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學習時報

推進新型城鎮(zhèn)化路徑選擇

作者:宋洪遠 來源:學習時報 字數(shù):2968

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與衡量城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。城鎮(zhèn)化包含了復(fù)雜的社會經(jīng)濟的變化過程,不同學科對它的定義也不盡相同。經(jīng)濟學家往往強調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,認為它是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程;地理學家從空間的角度,強調(diào)它是農(nóng)村地區(qū)逐步縮小,城市地區(qū)逐步擴大的過程;人口學家從人口增長和人口流動的角度,認為它是農(nóng)村人口相對減少,城市人口相對增加的過程;社會學家從人類行為的角度考察,認為它是人們所經(jīng)歷的農(nóng)村文明向城市文明的轉(zhuǎn)變過程。綜上所述,城市化或城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚,城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴大,城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式向農(nóng)村擴散,城市物質(zhì)和精神文明向農(nóng)村普及的經(jīng)濟社會發(fā)展過程。
  城鎮(zhèn)化水平的衡量。城鎮(zhèn)化是指一個國家或地區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)、資本、市場的集中過程,或者說是生產(chǎn)、交換、分配、消費等整個經(jīng)濟活動的集中過程。由于人口集中是城市化或城鎮(zhèn)化的最基本的特征,所以人們主要以城市化或城鎮(zhèn)化率,即城市或城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘陌俜直?,作為衡量城市化或城?zhèn)化水平的指標。比率越高說明城鎮(zhèn)化水平越高,比率提高越快說明城鎮(zhèn)化進程越快。
  城鎮(zhèn)化的道路與選擇城鎮(zhèn)化道路所要解決的是一個國家或地區(qū)如何實現(xiàn)城市化或城鎮(zhèn)化的問題。主要包括實現(xiàn)城市化或城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式、動力機制、形態(tài)布局等方面的內(nèi)容。城市化或城鎮(zhèn)化按照某個方面和某些特征,可以從不同角度劃分為幾種不同的類型:按照城市化或城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的相互關(guān)系,可分為適度同步、過度超前和嚴重滯后等;按照城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間布局,可分為大中小城市和小城鎮(zhèn)、網(wǎng)絡(luò)式和據(jù)點式、集中型和分散型等;按照城市化或城鎮(zhèn)化的動力和機制,可分為自上而下和自下而上、政府推動和民間發(fā)動、市場主導(dǎo)和政府主導(dǎo)等。從一定意義上來看,城鎮(zhèn)化的道路可以從以上幾個方面進行選擇。
  中國城鎮(zhèn)化道路的探索和選擇過程可分為以下幾個階段。
  1978年到2000年:實行改革開放,加快經(jīng)濟發(fā)展??刂拼蟪鞘幸?guī)模,發(fā)揮大中城市作用,逐步形成以大中城市為依托的經(jīng)濟區(qū);積極發(fā)展小城鎮(zhèn),引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中,促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。在此基礎(chǔ)和條件下,2000年提出實施城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,啟動實施《“十五”時期城鎮(zhèn)化發(fā)展專項規(guī)劃》。
  2000年到2002年:借鑒發(fā)達國家走過的城市化和工業(yè)化同步,先“集中型”后“分散型”,主要由民間推進并通過市場機制實現(xiàn)城鎮(zhèn)化道路的經(jīng)驗;總結(jié)二戰(zhàn)以后不少發(fā)展中國家走過的城市化超過工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展水平,片面發(fā)展城市化、犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,造成嚴重城市病、形成過度城市化道路的教訓(xùn);從我國國情和發(fā)展實際出發(fā),2002年提出走中國特色城鎮(zhèn)化道路。
  2002年到2013年:在借鑒國際城鎮(zhèn)化正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,分析我國城鎮(zhèn)化快速推進過程中出現(xiàn)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局不均衡,工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村發(fā)展不協(xié)調(diào),城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平不高、生產(chǎn)生活生態(tài)不可持續(xù)的問題。2012年提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,啟動實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。
  改革以來,我們對如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的問題,一直在進行探索和實踐,逐步找到和形成了一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。
  新世紀以來城鎮(zhèn)化發(fā)展的狀況和特點:城鎮(zhèn)化水平明顯提高,城鎮(zhèn)化速度逐步加快;城鎮(zhèn)數(shù)量大幅度增加,大中城市數(shù)量增加較快;城市規(guī)模呈現(xiàn)出“中間大兩頭小”的特征。
  推進新型城鎮(zhèn)化面臨的問題和挑戰(zhàn):一是人口半城鎮(zhèn)化問題突出。2012年,我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到52.6%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35%,兩者相差17.6個百分點,有近2億人在城鎮(zhèn)生活和穩(wěn)定就業(yè)的常住人口沒有戶口和住房,不能與有戶口的城鎮(zhèn)居民享受同等社會保障。這個問題被人們形象地稱為“要人不要命”的城鎮(zhèn)化。二是城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用粗放。2000—2011年,全國城市轄區(qū)面積由1.62萬平方公里增長到3.72萬平方公里,增長了1.296倍,城市轄區(qū)人口由2.86億人增長到3.98億人,增長了39.2%,土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化。同期,農(nóng)村人口由8.08億人減少到6.57億人,農(nóng)村村莊占地面積由2.17億畝增長到2.21億畝,在農(nóng)村人口大量減少的同時,農(nóng)村村莊用地卻在上升。這個問題被人們形象地描述為“要地不要人”的城鎮(zhèn)化。三是城市的規(guī)模和布局與資源環(huán)境的承載能力不匹配,城市發(fā)展對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的帶動力不強。城市的規(guī)模結(jié)構(gòu)的不合理和布局的不科學,導(dǎo)致城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度與環(huán)境資源的承載能力不匹配。城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟聚集能力相對較弱,城市發(fā)展對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的帶動能力不足,城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸不夠,城市化的成果沒有更好地惠及到農(nóng)村和農(nóng)民。這個問題被人們形象地概括為“城鄉(xiāng)不均衡,工農(nóng)不協(xié)調(diào)”的城鎮(zhèn)化。
  推進新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)和措施
  堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,要以人為核心,推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展,促進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)相互協(xié)調(diào),促進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動,優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局,增強城市綜合承載能力和帶動能力。
  推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。一是解決好已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問題,全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規(guī)模。二是發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系,強化城市間的專業(yè)分工與協(xié)作,增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力,有效吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。三是加快推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡配置,完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系,把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,將農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。
  提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率。一是提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度,提高城鎮(zhèn)土地使用效率。二是逐步減少工業(yè)用地,適量增加生活用地,切實保護農(nóng)業(yè)用地。三是促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀,形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。
  優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)和布局。首先推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,依靠市場推動和政府規(guī)劃引導(dǎo),逐步發(fā)展形成若干城市群,形成帶動經(jīng)濟發(fā)展的增長極。其次對城鎮(zhèn)化布局做出總體安排,實施城鎮(zhèn)化分步發(fā)展戰(zhàn)略,科學設(shè)置城市開發(fā)強度,合理劃定城市開發(fā)邊界。
  提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。一是明確城市定位,依照規(guī)劃行動,加強相關(guān)法規(guī)、標準和制度建設(shè);二是依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風光,讓城市融入大自然,讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁;三是融入現(xiàn)代社會文化元素,保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化,延續(xù)城市歷史文脈;四是在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中,注意保留村莊原始風貌,盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。
  創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理體制和融資機制。一是推進規(guī)劃體制改革,加快規(guī)劃立法工作,建立空間規(guī)劃體系。二是加快培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部,用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識建設(shè)和管理城市。三是完善設(shè)市標準和審批程序,對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市,對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn),可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。四是建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營,研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。
 ?。ㄗ髡邌挝唬恨r(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心)

 
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