內(nèi)容提要：隨著金融混業(yè)經(jīng)營與金融全球化的深入發(fā)展，世界各國的金融監(jiān)管模式已發(fā)生了很大變革?，F(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管制度可借鑒美國的分層監(jiān)管模式與歐洲的單層監(jiān)管模式，選擇綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合的組織形式，采取“一局兩會”制，并分三個階段全面建立我國的金融監(jiān)管框架。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管 金融監(jiān)管模式 “一局兩會”制
金融監(jiān)管是金融監(jiān)管當局基于信息不對稱、逆向選擇與道德風(fēng)險等因素，對金融機構(gòu)、金融市場、金融業(yè)務(wù)進行審慎監(jiān)督管理的制度、政策和措施的總和。金融監(jiān)管模式則是指一國關(guān)于金融監(jiān)管機構(gòu)和金融監(jiān)管法規(guī)的結(jié)構(gòu)性體制安排。金融混業(yè)經(jīng)營與全球金融一體化的日漸深入，不僅導(dǎo)致各國的金融運行格局發(fā)生重大變化，同時也推動了全球金融監(jiān)管模式的變革。
一、全球金融監(jiān)管模式變革：四個特征
1．從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。以1999年美國《格拉斯一斯蒂格爾法案》的廢除為標志，全球的金融業(yè)務(wù)日益向混業(yè)經(jīng)營的方向轉(zhuǎn)變，與之相適應(yīng)的金融監(jiān)管模式也日益朝著混業(yè)監(jiān)管的方向演變。美國舊的金融監(jiān)管體系采取按不同金融機構(gòu)的類別進行縱向分別立法、分別監(jiān)管的模式。如銀行領(lǐng)域有《格拉斯一斯蒂格爾法案》(由美聯(lián)儲等機構(gòu)實施對貨幣存款機構(gòu)的監(jiān)管)，保險領(lǐng)域有《州保險法》(由州保險理事會對保險公司實施監(jiān)管)，證券領(lǐng)域有《證券法》、《證券交易法》和《投資公司法》等(由證券交易委員會實施監(jiān)管)。1999年實施《金融服務(wù)現(xiàn)代法案》后，美國采取了聯(lián)邦政府、州政府與專門機構(gòu)分層的金融監(jiān)管模式，綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合。與此同時，英國、日本等國也通過金融改革建立了統(tǒng)一的監(jiān)管框架。統(tǒng)一監(jiān)管提高了復(fù)雜金融聯(lián)合體的監(jiān)管效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟，順應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的潮流。
2．從機構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。機構(gòu)監(jiān)管是按照金融機構(gòu)的類型分別設(shè)立不同的監(jiān)管機構(gòu)，不同監(jiān)管機構(gòu)擁有各自職責(zé)范圍，無權(quán)干預(yù)其它類別金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。功能性監(jiān)管是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計的監(jiān)管。功能性監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機構(gòu)來確定相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)。同時，功能性監(jiān)管針對混業(yè)經(jīng)營下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢，強調(diào)跨機構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，因而可以實現(xiàn)對金融體系的全面監(jiān)管。最后，由于金融工具所實現(xiàn)的基本功能有較強的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設(shè)計的監(jiān)管體制和監(jiān)管法規(guī)更有連續(xù)性和一致性。
3．從單向監(jiān)管向全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從監(jiān)管內(nèi)容上看，由于金融工具的不斷創(chuàng)新，各國監(jiān)管當局相應(yīng)地擴大了金融監(jiān)管的范圍，從單純的表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)擴展到所有業(yè)務(wù)。從監(jiān)管重點來看，以往的金融風(fēng)險監(jiān)管側(cè)重于信用監(jiān)管，但銀行還可能因為其它風(fēng)險而陷入經(jīng)營困境，因此當前國際金融業(yè)的監(jiān)管除信用監(jiān)管外，還重視市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等。從監(jiān)管范圍上看，國際金融監(jiān)管也從單純的資本充足率的監(jiān)管轉(zhuǎn)向以最低資本標準、監(jiān)管當局的檢查及市場自律三個層次的全面監(jiān)管。2001年巴塞爾委員會頒布《新資本協(xié)議》咨詢文件，繼承了1988年老協(xié)議中以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，同時吸取《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中提出的銀行監(jiān)管的“三大支柱”原則，即改進最低資本要求計算框架、發(fā)展監(jiān)管評價程序以及強化市場自律。
4．從封閉性監(jiān)管向開放性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。金融全球化發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)為國際資本的大規(guī)模流動、金融業(yè)務(wù)與機構(gòu)的跨境發(fā)展和國際金融市場的發(fā)展。然而金融全球化也同時帶來了許多負面的影響。巴林銀行的倒閉，使各國監(jiān)管當局認識到各國的信息溝通對于加強國際銀行及其經(jīng)營活動監(jiān)管的重要性。國際金融危機的頻頻爆發(fā)，使得全球范圍、地區(qū)范圍及雙邊范圍內(nèi)各個層次上的國際銀行監(jiān)管合作都得到了長足發(fā)展。一國的金融安全及經(jīng)濟安全與國際金融市場波詭云譎的變化息息相關(guān)，金融全球化使各國的監(jiān)管哲學(xué)發(fā)生重大變化，金融監(jiān)管從國內(nèi)單邊監(jiān)管轉(zhuǎn)向國內(nèi)國際的多邊監(jiān)管，從封閉性監(jiān)管轉(zhuǎn)向開放性監(jiān)管。
二、分層監(jiān)管和單層監(jiān)管：國外實踐
1．美國的分層監(jiān)管模式。美國在1999年之前實行個別立法、分業(yè)監(jiān)管的體系?！冬F(xiàn)代金融服務(wù)法案》頒布之后實行橫向綜合性監(jiān)管。美國的金融監(jiān)管錯綜復(fù)雜，既包括基于聯(lián)邦法設(shè)立的監(jiān)管機構(gòu)，也包括基于州法設(shè)立的州政府監(jiān)管機構(gòu)，而且對銀行、證券和保險又分別設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，這樣美國的監(jiān)管體系包含聯(lián)邦政府、州政府與專門機構(gòu)三個層次。對銀行的監(jiān)管有四個獨立的機構(gòu)：美聯(lián)儲(FRB)主要負責(zé)監(jiān)管州注冊的聯(lián)儲會員銀行(1999年之后美聯(lián)儲擁有對金融控股公司進行全面監(jiān)管的職能)；聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)負責(zé)監(jiān)管所有州注冊的非聯(lián)儲會員銀行；貨幣監(jiān)理署(OCC)負責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機構(gòu)；儲貸監(jiān)理署(OTS)負責(zé)監(jiān)管所有屬于儲蓄機構(gòu)保險基金的聯(lián)邦和州注冊的儲貸機構(gòu)；國家信用社管理局(NCUA)負責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險的信用社。除貨幣監(jiān)理署和儲貸監(jiān)理署在行政上隸屬財政部外，其余3家則為獨立的聯(lián)邦政府機構(gòu)。
由于美國政治上實行聯(lián)邦制，因而金融監(jiān)管也采用聯(lián)邦法和州法雙軌制度。對銀行監(jiān)管除了以上提到的聯(lián)邦政府監(jiān)管機構(gòu)外，每個州又都設(shè)有自己的監(jiān)管部門，通常稱之為DFI，主要負責(zé)對本州注冊的銀行，尤其是本州注冊的非聯(lián)儲會員銀行的監(jiān)管。這樣美國的銀行同時處于聯(lián)邦和州兩級政府的雙重監(jiān)管之下。
與此同時，證券交易委員會(SEC)是基于證券交易法設(shè)立的美國證券監(jiān)管機構(gòu)，對證券經(jīng)營機構(gòu)、證券信息披露、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等履行監(jiān)管職能。保險領(lǐng)域有州保險法規(guī)定的州保險理事會對保險業(yè)務(wù)實施監(jiān)管。由于《格拉斯一斯蒂格爾法案》廢除，美國確立金融持股公司為美國金融混業(yè)經(jīng)營的制度框架，在存款機構(gòu)、證券與保險三者的監(jiān)管關(guān)系上，根據(jù)1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，美聯(lián)儲擁有對金融控股公司進行全面監(jiān)管的權(quán)力，必要時也對證券、保險等子公司擁有仲裁權(quán)，因此美聯(lián)儲成了能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的唯一一家聯(lián)邦機構(gòu)，其職能在一定程度上凌駕于其它監(jiān)管機構(gòu)之上。另一方面，當各領(lǐng)域監(jiān)管機構(gòu)斷定美聯(lián)儲的監(jiān)管制度不恰當時，可優(yōu)先執(zhí)行各領(lǐng)域監(jiān)管機構(gòu)的制度。美國的新監(jiān)管體系將存款機構(gòu)、證券、保險融為一體，體現(xiàn)了功能性監(jiān)管的特色。
論文論全球金融監(jiān)管模式變革與我國監(jiān)管模式選擇來自www.66wen.com
免費論文網(wǎng)2．歐洲的單層監(jiān)管模式。德國是最早建立獨立的綜合金融監(jiān)管機構(gòu)的國家，這主要是由于德國長期實行全能銀行制度，銀行可以同時兼營證券和保險業(yè)務(wù)。值得一提的是，德國和美國都屬混業(yè)經(jīng)營，但兩者卻存在很大差別，德國是基于銀行內(nèi)部的綜合經(jīng)營，而美國是通過金融控股公司實現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營，這是導(dǎo)致兩國金融監(jiān)管模式存在差異的一個直接原因。德國實行單層的綜合金融監(jiān)管制度，早在1961年，聯(lián)邦德國通過了《銀行法》，授權(quán)建立聯(lián)邦銀行監(jiān)督局(隸屬于德國財政部)，統(tǒng)一實現(xiàn)對銀行、證券與保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管。
但銀監(jiān)局并非德國唯一的金融監(jiān)管機構(gòu)，與此同時，銀監(jiān)局自身缺乏分支機構(gòu)，必須借助于德意志聯(lián)邦銀行的機構(gòu)和網(wǎng)點，因此德意志聯(lián)邦銀行被要求參與銀行監(jiān)管。兩者具有明顯的職責(zé)分工：銀監(jiān)局負責(zé)制定和頒布聯(lián)邦政府有關(guān)監(jiān)管的規(guī)章制度，德意志聯(lián)邦銀行負責(zé)對金融機構(gòu)的各種報告進行分析，進行日常的監(jiān)管活動。銀監(jiān)局的主要職責(zé)是防止濫用內(nèi)部信息、不定期收集監(jiān)管信息以及監(jiān)督重大的股權(quán)交易等。在涉及銀行資本金和流動性的重大政策問題上，銀監(jiān)局需征得德意志聯(lián)邦銀行的同意。除此之外，德國還專門設(shè)立“聯(lián)邦證券交易監(jiān)督局 (證監(jiān)局)”負責(zé)對證券交易所、證券交易業(yè)務(wù)的管理。因此德國的金融監(jiān)管以一架飛機作比喻的話，就是以銀監(jiān)局為機身，中央銀行與證監(jiān)局作為兩翼的綜合監(jiān)管模式。
英國在20世紀80年代以前，與銀行、證券和保險分業(yè)經(jīng)營相對應(yīng)，實行分立的金融監(jiān)管模式，即英格蘭銀行、證券投資委員會和一些自律組織分別對三者實施監(jiān)管。80年代以后，隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管已逐漸不能適應(yīng)金融管理的需要。90年代英國“金融大爆炸”將英格蘭銀行監(jiān)管部門、證券投資委員會和其它金融自律組織合并，成立了新的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)——“金融服務(wù)局”。并于2000年通過《金融市場與服務(wù)法案》，從法律上確認了這種金融監(jiān)管體制的改變。
從歐美監(jiān)管模式可見，無論是美國的分層監(jiān)管還是德國的單層監(jiān)管，都是一種基于混業(yè)經(jīng)營的功能性監(jiān)管。美國、德國采取綜合監(jiān)管與專門監(jiān)管相結(jié)合的方式，而英國、日本則采取大一統(tǒng)的監(jiān)管模式，各國的金融監(jiān)管體系都是根據(jù)現(xiàn)實的國情傳統(tǒng)與變革相結(jié)合的產(chǎn)物。
三、我國金融監(jiān)管模式選擇：“一局兩會”
從我國的具體情況看，1984至1993年，中國人民銀行集貨幣政策和所有金融監(jiān)管于一身，是一個超級中央銀行。在此之后中央政府對金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營作出嚴格規(guī)定，與之相對應(yīng)，我國的金融監(jiān)管也實行銀行、證券與保險三個監(jiān)管部門分工協(xié)作、各司其職的分業(yè)監(jiān)管體系。根據(jù)1995年的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》以及1999年的《證券法》，我國的金融監(jiān)管形成三足鼎立之勢：中國人民銀行主要負責(zé)商業(yè)銀行的監(jiān)管，保監(jiān)會負責(zé)保險公司的監(jiān)管，而證監(jiān)會負責(zé)證券公司的監(jiān)管。這一格局的形成，有利于防范我國金融業(yè)管理水平不高情況下因混業(yè)經(jīng)營而產(chǎn)生的金融風(fēng)險。從金融深化的程度來估計，我國只用了不到20年的時間就走過了發(fā)達國家用上百年才能走完的路。
但這種中央銀行統(tǒng)一執(zhí)行貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的體制越來越不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的需要。特別是在銀行呆壞帳日益突出的情況下，對央行監(jiān)管不力的批評漸趨增加，單獨設(shè)立銀行監(jiān)管機構(gòu)已勢在必行：(1)呆壞帳對金融體系產(chǎn)生了極大沖擊，設(shè)立單獨的監(jiān)管機構(gòu)有利于加強監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。(2)中央銀行承擔救助銀行的職能，會對貨幣政策的實施產(chǎn)生干擾。 (3)在尋租行為普遍的情況下，單獨的監(jiān)管機構(gòu)有利于降低道德風(fēng)險。
當前，銀行監(jiān)管與其它金融機構(gòu)監(jiān)管之間如何匹配，如何構(gòu)建我國金融監(jiān)管的組織框架，是我國當前加強金融監(jiān)督的最重要內(nèi)容。一般來說，一個合理的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)應(yīng)在既尊重傳統(tǒng)與現(xiàn)實、又考慮未來金融發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，符合成本一收益的經(jīng)濟學(xué)原則進行構(gòu)建。這是指導(dǎo)我國金融模式政策選擇的一個根本原則。有鑒于此，以下幾個因素不得不引起我們關(guān)注：
1．從現(xiàn)實的情況來看，我國目前仍實行嚴格的分業(yè)經(jīng)營制度，如果把現(xiàn)有的相互獨立的監(jiān)管機構(gòu)合并成一個統(tǒng)一的國家金融監(jiān)管局，實行對銀行、證券及保險業(yè)的監(jiān)管，不符合我國當前的國情。我國現(xiàn)階段監(jiān)管水平低下，統(tǒng)一監(jiān)管會使得監(jiān)管機構(gòu)的目標變得不明確。同時，統(tǒng)一監(jiān)管本身可能由于管理不善或有被政治化的可能，導(dǎo)致無法預(yù)料的結(jié)果。
2.從國內(nèi)國際金融發(fā)展的趨勢來看，我國應(yīng)設(shè)立一個專門的機構(gòu)實施對金融業(yè)的全面監(jiān)管。(1)我國當前銀行、保險與證券等行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢逐步增強，使得原有的以機構(gòu)類型確定監(jiān)管對象和領(lǐng)域的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用。另外，綜合化經(jīng)營的金融集團(如光大集團、中信集團等)成立，集團控股下的銀行、證券、保險之間的業(yè)務(wù)往來，已經(jīng)造成了混業(yè)經(jīng)營的“既定事實”。這樣，如果我們還繼續(xù)實行分立監(jiān)管，就會產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本，也可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管缺位。(2)從外部環(huán)境來看，中國加入WTO后，外資金融機構(gòu)將大量涌入中國，它們在境內(nèi)也會從事混業(yè)經(jīng)營，即使我國采取限制性措施，這些機構(gòu)也會繞過管制。這將使我國金融機構(gòu)面臨嚴峻挑戰(zhàn)，也會對金融監(jiān)管帶來難題。因此，從未來發(fā)展的角度看，我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨，對金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管也將是我國的必然所趨。
3．一個合理有效的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)應(yīng)具有前瞻性，能夠估計到未來相當一段時間內(nèi)金融形勢與交易結(jié)構(gòu)的變化，同時也能使監(jiān)管當局以最低成本實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標。在現(xiàn)階段，我們宜選擇一種過渡性、折衷性的替代方案。借鑒西方金融監(jiān)管模式，我國未來一段時間金融監(jiān)管的組織形式應(yīng)兼顧當前現(xiàn)實與未來發(fā)展趨勢而選擇中間道路。從今后的發(fā)展看，我國混業(yè)經(jīng)營的趨勢最大可能就是采取金融集團的形式，這與美國金融控股公司非常相似。與之相對應(yīng)，金融監(jiān)管也可選擇綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合的“一局兩會制”：設(shè)立金融監(jiān)管局，專門實施對銀行的監(jiān)管，同時又超越于其它專門性監(jiān)管機構(gòu)，對金融集團實施統(tǒng)一監(jiān)管，成為金融監(jiān)管體系的總牽頭人。同時，保留證監(jiān)會與保監(jiān)會(另外也可考慮設(shè)立諸如信托管理局、信用社管理局等機構(gòu))對于主業(yè)優(yōu)勢明顯的金融機構(gòu)實施功能性監(jiān)管(見圖1)。
從時間安排上看，建立我國全面的金融監(jiān)管框架大致需三個階段；第一階段，由于我國分業(yè)經(jīng)營的格局在短期內(nèi)不會得到扭轉(zhuǎn)，因而金融監(jiān)管局可暫時考慮設(shè)在人民銀行之下，其主要任務(wù)還是實施對銀行的監(jiān)管。這時分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的特征比較明顯。第二階段，我國需綜合金融管理機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和監(jiān)管標準，監(jiān)測和評估金融部門的整體風(fēng)險，以及收集信息、調(diào)動監(jiān)管資源。因此待時機成熟，國家可制訂橫向聯(lián)合立法，讓金融監(jiān)管局從人民銀行獨立，專門成立“國家金融監(jiān)管局”，與人民銀行并級直屬于國務(wù)院，對金融集團實施統(tǒng)一監(jiān)管，成為金融監(jiān)管的總牽頭人。第三階段，從長期來看，我國必定走向全面的混業(yè)經(jīng)營，因此等市場發(fā)展成熟，金融監(jiān)管有了一定的經(jīng)驗積累，可考慮把證監(jiān)會與保監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)并入國家金融監(jiān)管局，由后者成為金融業(yè)唯一的監(jiān)管機構(gòu)。
