鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個眾說紛紜的話題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的財政壓力很大、人員嚴(yán)重超編、職能定位不明等問題，實踐中采取的主要措施是精簡機(jī)構(gòu)和人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變政府職能并調(diào)整縣鄉(xiāng)職權(quán)關(guān)系，部分地方還進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的改革試點；理論界提出的改革方案，則大致可以分為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機(jī)構(gòu)、推行民主選舉等幾類①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制究竟應(yīng)該向哪個方向改革 下面探討這個問題。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐偏差
(一)節(jié)約財政支出并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因。2000年開始的農(nóng)村稅費改革，是作為從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一項重大措施提出來的，直接目的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍緊張的情況下，遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。作為改革的配套措施，中央要求農(nóng)村稅費改革試點工作要與精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、完善縣鄉(xiāng)財政體制和健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制結(jié)合進(jìn)行；試點地區(qū)要轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)，壓縮人員，量入為出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，減少政府開支②。其中的傳導(dǎo)關(guān)系，正如有人所觀察到的那樣：原體制空間內(nèi)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能愈益降低→農(nóng)村人口收入增長明顯降低→基層政權(quán)財政困難→財政壓力刺激了基層政府的亂收費→脫開正軌的亂收費愈演愈烈→決策層不得不下決心實施稅費改革→稅費改革試點暴露的矛盾引出了系統(tǒng)性、全方位實施制度創(chuàng)新的客觀要求③。
現(xiàn)行財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因?；鶎迂斦щy的原因有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不規(guī)范等，但主要是財政制度上的④。據(jù)研究，1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，重新界定了中央地方之間的財權(quán)和事權(quán)，著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。當(dāng)時尚做不到配套確定省以下政府之間的財力分配框架，寄希望于通過逐步深化省以下體制改革來解決。但由于省以下體制改革并未取得明顯進(jìn)展，在省、市都形成了本級政府、應(yīng)集中資金的思維邏輯。在不同層級政府間的收入分配主要由上級政府決定、政府間支出的劃分卻沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移。這勢必造成下級政府(特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府)履行事權(quán)所需財力與其可用財力的不對稱。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政來源最少、支出又無法下移，稅費改革前就采取了主要依靠向農(nóng)民收取稅費運轉(zhuǎn)的方式。
解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要措施是改革財政體制。從現(xiàn)行財政體制的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張是整個政府系統(tǒng)財力緊張的表現(xiàn)，某種意義上也可以說是上級政府財力的相對充裕導(dǎo)致的。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的關(guān)鍵，在于通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加整個國家的財政收入，并通過改革財政收支體制，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對下級政府直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度等方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！鞍褜Τ鞘绣\上添花的事緩一緩，就能多做不少對農(nóng)村雪中送炭的事”⑤。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制三項改革成為農(nóng)村綜合改革的重點，其要點就在于通過削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出、增加中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育專項經(jīng)費及落實地方各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費的分擔(dān)責(zé)任、建立健全與事權(quán)相匹配的省以下財政管理體制等方式，提高基層政府的經(jīng)費保障能力。應(yīng)該說，作為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的辦法，這個改革方向是正確的。
但不能把縮減財政支出作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家整個行政體系的一部分，其履行的職能是整個政府職能的一部分，國家為此提供一定的財政保障是應(yīng)當(dāng)?shù)?。在整個國家財政一盤棋的情況下，如果財政維持全國公共支出力有不逮，應(yīng)該依次壓縮那些從全國角度看重要性最小的支出，而不一定是壓縮行政管理支出；如果必須通過精簡機(jī)構(gòu)壓縮行政管理支出，也應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)置于全國整個行政體系之中，在優(yōu)化整個體系的基礎(chǔ)上，精簡那些最需要精簡的機(jī)構(gòu)，而不是把改革局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部。也就是說，盡管改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難有一定聯(lián)系，但從體制上看，其中存在復(fù)雜的傳導(dǎo)關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難→改善各級政府的財權(quán)事權(quán)分配、優(yōu)化全國財政支出結(jié)構(gòu)→壓縮全國行政管理支出→優(yōu)化全國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置→改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。從中可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的著眼點，應(yīng)當(dāng)是在整個國家的行政體系與財力相匹配的基礎(chǔ)上，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與其在整個國家行政體系中所承擔(dān)的職能相匹配，它要解決的問題與財政體制改革所要解決的問題顯然是不同的。
(二)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員并非重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的治本之策
精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要工作。稅費改革后，盡管財政增加了對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，但不少地方仍在反映基層財政十分困難。出現(xiàn)這種情況的原因之一在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變，增加的支出主要用在養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)上⑥。因而國家在開展農(nóng)村綜合改革試點時，要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實行綜合設(shè)置，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，精簡富余人員，從嚴(yán)核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量，由省級政府實行總量管理，確保五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增，并強調(diào)這是“必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養(yǎng)人，稅費改革就會前功盡棄?！雹吒鞯卦诟母镟l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)時，基本上都以精簡機(jī)構(gòu)和人員為導(dǎo)向。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的原因主要不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。根據(jù)研究⑧，在通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)由上級政府掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無增減其編制內(nèi)正式工作人員的權(quán)力，因而編制制度執(zhí)行不力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的主要原因。另據(jù)研究⑨，由于多種原因，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編人員并不適應(yīng)工作需要，為解決人手與工作的矛盾，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制基本滿編和進(jìn)編人員嚴(yán)格控制的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)就在核定的編制之外自行增加了一些“鄉(xiāng)鎮(zhèn)編”。條條干預(yù)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的重要原因。有些部門為了加強在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作，常常將機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量、人員配備列入考核評比、分資金、立項目或評審達(dá)標(biāo)的考核內(nèi)容，有時還簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。這也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)、人員編制難以得到控制和精簡。實際上，目前各級黨政機(jī)關(guān)普遍存在超編的現(xiàn)象⑩。較高層級的機(jī)關(guān)超編經(jīng)常表現(xiàn)為從下級機(jī)關(guān)“借人”或者將某些工作外包的形式，即使編外用工一般也不會引起較大的經(jīng)費壓力，因而并沒有引起廣泛的關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政層級的最下層，缺乏其他可行選擇，只好采取編外用人的辦法解決其人手不足的問題。
為此需要嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律并改革人事制度。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)超編問題的最直接措施，就是科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并嚴(yán)格執(zhí)行，否則不論如何改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、也不論為鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定多少編制，都沒有多少實質(zhì)意義。國務(wù)院已要求全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制實名制管理，建立編制、人事、財政等部門協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善安置分流人員；并要求上級部門不得以機(jī)構(gòu)“上下對口”，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。但由于社會保障及人事制度等方面的原因，安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員的難度很大。據(jù)調(diào)查，有的地方的精簡工作只落實在給上級的匯報材料中（11），或者富余人員并未實質(zhì)上分流（12），或者分流了但工資照拿，財政壓力反而有加重的趨勢（13）。從地方機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)看，2005年底與2004年底相比，有少數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職人數(shù)(含行政、事業(yè))增加了（14）。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員超編的問題，目前存在很多改革方案，有的方案把鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制執(zhí)行中的問題混同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制本身的問題，難免影響了方案的可行性。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存在并不必然意味著機(jī)構(gòu)的龐大；即使改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)置，如果不能真正嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制方面的法紀(jì)，也很難保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繼承者不蹈同樣的覆轍。
解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編問題的根本措施在于上級政府的配套改革。各地在農(nóng)村綜合改革試點中之所以普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定不清，事減不下來（15）。更深層次的原因，在于綜合改革主要還停留在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，縣及縣以上機(jī)構(gòu)基本沒有變化?；谖覈畽C(jī)構(gòu)自上而下的科層結(jié)構(gòu)，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)改革，在上級政府部門均強調(diào)本部門重要性、要求設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革還存在體制復(fù)歸和反彈的可能（16）。因此，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不能局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，正如有的學(xué)者（17）早已指出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中存在的問題，不是撤并幾個部門、減少一些人員所能解決的，也不是增加轉(zhuǎn)移支付、提高待遇所能解決的；只推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革還不夠，因為這只是基礎(chǔ)層面的橫向綜合，還應(yīng)該有自上而下協(xié)調(diào)推進(jìn)的縱向綜合。不把上級政府壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事減下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的問題就不可能真正解決。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的理論誤區(qū)
(一)建立職能完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不經(jīng)濟(jì)的
有的人士，特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，希望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)職能類似于縣級政府的具體而微的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這是不現(xiàn)實的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域較小，管理工作種類繁多，但每項工作的總量都不大，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)與人員“兼職”的現(xiàn)象比較普遍，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個部門往往同時與數(shù)個縣級政府部門“對口”，一個工作人員兼管多個崗位（18）。所謂“上面千條線，下面一根針”。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和人員在一項事務(wù)上的工作量可能不是飽滿的，但兼管多個事項則使人力等資源得到比較充分的利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成為職能比較完整的一級政府，不僅必須全部“收編”縣級政府部門設(shè)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，還必須增設(shè)一些機(jī)構(gòu)，因為有些縣級政府部門并沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)?？紤]到縣級部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，決策和輔助性的工作(如制定專業(yè)性的政策、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)和技術(shù)支持等)主要是由縣級部門完成的，如果把這些派出機(jī)構(gòu)完全下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則必須增加人員和設(shè)施，否則這些派出機(jī)構(gòu)就不可能成為功能類似于縣級部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置這樣一套完整的政府機(jī)構(gòu)，其工作量必然很不飽滿。如果說相對于縣域及人口而言，現(xiàn)有規(guī)模的縣級政府就是比較龐大的，那么相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域及人口而言，完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會顯得更為龐大。因此，盡管從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改善的可能性是存在的(我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)及某些城市郊區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實力，足以維持較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu))，建立完備職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是不經(jīng)濟(jì)的。以往“簡政放權(quán)”之所以難以落實，這可能是最重要的原因之一。
(二)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次缺乏行政技術(shù)上的可行性
有觀點以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是或不可能成為一級職能完整的政府為由，提議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。從理論上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以移交給縣級政府行使，另外一些事項則可以由當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^自治組織興辦，因而撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎并不會影響當(dāng)?shù)氐倪\轉(zhuǎn)。實際情況并非如此。截至2005年底，全國有縣級地方2010個(不含市轄區(qū))，同期全國有村委會615066個，平均每個縣級政府管理約300個村（19）。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府是難以直接管理這樣面廣量大的農(nóng)村地區(qū)的。從行政組織上看，如果把政府機(jī)關(guān)都集中在縣城，其行政效率和效果必然大受影響，而且這也將給遠(yuǎn)離縣城的居民辦事造成極大不便，政府成本的節(jié)約將以社會成本的增加為代價。如果在農(nóng)村派駐機(jī)構(gòu)，由于縣級政府部門分工較細(xì)，部門之間獨立性較強，失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個平臺后，則不太可能由數(shù)個部門共用一個派出機(jī)構(gòu)(否則將出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面)。這相當(dāng)于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“混崗”的機(jī)構(gòu)和人員專業(yè)化，由“一根針”變成“千根針”。其基本方式不外兩種：一是維持原鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)域不變，各個部門分別派出機(jī)構(gòu)，則總的人員用量必然增加；二是維持人員總編制不變，將數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同崗位人員編組為一個派出機(jī)構(gòu)，這相當(dāng)于擴(kuò)大了管理的地域范圍，行政效率很有可能下降。此外，沒有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的溝通協(xié)調(diào)，某些涉及多個部門的工作往往需要通過縣級部門協(xié)調(diào)，其迂回的過程也必然對行政效率產(chǎn)生影響。因此，即使撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府也必須將其行政區(qū)域再細(xì)分為某種形式的地域性治理單位，不論稱之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是其他。事實上，我國數(shù)千年來，不論是采取鄉(xiāng)官制還是職役制，在縣與農(nóng)村之間一直存在一個職能類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式或非正式的層次（20），因而并不存在所謂“皇權(quán)不下縣”的情況。近年來一些地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后就因為農(nóng)民辦事不便，又在被撤并的地方設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。相對于農(nóng)村地區(qū)而言，城市的交通、通訊更為便捷，居住地域更為緊湊，經(jīng)濟(jì)條件更好，人員素質(zhì)更高，也沒有做到取消辦事處等區(qū)域性行政機(jī)構(gòu)。
(三)改組為派出機(jī)構(gòu)無助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題
有觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，可以實現(xiàn)精簡機(jī)構(gòu)、理順職能的目的。這未免有些想當(dāng)然了。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變不是改為派出機(jī)構(gòu)就能解決的。因為縣級政府仍然可以將很多職能“委托”給改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本質(zhì)上看，應(yīng)該是職能決定機(jī)構(gòu)而不是相反。其次，前面說過，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編與否的主要因素并不是核定的帳面編制的多少。同樣作為縣級政府的下屬機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與派出機(jī)構(gòu)執(zhí)行編制制度的環(huán)境基本相同，如果作為派出機(jī)構(gòu)能夠真正做到精簡，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也能；如果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做不到，作為派出機(jī)構(gòu)同樣難以做到。至于取消鄉(xiāng)級財政，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有改變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)的情況下，已經(jīng)有不少地方做到了；而改為派出機(jī)構(gòu)也并不必然意味著沒有財政。從改革經(jīng)驗看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從基層政府轉(zhuǎn)型為辦事處，上級政府意圖可更直接地得到貫徹；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機(jī)制仍基本保留下來；上級政府仍將這些辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等看待，除了組織機(jī)構(gòu)采用任命制，其他方面都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一視同仁；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，所屬事業(yè)單位除有適當(dāng)歸并外，仍然保留原貌；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的職能辦事處也有。（21）
需要指出的是，改組為派出機(jī)構(gòu)有可能削弱當(dāng)?shù)卣男姓芰途用駥Ξ?dāng)?shù)卣挠绊懥?。作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在對上級政府負(fù)責(zé)的同時，對本級人民代表大會負(fù)責(zé)。這決定了它有著比派出機(jī)構(gòu)較大的獨立性、自主權(quán)和責(zé)任心，有利于其對當(dāng)?shù)厥聞?wù)的處理。盡管派出機(jī)構(gòu)也是管理駐在地事務(wù)并為駐在地服務(wù)的，但它直接對派出它的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)而不是對駐在地居民負(fù)責(zé)。這決定了它的獨立性和自主權(quán)較小，而且當(dāng)?shù)鼐用駥ε沙鰴C(jī)構(gòu)的影響要比對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響來得間接和微弱。
(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不一定是適宜的自治單位
實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是比較流行的觀點，但很少看到有人對自治的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行分析。自治就是居民自主處理內(nèi)部公共事務(wù)，居民在某些公共事務(wù)方面有密切聯(lián)系，是結(jié)成自治體的基礎(chǔ)。這就決定了的典型自治體(如美國的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市)往往是居民自下而上選擇的，而不是政府自上而下劃定的，同時也決定了實行自治的地方主要是不同規(guī)模的居民點，而不是很多缺乏有機(jī)聯(lián)系的居民點組成的“面”。實際上就人口規(guī)模和居住特點而言，美國絕大多數(shù)實行自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(以及相當(dāng)一部分市)大約相當(dāng)于我國的自然村和建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)等居民點(22)；按法律規(guī)定，美國的縣也可以在履行一定程序后成為自治地方，但美國的自治縣極少。有人以為美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實是一種誤解。單一制國家的地方自治，其自治范圍是行政劃分的結(jié)果，這種自治權(quán)與行政權(quán)是緊密結(jié)合的，甚至可以說是依附于行政權(quán)的，其實質(zhì)是賦予地方行政單位較大的自主權(quán)(或者說“放權(quán)”)，并使居民通過選舉等方式對當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生更大的影響力?？傮w來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)是按行政管理的便利劃定的行政管理單位，而不是按農(nóng)村居民之間社會聯(lián)系強弱劃分的自治單位。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民共用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)，但這是行政劃分的結(jié)果，哪幾個村結(jié)成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民并沒有選擇權(quán)。參照其他國家的經(jīng)驗，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為“自治”單位，賦予地方基層政府一定的自主權(quán)并非不可以。但這種“自治”單位本質(zhì)上仍是一種行政單位。如果想當(dāng)然是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是合適的自治單位，實際上是混淆了行政單位和自治單位設(shè)立的內(nèi)在根據(jù)，把政府自上而下的強制劃分，等同于經(jīng)濟(jì)社會的自然聯(lián)系和社區(qū)居民的內(nèi)在愿望。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治同樣無助于解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的影響是非常有限的。一方面，在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部事務(wù)有很大的自主權(quán)，國家沒有明令禁止的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都有權(quán)行使。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的權(quán)限并不會增加很多。另一方面，自治也不可能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝離多少職能。如果把原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的行政職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒有多少區(qū)別。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把其行政職能交還縣級政府，由縣級政府部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)來行使，則上面已經(jīng)指出它缺乏行政技術(shù)上的可行性。實際上，完全剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體的行政職能，它也不可能完成其自治職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長需由選舉生產(chǎn)；而從形式上看，現(xiàn)行體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也是經(jīng)過選舉的程序。因而可以認(rèn)為，近期推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治并不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生重大變化。
盲目推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政沖突和上下級政府之間的沖突。在任何國家，設(shè)計地方治理方式和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式，都以妥善處理各級政府間的關(guān)系為前提。數(shù)千年來，我國地方政府首長都由中央政府或上級地方政府任命，這是保證政令暢通和國家統(tǒng)一的重要體制性保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選)后，縣級政府將不再實質(zhì)上掌握對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事控制權(quán)。在政府間權(quán)限沒有明確劃分的情況下，這將給縣鄉(xiāng)沖突留下潛在空間，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自恃直選對抗縣級政府，必將置行政工作于困境。而目前對此并沒有做好體制性準(zhǔn)備，有關(guān)方案也沒有對方案實施后縣鄉(xiāng)職權(quán)分配、縣鄉(xiāng)關(guān)系處理提出具體的預(yù)測或方案。需要指出的是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接民主的呼聲并不單純是為了擴(kuò)大基層民主，而是作為對抗“壓力型體制”的措施提出來的。這種導(dǎo)向就有可能為日后的縣鄉(xiāng)矛盾埋下隱患。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選并不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的局部微調(diào)，而是涉及黨政關(guān)系、政府間關(guān)系、政府與社會間關(guān)系以及執(zhí)政黨執(zhí)政方式的重大問題，是政治體制改革的重要內(nèi)容。盡管從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)改革包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在內(nèi)的政府領(lǐng)導(dǎo)人選舉方式，使之能更好地反映民意，但這有賴于各方面條件的成熟?？梢灶A(yù)料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選之類政治參與的擴(kuò)大，必須和必將服從和服務(wù)于維護(hù)政治穩(wěn)定的目標(biāo)，是一個漸進(jìn)的過程。
