| 東北振興：政策性金融支持思考 |
| 艾洪德等 |
| 中國財(cái)經(jīng)報(bào) 2006-12-26 09:34:50 |
| 加快東北老工業(yè)基地的改造，資金來源主要有兩條途徑：一是通過金融市場取得資金；二是依靠政府支持。如果單純依靠市場機(jī)制，金融市場資金必然會流向經(jīng)濟(jì)效益好的地區(qū)和部門；如果單純依靠財(cái)政手段，受財(cái)力限制和經(jīng)濟(jì)規(guī)律制約，又很難取得顯著成效。因此在振興東北工業(yè)基地的過程中，應(yīng)在充分運(yùn)用市場機(jī)制的同時(shí)，通過國家的政策和資金投入，彌補(bǔ)市場機(jī)制的局限。而實(shí)現(xiàn)這一目的的有效手段就是充分發(fā)揮政策性金融的作用。
定位 ——政策性金融同樣具有信用中介職能，但不以自身利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)。政策性金融和商業(yè)性金融并不是水火不容的關(guān)系，業(yè)務(wù)適度重疊甚至競爭是正常的，可以更好地相互配合和互補(bǔ)。 ——在政策性金融的運(yùn)營過程中，要遵循“政策性、安全性、保本性”的原則，合理進(jìn)行運(yùn)營定位。首先，在運(yùn)營方向上必須密切配合政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策及其調(diào)控手段與重點(diǎn)。其次，在資金運(yùn)營和資金配置方面，應(yīng)遵循資本配置的經(jīng)濟(jì)效益規(guī)律，嚴(yán)格制定貸款條件和還款條件。為了保證政策性信貸的安全性和償還性，還應(yīng)對于某些專項(xiàng)貸款（如糧油棉專項(xiàng)收購貸款）實(shí)行封閉運(yùn)行和封閉管理，嚴(yán)格信貸監(jiān)管。第三，在政策性金融的運(yùn)行實(shí)踐中要防止兩者極端的傾向：一是防止政策性金融的商業(yè)化傾向，二是防止政策性銀行的非銀行化傾向。 ——政策性金融業(yè)務(wù)的活動領(lǐng)域是連接商業(yè)性金融活動領(lǐng)域和政府財(cái)政活動領(lǐng)域的中間地帶。就市場經(jīng)濟(jì)總體而言，商業(yè)性金融是主體，政策性金融是輔助與補(bǔ)充；但就某—特定領(lǐng)域而言，政策性金融更可能是主體而不是處于從屬地位，例如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和區(qū)域開發(fā)中的開發(fā)銀行，或進(jìn)出口和對外投資擔(dān)保保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域中的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)，社會保障領(lǐng)域中的社會保障保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。政府根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)明確界定政策性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)規(guī)模，有助于更好地發(fā)揮政策性金融的社會職能、導(dǎo)向職能和補(bǔ)充職能，避免由于市場定位不明確而出現(xiàn)的跨領(lǐng)域經(jīng)營的現(xiàn)象。 ——在政策性金融的定位問題上，還要把握好政府與政策性金融之間的關(guān)系。既要避免政府對政策性銀行管理過于嚴(yán)格造成的信息不足、決策失誤導(dǎo)致的資源錯誤配置，又要避免政府對政策性銀行管理過松而導(dǎo)致政策性銀行的趨利行為。
基本原則 ——階段性原則 政策性金融支持具有明顯的階段性，隨著老工業(yè)基地的改造進(jìn)程，政策性金融支持的對象、范圍和支持形式等，也將發(fā)生相應(yīng)變化。初期商業(yè)性金融支持的能力差，所以政策性金融至關(guān)重要。隨著改造進(jìn)程的深入，則應(yīng)主要發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和補(bǔ)充功能，為商業(yè)性金融進(jìn)入創(chuàng)造條件。 ——市場化原則 政策性金融的資產(chǎn)業(yè)務(wù)和負(fù)債業(yè)務(wù)雖然與商業(yè)性金融相比有很大的區(qū)別，但是政策性金融的運(yùn)行模式在性質(zhì)上仍應(yīng)符合市場導(dǎo)向。這不僅體現(xiàn)在政策性金融在政策范圍內(nèi)自由選擇項(xiàng)目的權(quán)利，自身要保本微利；也體現(xiàn)在其倡導(dǎo)對象和運(yùn)作基礎(chǔ)是商業(yè)金融。正是通過商業(yè)性金融的信號傳遞和派生功能，政策性金融的政策導(dǎo)向才能轉(zhuǎn)化為市場導(dǎo)向，提升東北地區(qū)的整體金融功能，離開了商業(yè)性金融，政策性金融的特殊功能就起不到積極的效果。 所以，政策性金融發(fā)展與東北地區(qū)市場化金融發(fā)展道路并不矛盾。政策性金融機(jī)構(gòu)必須遵循市場規(guī)則，承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，建立現(xiàn)代銀行的經(jīng)營理念。 ——風(fēng)險(xiǎn)性原則 從金融風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，政策性金融由于其資金來源途徑的特殊性、國家信用和國家財(cái)政的擔(dān)保，其金融運(yùn)行相對具有“零風(fēng)險(xiǎn)”特征，但是從東北老工業(yè)基地政策性金融運(yùn)行的實(shí)踐來看，政策性金融機(jī)構(gòu)的收益較低，加上資金來源和運(yùn)用上存在的總量和結(jié)構(gòu)上的失衡、期限結(jié)構(gòu)的失衡以及利率結(jié)構(gòu)的失衡，給政策性金融的經(jīng)營和發(fā)展帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政策性金融支持還要遵循風(fēng)險(xiǎn)控制的原則，建立防范風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，加強(qiáng)對長期風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)評估，與貸款企業(yè)之間形成一種“激勵協(xié)同”機(jī)制，提高信貸資金的實(shí)際利用率，降低政策性金融風(fēng)險(xiǎn)。 ——有償使用、量力而行原則 在資金投放上要嚴(yán)格界定政策性資金的運(yùn)用范圍。對經(jīng)濟(jì)效益高、具有還本付息能力的投資項(xiàng)目，一般屬于市場正常的商業(yè)性融資范圍，不能動用政策性資金；對于社會效益很高而投資回報(bào)很小，不具備還本付息能力的重要開發(fā)項(xiàng)目，一般宜采用財(cái)政無償撥款的手段，政策性銀行一般不予以選擇。 因此，政策性銀行主要承擔(dān)具有一定經(jīng)濟(jì)效益、有基本償還能力，同時(shí)需要國家扶持的政策性開發(fā)項(xiàng)目融資任務(wù)。要根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急予以選擇，優(yōu)先選擇對商業(yè)性資金具有誘惑性的項(xiàng)目，以吸引更多的商業(yè)性資金，減輕政策性金融支持的負(fù)擔(dān)。
轉(zhuǎn)型 目前，我國政策性銀行業(yè)務(wù)不斷市場化，政策性業(yè)務(wù)比重逐步下降，銀行自營的開發(fā)性業(yè)務(wù)比重上升，政策性銀行實(shí)現(xiàn)職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的條件日益成熟。因此，應(yīng)該加快實(shí)現(xiàn)政策性銀行的市場化運(yùn)作。其中一個(gè)有效途徑就是政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。 政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容包括，一要充實(shí)資本金。2005年末韓國產(chǎn)業(yè)銀行資本充足率為18.4%，巴西開發(fā)銀行為16.7%，資本充足率都在15%以上。 二要實(shí)行分賬管理即對不同性質(zhì)的項(xiàng)目分別、分類管理。政策性銀行業(yè)務(wù)主要分為兩類，一類是政府交辦的業(yè)務(wù)，另外一類是市場化的業(yè)務(wù)或自營業(yè)務(wù)。政策性銀行可根據(jù)這兩類業(yè)務(wù)在機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立兩大賬戶，一個(gè)是國家賬戶，一個(gè)是銀行賬戶，來分別核算和考核。其中，國家只對國家業(yè)務(wù)或者是國家賬戶內(nèi)的虧損進(jìn)行補(bǔ)償，對銀行自營業(yè)務(wù)的經(jīng)營狀況不負(fù)責(zé)任。 三要完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代銀行制度。應(yīng)按照職責(zé)明確、有效制衡、科學(xué)管理的原則，實(shí)現(xiàn)股權(quán)、債權(quán)和經(jīng)營權(quán)三方的有機(jī)結(jié)合。
兩要點(diǎn) ◆我們現(xiàn)在政策性銀行基本由金融監(jiān)管部門承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任。而參照國際通行慣例，政策性銀行是由出資方來承擔(dān)主要的監(jiān)管職責(zé)，具體來說就是由財(cái)政部門來承擔(dān)。因此可以嘗試由財(cái)政部履行出資人的職責(zé)，包括提名政策性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，會同有關(guān)部門確定年度信貸總規(guī)模，以及對經(jīng)營績效進(jìn)行考核。同時(shí)銀監(jiān)會也應(yīng)對政策性銀行的市場行為進(jìn)行監(jiān)管，并建立預(yù)警機(jī)制。 ◆應(yīng)保持政策性銀行的相對獨(dú)立性，這就需要轉(zhuǎn)變政府職能，合理界定政府對政策性銀行的干預(yù)邊界。要將政府作為國有資本所有者的職能與作為社會經(jīng)濟(jì)管理者的職能分離。政府干預(yù)應(yīng)建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)上，培育并保護(hù)市場機(jī)制積極作用，限制其消極作用，尊重政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動的規(guī)律性，從源頭上杜絕地方政府對政策性貸款發(fā)放的干預(yù)，切斷政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政策性銀行轉(zhuǎn)移的通道。
框架設(shè)計(jì) 在振興東北老工業(yè)基地的政策性金融支持戰(zhàn)略中，政策性銀行的貸款主要應(yīng)該投向以下幾個(gè)方面：大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級；加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；為東北地區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型提供政策性金融支持。 東北地區(qū)需要轉(zhuǎn)型的資源型城市大多屬于礦業(yè)城市，其政府財(cái)政收入主要來自礦業(yè)企業(yè)，轉(zhuǎn)型所需要的資金無法依靠當(dāng)?shù)卣峁@就需要金融機(jī)構(gòu)尤其是政策性金融機(jī)構(gòu)的參與。比如，政策性金融機(jī)構(gòu)可在煤炭產(chǎn)區(qū)創(chuàng)建企業(yè)設(shè)立專項(xiàng)貸款，在煤礦關(guān)閉和煤礦毗鄰地區(qū)創(chuàng)建企業(yè)且雇用下崗礦工的情況下提供“特別低利”貸款等。 政策性金融支持的力度與水平，取決于政策性金融機(jī)構(gòu)可獲得的信貸資金規(guī)模和信貸結(jié)構(gòu)。我國的政策性金融機(jī)構(gòu)融資渠道狹窄，資金來源過分集中于債券發(fā)行，其他資金來源渠道很少。2003年國家開發(fā)銀行發(fā)行債券的余額為10549億元人民幣，占負(fù)債和資本總額的比重高達(dá)82％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本、韓國和德國的開發(fā)銀行。而且，資金來源僅限發(fā)行債券、向客戶借款和中央銀行借款，沒有其他融資渠道。所以，目前需要進(jìn)一步拓寬政策性銀行的籌資渠道，實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化。 ——建立穩(wěn)定的資本金補(bǔ)充制度和貸款利息補(bǔ)貼制度。參照國家有關(guān)銀行資本充足率的規(guī)定和國際慣例，定期補(bǔ)充政策性銀行資本金，并提供低息長期財(cái)政借款，對高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼。 ——由財(cái)政部提供擔(dān)保，集中統(tǒng)一發(fā)行政策性銀行債券。進(jìn)一步完善發(fā)行辦法，如推行上網(wǎng)競標(biāo)發(fā)行，允許金融債券上市掛牌交易，以吸引更多金融機(jī)構(gòu)積極認(rèn)購政策性金融債券。 ——借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將郵政儲蓄、社會保障基金和養(yǎng)老基金劃入融資范圍。郵政儲蓄、社保基金和養(yǎng)老基金不僅可以在利率上適應(yīng)政策性金融機(jī)構(gòu)“低進(jìn)低出”的特點(diǎn)，在結(jié)構(gòu)和數(shù)量上也可以滿足長期性和穩(wěn)定性的需要,非常適合于政策性金融機(jī)構(gòu)使用，因而只要科學(xué)的規(guī)范和合理的運(yùn)作，它們完全可以成為我國政策性金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的、可持續(xù)的資金重要來源。 ——防范和控制政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行的本質(zhì)仍然是銀行，流動性、安全性和一定意義上的盈利性同樣是政策性銀行應(yīng)遵守的基本原則。政策性銀行要針對不同類型、不同概率和規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的措施和方法，使風(fēng)險(xiǎn)損失降到最小。根據(jù)東北老工業(yè)基地改造過程中的實(shí)際情況，政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)處理方法主要有以下幾種： （1）預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對貸款的調(diào)查研究，及時(shí)捕捉和收集信息，減少經(jīng)營決策的盲目性。根據(jù)各種情況的變化，隨時(shí)進(jìn)行檢查，如資本是否充足、資產(chǎn)負(fù)債的期限和結(jié)構(gòu)是否合理等，并不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行調(diào)整，以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。 （2）轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)主要是指政策性銀行通過要求借款人預(yù)交還款保障金、采取預(yù)扣利息等手段，將貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給借款人；或者根據(jù)貸款的性質(zhì)，凡是由地方政府承諾的項(xiàng)目，當(dāng)借款人不能還款時(shí)，地方政府要負(fù)責(zé)組織還款，以此將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給地方政府。 （3）補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)。通過完善呆賬準(zhǔn)備金制度作為信用風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償手段，對風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后帶來的損失予以抵消或補(bǔ)償。此外，對于政策性不良資產(chǎn)的處置應(yīng)該分類解決：由于指令性任務(wù)而造成的純粹政策性虧損，中央財(cái)政應(yīng)給予相應(yīng)解決；而由于政策性銀行自身經(jīng)營管理不善造成的貸款損失，則應(yīng)當(dāng)以今后的經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)撥備的方式進(jìn)行抵補(bǔ)。
經(jīng)營機(jī)制 政策性金融機(jī)構(gòu)同樣是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下運(yùn)作，需要借鑒商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式，完善經(jīng)營機(jī)制，提高自身經(jīng)營管理水平。 ——保持業(yè)務(wù)經(jīng)營的相對獨(dú)立性，賦予政策性金融機(jī)構(gòu)在決定貸款投向上的自主權(quán)。政策性銀行并不是政府的財(cái)政支出窗口，它應(yīng)該在政府指定的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)，有權(quán)自主選擇管理規(guī)范、穩(wěn)健經(jīng)營的企業(yè)作為融資對象。應(yīng)將政策性融資活動中的政府、政策性銀行、企業(yè)之間的關(guān)系予以規(guī)范，做到政府部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)業(yè)政策，但不具體指定貸款項(xiàng)目，政策性銀行依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策自主發(fā)放政策性貸款并負(fù)責(zé)回收，企業(yè)有責(zé)任按時(shí)還本付息。 ——建立有效的激勵和約束機(jī)制。按照商業(yè)銀行的管理模式進(jìn)行內(nèi)外部控制和內(nèi)部管理，按期對其經(jīng)營狀況進(jìn)行考核，追究其經(jīng)營管理層經(jīng)營管理不善的相關(guān)責(zé)任。 ——推動金融創(chuàng)新,提高資金運(yùn)作效率。只有堅(jiān)持金融創(chuàng)新,提高資金的運(yùn)作效率，才能提高政策性金融的活力和競爭力，政策性金融才能發(fā)展和壯大。政策性金融應(yīng)當(dāng)以市場需求為導(dǎo)向，建立金融創(chuàng)新機(jī)制，樹立現(xiàn)代銀行經(jīng)營觀念，推進(jìn)制度創(chuàng)新，開發(fā)適應(yīng)市場不同需求的多樣化的金融產(chǎn)品，例如建立股份制政策性銀行，推行資產(chǎn)證券化，允許政策性銀行介入投資銀行業(yè)務(wù)等，以構(gòu)建更具活力和效率的政策性金融體系。
建議成立東北振興銀行 發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)立專門支持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性金融機(jī)構(gòu)十分必要。如世界上運(yùn)用政策性金融最為成功的日本，建立了完備的政策性金融組織體系，該體系由兩家銀行和十大金庫組成，其中，沖繩振興開發(fā)金融公庫，就是為開發(fā)沖繩地區(qū)提供長期資金的金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)兼辦其他政策性金融機(jī)構(gòu)在沖繩的業(yè)務(wù)。 目前，國家政策性銀行在東北三省都設(shè)立了相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，但是作為全國性質(zhì)的政策性銀行，一方面其業(yè)務(wù)范圍受到很大限制，比如國家開發(fā)銀行主要投資于國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要承擔(dān)國家糧、棉、油收購資金運(yùn)作等政策性金融業(yè)務(wù)；另一方面，國家政策性銀行在支援地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，已顯示出商業(yè)化傾向，大量政策性資金有轉(zhuǎn)化為商業(yè)性資金的可能。 因此，面對振興東北老工業(yè)基地中巨額的資金需求，僅依靠國家政策性銀行是不夠的，建議成立專門服務(wù)于東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域性政策性銀行即東北振興銀行。這樣不僅可以保證在政策性金融逐步向開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型的過程中對東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持持續(xù)化，而且約束于當(dāng)?shù)兀渖虡I(yè)化傾向會受到限制，可以提供更有針對性和更有效率的金融支持。 |
