。
堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向；
自我認(rèn)知，持續(xù)改進(jìn)；
“三不”：不抱怨，不懈怠，不折騰；
堅(jiān)持“生意觀”和倡導(dǎo)“英雄論”；
強(qiáng)化'三心'，踐行'五多五少'。
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