3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時表示，政府2007年打算從去年超收收入2573億元中，安排500億元設(shè)立“中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。
溫家寶說，這對于保持中央預(yù)算的穩(wěn)定性和財政政策 的連續(xù)性，是完全必要的。
“設(shè)立這個基金，主要是用來平衡年度間預(yù)算，以防止出現(xiàn)財政收支大的起伏波動。”財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希教授對記者說。
財政部科研所的另一位專家則透露說，今后每年都會按照一定的比例，從當(dāng)年的中央財政超收部分中拿出一筆不菲的資金，沖進(jìn)“中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。目前財政部預(yù)算司正在緊鑼密鼓地調(diào)研具體的比例數(shù)額。
“500億能辦不少事。”盡管目前尚沒有說明這筆資金的具體用途，但有專家認(rèn)為，設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)具有重大的意義。
2006：超收了4000億
最近幾年，財政超收已成每年的全國和地方“兩會 ”的最為熱議的話題之一。
以往在發(fā)生一些自然災(zāi)害、突發(fā)事件等情況時，財政收入可能會受到較大影響，財政部門在編制預(yù)算時，都會留有很大的余地。如此一來，如果當(dāng)年并未發(fā)生災(zāi)害和意外，超收就會十分明顯。
財政部部長金人慶在2006年12月底召開的全國財政工作會議上透露，預(yù)計2006年全年全國財政收入達(dá)到3.9萬億。而當(dāng)年的中央和地方預(yù)算草案報告則顯示，全國財政預(yù)算收入為3.5萬億元以上，這意味著，去年全國財政超收收入達(dá)到了4000億元左右。
中國財政學(xué)會理事、南京審計學(xué)院教授蔣大鳴認(rèn)為，財政超收與我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和去年采取的一系列財政預(yù)算管理體制改革措施，有著很大的干系。
一是目前非稅收入改革正在從中央單位向地方逐步推進(jìn)，將近1萬億的各級政府的非稅收入(不包括土地出讓金)，正在逐步進(jìn)入預(yù)算。“一旦全部進(jìn)入預(yù)算，按照現(xiàn)在預(yù)算編制模式，超收幅度會更大。”二是去年減收因素并不多。雖然從去年開始，個人所得稅起征提至1600元，但對財政收入的影響并不大。
同時，財政超收與嚴(yán)格控制和壓縮政府部門的支出也有很大關(guān)系。
盡管財政部每年都會在年初公布超收的具體流向，但質(zhì)疑聲仍然不斷。比如，根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2005年，中央財政超收部分的支出主要有：增加對地方稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付共328億元；增加社會保障支出244億元；增加教育科學(xué)支出26億元；新增出口退稅指標(biāo)584億元；消化供銷社經(jīng)營棉花政策性財務(wù)掛賬90億元。
但審計署最近幾年針對中央部門的審計報告均指出，中央部門存在著結(jié)余資金數(shù)量過大，并成了當(dāng)前預(yù)算管理的突出問題。
為此，國務(wù)院多次下文進(jìn)行整頓，要求提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，防止在收入環(huán)節(jié)造成大量超收，從而在支出環(huán)節(jié)出現(xiàn)大量預(yù)算結(jié)余資金。
“壓縮支出，也就意味超收的數(shù)額也會更大。”蔣大鳴說。
然而，從一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期規(guī)律來看，這種超預(yù)算收入增長顯然是不能長期持續(xù)下去的。劉尚希分析指出，一般來說，收入具有很大的彈性，經(jīng)濟(jì)形勢好，財政收入可能就會多，反之，收入就可能下滑，但財政支出是剛性的，往往必須保持連續(xù)性，不能因?yàn)樨斦杖胄蝿莸臏p少而減少。
同時，中國經(jīng)濟(jì)正處在高速成長期，變化遠(yuǎn)比西方發(fā)達(dá)國家劇烈，這一特殊發(fā)展階段也加大了政府財政預(yù)算編制目標(biāo)的預(yù)判難度和窘境。
“預(yù)算編低了，大家會質(zhì)疑實(shí)際的超預(yù)算增長問題；預(yù)算編制偏高，一旦不能達(dá)到預(yù)期，財政支出不夠花怎么辦？所以左右為難。”有財政系統(tǒng)人士對記者說。
穩(wěn)定基金：宏觀經(jīng)濟(jì)平衡器
建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，可以一定程度上扭轉(zhuǎn)這一局面。專家們認(rèn)為，在編制預(yù)算時可以按照正常規(guī)律，稍微比預(yù)計的經(jīng)濟(jì)增長水平高一點(diǎn)，萬一最后沒有達(dá)到預(yù)計，可以把預(yù)算穩(wěn)定基金調(diào)入填補(bǔ)缺口；如果達(dá)到預(yù)期，經(jīng)濟(jì)增長和財政收入比較好，預(yù)算穩(wěn)定基金就可以備而不用。
有知情人士透露，穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金會單設(shè)科目，安排基金時在支出方反映，調(diào)入使用基金時在收入方反映，專門用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口。
據(jù)介紹，這一基金在2007年財政預(yù)算中已經(jīng)開始發(fā)揮效用。今年中央財政預(yù)算收入增幅高于稅收計劃420億元，如果稅收實(shí)際情況完不成預(yù)算收入，則通過調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金解決。
中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君則認(rèn)為，預(yù)算穩(wěn)定基金同樣是對經(jīng)濟(jì)反周期調(diào)節(jié)的一柄利器。
他指出，國家經(jīng)濟(jì)和財政收入經(jīng)常會面對的情況是：收入高增長的年份，一般也是經(jīng)濟(jì)形勢比較好的一年。如果沒有預(yù)算穩(wěn)定基金，這些收入都會在當(dāng)年安排支出，這樣就會刺激經(jīng)濟(jì)的過熱。而有些年份，由于經(jīng)濟(jì)或者自然災(zāi)害等原因，又可能會出現(xiàn)收入滑坡和支出的緊張、減少，從而加劇經(jīng)濟(jì)緊縮。
“有了穩(wěn)定基金，政府的財政收支行為和收支就不再是隨波逐流，可以增強(qiáng)財政的穩(wěn)定性，防止產(chǎn)生一些浪費(fèi)性的支出行為。”王雍君說。
納入預(yù)算：防止“突擊花錢”
值得注意的是，溫家寶總理在3月5日的政府工作報告中特別強(qiáng)調(diào)，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用納入預(yù)算管理，接受全國人大監(jiān)督。
而按照我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》，超收收入的安排使用由政府自行決定，不需要人大常委會的審查和批準(zhǔn)，政府只需將執(zhí)行結(jié)果向其報告即可，也就是政府對超收收入有較大的“自由裁量權(quán)”。“這就給中央和地方政府部門處理超收財政，留下了很大的操作空間。”中央財經(jīng)大學(xué)財政系主任馬海濤說。
而地方人大對于地方政府的財政超收，也處于監(jiān)管失控的狀態(tài)。
“一些政府部門到年終搞突擊花錢，或把超收部分以獎金、福利的形式發(fā)掉了，但人大并不知道。”一位同時是全國人大代表的某省財政廳廳長3月5日向記者透露。
財政部科研所專家表示，拿2006年的超收來看，地方財政超收“幾乎占了一半”，“支出模糊程度比中央部門還要嚴(yán)重，問題大多了”。
他透露，財政部的想法是，以后不光是中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，所有的超收部門都要納入預(yù)算管理，接受全國人大的監(jiān)督。然后，再把這個預(yù)算管理改革推廣到地方。
蔣大鳴則認(rèn)為，地方財政超收如果納入預(yù)算，比中央財政納入預(yù)算意義更大，“因?yàn)榈胤截斦咏鶎?#8221;。
“這次中央為地方合理支出預(yù)算超收起了個好頭。”蔣大鳴表示。
