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財政資金效益審計指的是審計機(jī)關(guān)對政府相關(guān)組織經(jīng)濟(jì)活動中資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行監(jiān)督的活動。財政資金效益審計的目的在于通過審計政府部 門和有關(guān)單位使用公共資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，對政府的政策、行政機(jī)構(gòu)和項目的工作情況進(jìn)行評估，確定其工作完成情況的好壞；通過財政和其他管理手段 對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，確定公共資金是否依照有關(guān)法律被有效、有成果地使用，進(jìn)而幫助改善政府的工作，增強(qiáng)責(zé)任，為人民謀利。

　　財政資金效益審計的目標(biāo)就是檢查評價財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的實(shí)現(xiàn)程度，即審查和評價政府投入的各種資源是否得到了經(jīng) 濟(jì)合理的利用，支出是否有效率，在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、績效目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)建議。因而它也是考核政府績效的一項重要指標(biāo)。經(jīng) 濟(jì)性評估是要求政府要樹立成本意識，節(jié)約開支，少花錢多辦事；效率測定的是政府的投入產(chǎn)出比；效果評估關(guān)注的是組織工作的質(zhì)和社會最終結(jié)果，它最終體現(xiàn)在 人民滿意和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。因此，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將財政資金使用效益審計與財政財務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計有機(jī)地結(jié)合起來，全面履行審計監(jiān)督的職責(zé)。

　　實(shí)施財政資金效益審計是社會公眾對公共資源實(shí)行有效監(jiān)督的需要，是國家不斷完善投資管理體制、正確制定各項經(jīng)濟(jì)政策的需要，也是促進(jìn) 審計自身發(fā)展的需要，符合國際現(xiàn)代政府審計發(fā)展的趨勢?！秾徲嬍?003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中也要求“實(shí)行財政財務(wù)收支的真實(shí)合法審計與效益 審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和 國有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)，促進(jìn)提高財政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全。”因此，對財政資金效益審計的探討十分必要。

　　一、財政資金效益審計的重點(diǎn)

　　　　財政審計是考核政府績效的一項重要內(nèi)容。評估一個政府的績效，不是看它投入多少資源，做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大 程度上滿足了社會、企業(yè)、公眾的需求。在目前的公共財政體制下，財政管理的重點(diǎn)在于財政支出，那么，財政審計就必須研究財政公共支出，針對公共支出的內(nèi)容 和特點(diǎn)有重點(diǎn)地開展財政資金效益審計。我國財政公共支出的范圍主要包括以公共預(yù)算撥款來保證其運(yùn)轉(zhuǎn)的政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出，教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等事 業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出，非經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益性設(shè)施、能源、環(huán)保、交通、水利、農(nóng)業(yè)等工程的公共投資領(lǐng)域支出，以及以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的政府 轉(zhuǎn)移支付和以社會保障為主對居民的轉(zhuǎn)移支付等收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出?；谪斦仓С龅膬?nèi)容和特點(diǎn)，財政資金效益審計的重點(diǎn)應(yīng)該放在對預(yù)算管理及預(yù)算支出 的審計上，除了對支出的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性進(jìn)行審計外，還應(yīng)建立一套科學(xué)、完整、有效的考核指標(biāo)和評價體系，對資金使用中是否存在決策失誤、管理不 善、損失浪費(fèi)等情況進(jìn)行審計，從而規(guī)范財政支出管理，堵塞漏洞，開源節(jié)流，確保財政資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

　　二、財政資金效益審計的方法和途徑

　　(一)選擇科學(xué)的審計方法

　　財政資金效益審計方法，除運(yùn)用財務(wù)審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析等技術(shù)和方法外，還應(yīng)運(yùn)用調(diào)查研究、統(tǒng)計分析和經(jīng)濟(jì)分析技術(shù)。審計人員根據(jù)具體情況決定采用哪一種審計的技術(shù)和方法，把各種方法有機(jī)地結(jié)合起來，以保證審計結(jié)果的客觀性和公正性。

　　目前，我國的財政資金效益審計還處于探索階段，審計方法還沒有固定的模式，因而必須根據(jù)審計對象和審計項目的具體特點(diǎn)，靈活運(yùn)用適合財 政資金效益審計的方式方法，目的是為取得審計證據(jù)，完成審計任務(wù)，實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)。從近幾年的審計實(shí)踐來看，財政資金效益審計主要從以下幾個方面進(jìn)行審計： (1)對資金管理進(jìn)行審計，把財政資金管理作為審計的主要內(nèi)容之一，粗放的、低水平的管理必然造成資金的損失和浪費(fèi)。管理出效益，管理出成果，合理分配、 使用、調(diào)度財政資金，降低資金使用成本，提高資金的使用效益；(2)對制度建設(shè)進(jìn)行審計，推動財政資金配置的合理有效。著力把財力分配和預(yù)算指標(biāo)的合理、 合法和效益作為審計的一個重點(diǎn)，督促財政部門對預(yù)算分配制定一套科學(xué)、合理、公允的分配制度，增強(qiáng)財政資金分配的合理性、可預(yù)見性和公允性；(3)加強(qiáng)資 金監(jiān)管審計，防范財政資金閑置或損失浪費(fèi)。如果財政部門對其撥付的資金，監(jiān)管力度不夠，就容易形成有的單位將資金長期掛賬閑置不用，有的單位超范圍支出， 造成了資金的閑置和損失浪費(fèi)。審計應(yīng)督促財政部門加強(qiáng)對撥付資金的日常監(jiān)管和實(shí)行對重點(diǎn)項目必審的制度等，力求有限的財政資金發(fā)揮更大的效益。

　　審計評價是效益審計的重點(diǎn)，也是效益審計的難點(diǎn)。它是指運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計、運(yùn)籌學(xué)原理和特定指標(biāo)體系，對照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過定量定 性對比分析，對項目一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評價。傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，側(cè)重于對單位財務(wù)收支的合規(guī)性、合法性進(jìn)行 審計，審計評價的表述內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)是國家的法律法規(guī)和會計準(zhǔn)則，而效益審計評價卻缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同行業(yè)、不同部門、不同單位、不同項目的審計也不能套用 統(tǒng)一的評價模式。

　　要進(jìn)行財政資金效益審計，就必須確定財政資金效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)和建立一套行之有效的財政資金效益審計評價體系。

　　效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)是指用于衡量審計對象效益水平的標(biāo)準(zhǔn)。評價審計對象效益水平的標(biāo)準(zhǔn)主要包括：(1)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，主要有國家法律、法 規(guī)、相關(guān)政策與原則。(2)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，主要包括國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。(3)經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)情況。除此之外， 還有專家意見、群眾評議等。特別是有的特殊行業(yè)，專家的意見有時就非常關(guān)鍵，尤其是在有些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全或尚未建立評價標(biāo)準(zhǔn)體系的行業(yè)、部門和單位，專家 的意見有時就成了非常重要的標(biāo)準(zhǔn)。

　　效益審計評價體系是指政府、行業(yè)、部門、單位為了衡量、考核、評價評估對象，建立起來的一套科學(xué)的、系統(tǒng)的、能夠衡量評估對象經(jīng)濟(jì)、 效率、效果的評價體系。在目前情況下，審計人員獲取效益審計評價體系的常用方法有：(1)將一個項目按照管理的程序分解成若干個階段，比如可行性研究、規(guī) 劃、執(zhí)行和建設(shè)、運(yùn)營、評價等。針對每個階段都提出這樣一個問題：“在這個階段，一個良好的管理者會做什么或怎么做”，答案一般就可以成為備選的標(biāo)準(zhǔn)。 (2)深入細(xì)致地閱讀和分析一些法律法規(guī)、政策文件、標(biāo)準(zhǔn)手冊，這些法規(guī)、文件和手冊中的規(guī)定和內(nèi)容可以作為備選的評價標(biāo)準(zhǔn)。(3)在沒有現(xiàn)成的政策、程 序和手冊的情況下，可以設(shè)法找至與被審單位類似的機(jī)構(gòu)，他們的政策、程序、手冊中的內(nèi)容可以在某些情況下，作為確定評價標(biāo)準(zhǔn)的參考。(4)對被審單位過去 一定時期的數(shù)據(jù)進(jìn)行一些統(tǒng)計分析，從而得到被審單位一般情況下的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，作為確定評價標(biāo)準(zhǔn)的參考。(5)通過訪談和問卷調(diào)查等方式，了解公眾、信息使用 者，將調(diào)查結(jié)果作為評價標(biāo)準(zhǔn)。(6)在審計實(shí)施之前，直接與被審單位就評價標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行討論，形成雙方都一致認(rèn)可的結(jié)論，作為評價的標(biāo)準(zhǔn)。

　　不論采用什么方法確定的財政資金效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)，必須經(jīng)過被審單位的認(rèn)可，才能最終確定為某次審計的評價標(biāo)準(zhǔn)體系。如果被審單位對審計的評價標(biāo)準(zhǔn)體系存在異議，不僅被審單位不能接受審計得出的結(jié)論，而且提出的審計建議更是得不到落實(shí)，效益審計就失去了意義。

　　(三)財政資金效益審計評價

　　(四)進(jìn)行財政資金效益審計應(yīng)注意的幾個問題

　　當(dāng)前，財政資金效益審計面臨的難題很多，審計部門在財政資金效益審計中應(yīng)注意以下幾個問題：(1)合理選擇審計項目，積累財政資金效益 審計經(jīng)驗(yàn)。對于具體項目的選擇主要考慮四個因素，一是審計項目的受重視程度，應(yīng)重點(diǎn)考慮那些人大、政府和社會普遍關(guān)注的事項，或者直接關(guān)系到人民群眾切身 利益和社會穩(wěn)定的事項，對這些項目進(jìn)行效益審計，可以更好地得到人大、政府和社會的重視和支持，審計結(jié)果才能產(chǎn)生更大的影響；二是審計項目的風(fēng)險程度，選 擇審計項目時要充分估計到被審計事項及所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行審計的復(fù)雜程度和可能存在的風(fēng)險，不要選擇那些過于復(fù)雜或存在較高風(fēng)險的事項或領(lǐng)域，如那些被審計 事項不易觀察和計量、信息和數(shù)據(jù)不易獲得、責(zé)任可能被推諉或混淆、政治上過于敏感、存在安全保密問題、沒有統(tǒng)一明確的評價指標(biāo)或評價標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)?shù)捻椖浚?三是審計時機(jī)，審計時機(jī)如果選擇不恰當(dāng)，就不會收到很好效果，例如某項政策執(zhí)行已將近結(jié)束時，發(fā)現(xiàn)和揭露損失浪費(fèi)問題就不會有太多的意義和價值；四是審計 資源，審計資源是保證效益審計成功的關(guān)鍵，審計部門在選擇審計項目時，應(yīng)選擇力所能及的審計項目作為試點(diǎn)，包括明確的審計目標(biāo)，適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)，可獲得的 信息和資料，還有足以勝任和足夠數(shù)量的審計人員；(2)逐步建立財政資金效益審計評價體系。財政資金效益審計必須很好地定義政府部門的目標(biāo)，這樣才能真實(shí) 合理地評價被審計單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，在建立財政資金效益審計評價體系的基礎(chǔ)上，積極探索財政資金效益審計評價體系與財政預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合的新路 子，既可以促使項目目標(biāo)和業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)有公認(rèn)的、法定的規(guī)范予以定義，又能夠?qū)⒇斦A(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果作為更為可比的參考信息提供給財政預(yù)算編制。這就要求審計 部門應(yīng)加強(qiáng)與財政部門的合作，參與到每年的預(yù)算編制過程中，利用自身的審計資源，協(xié)助財政部門編制預(yù)算，逐步建立起預(yù)算評價體系，為開展財政資金效益審計 提供評價依據(jù)；(3)構(gòu)建專業(yè)咨詢機(jī)制。由于開展財政資金效益審計需要審計人員除具備基本的會計、審計等專業(yè)知識外，尚須具備其他自然與社會學(xué)科的專業(yè)知 識，諸如公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等，同時對于政府施政必須要有深刻的了解，只有這樣，才能勝任公共政策分析與評估政府 計劃執(zhí)行績效的職能。因此，成立“績效審計咨詢委員會”，聘請有關(guān)方面專家，提供專業(yè)與技術(shù)咨詢，或者直接參與到財政資金效益審計中去。(4)加強(qiáng)審計隊 伍建設(shè)。審計部門應(yīng)建立一支專業(yè)多樣化的審計隊伍，引進(jìn)人才，特別是計算機(jī)、工程、財政專業(yè)等方面的人才；建立有效的培訓(xùn)制度，對審計人員進(jìn)行培訓(xùn)，當(dāng)務(wù) 之急是培訓(xùn)計算機(jī)審計和效益審計知識，從長遠(yuǎn)來看，要實(shí)現(xiàn)審計人員知識結(jié)構(gòu)的多樣化，適應(yīng)財政資金效益審計的需要，培訓(xùn)內(nèi)容還應(yīng)包括：現(xiàn)代會計審計技術(shù)、 宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、環(huán)境保護(hù)學(xué)以及其他學(xué)科的專業(yè)知識，通過培訓(xùn)，促進(jìn)審計人員更新知識，開闊視野，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)和方法，以適應(yīng)財政資金效益審 計對多種專業(yè)知識人才的需求。

　　三、財政資金效益審計的風(fēng)險及防范

　　審計風(fēng)險是指由于審計中存在諸多不確定因素，可能會導(dǎo)致審計的結(jié)論不符合被審單位或項目活動的實(shí)際情況，使審計主體和客體受到不利的影響，這種可能性就是審計風(fēng)險。財政資金效益審計的審計風(fēng)險主要來自于以下幾個方面：

　　(一)存在越權(quán)審計的風(fēng)險。在我國，國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)依法從事審計行為，在法律規(guī)定的職責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)開展審計業(yè)務(wù)。財政審計是政府績效審 計的一個重要方面，而政府績效審計在我國尚處于一種非完全的授權(quán)狀態(tài)，即只能在財政、財務(wù)收支的范圍內(nèi)進(jìn)行效益審計。如果要對機(jī)構(gòu)和項目的活動開展全面的 經(jīng)濟(jì)、效率、效果的評價，則可能會遭到越權(quán)審計的風(fēng)險。當(dāng)前，防范這種風(fēng)險的方法主要是在財政專項資金的范圍內(nèi)從事效益的評價；從長遠(yuǎn)來看，通過補(bǔ)充授權(quán) 和修訂法律來使政府績效審計完全合法化是必由之舉。

　　(二)缺乏法定的目標(biāo)而導(dǎo)致的風(fēng)險。由于我國的預(yù)算制度改革尚未到位，資金支出預(yù)算的法律文件往往缺乏法定的目標(biāo)，在這種情況下就 會出現(xiàn)不同的價值取向?qū)C(jī)構(gòu)或項目產(chǎn)生不同的目標(biāo)預(yù)期，使得審計人員在確定作為審計依據(jù)的目標(biāo)時無所適從。防范的方法主要是盡可能從權(quán)威的文件中取得預(yù)期 目標(biāo)，如決策文件、可行性研究報告等。

　　(四)評價體系和審計程序不統(tǒng)一而導(dǎo)致的風(fēng)險。效益審計的對象之間差異很大,不同的機(jī)構(gòu)和項目所處的環(huán)境、預(yù)期的目標(biāo)、行使的職能、使 用的資源、提供的服務(wù)和管理的方式都不同。因此,它們之間不存在一套統(tǒng)一的評價(指標(biāo))體系和操作規(guī)程，在具體確定評價體系時受審計人員的主觀影響較大， 評價結(jié)果有可能得不到被審計機(jī)構(gòu)或項目的管理層認(rèn)同。防范的方法主要是確定評價體系和審計程序時,審計組與被審計機(jī)構(gòu)或項目管理層保持充分的協(xié)商。

　　(五)審計獨(dú)立性得不到保證導(dǎo)致的風(fēng)險。根據(jù)憲法規(guī)定的“雙重”領(lǐng)導(dǎo)審計管理體制，審計部門對本級政府和上級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工 作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。而在現(xiàn)實(shí)操作中，這種體制事實(shí)上是以接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的單一領(lǐng)導(dǎo)體制，這是因?yàn)?，審計部門作為地方政府的一個職 能部門，其經(jīng)費(fèi)和人事關(guān)系隸屬于地方政府，必須接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是，《審計法》卻又要求同級審計機(jī)關(guān)對政府及其職能部門的財政收支、財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān) 督并向立法機(jī)關(guān)報告。這種監(jiān)督從體制上很難做到，審計機(jī)關(guān)也不具備完成任務(wù)所必須的職能上和組織上的獨(dú)立性，這必然影響審計結(jié)果的客觀公正，使審計結(jié)果與 事實(shí)存在偏差，從而產(chǎn)生審計風(fēng)險。在這種情況下，首先，鑒于審計體制不會在短時間內(nèi)發(fā)生根本改變，審計方法科學(xué)化將是當(dāng)前控制審計風(fēng)險的現(xiàn)實(shí)理性選擇，一 是實(shí)現(xiàn)向風(fēng)險基礎(chǔ)審計模式轉(zhuǎn)變，二是審計技術(shù)方法貫穿效益審計全過程，三是積極探索信息化條件下計算機(jī)審計方法；其次，是合理選擇審計項目，積累績效審計 經(jīng)驗(yàn)，逐步建立財政資金效益審計評價體系，構(gòu)建專業(yè)咨詢機(jī)制，加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)，防范審計風(fēng)險。

　　在我國，效益審計開展已經(jīng)有七、八年了，但發(fā)展緩慢，且不均衡，目前只在審計署和一些發(fā)達(dá)地區(qū)的審計機(jī)關(guān)針對財政專項資金和大型公共 投資項目開展了效益審計的嘗試，取得了較好的社會反響，可是并不能滿足社會公眾對公共資金效益性高度關(guān)注的要求，審計部門應(yīng)及時調(diào)整財政審計戰(zhàn)略目標(biāo)，堅 持財政資金真實(shí)性、合法性與效益性審計并重的原則，積極探索財政資金效益審計的程序和方法，逐步加大財政資金效益審計力度，為納稅人的“錢”算好效益帳。 (作者：安徽省安慶市審計局　　陶然)