□本報(bào)記者 朱宇

　　2010年中央和地方預(yù)算草案首次將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入納入預(yù)算，并安排繼續(xù)發(fā)行2000億元地方債。這兩項(xiàng)針對(duì)地方財(cái)政的舉措，透露出中央政府對(duì)當(dāng)前地方普遍存在的“土地財(cái)政”風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。

　　“賣(mài)地收入”陽(yáng)光化

　　從2010年開(kāi)始，除公共財(cái)政收支預(yù)算外，國(guó)務(wù)院還向全國(guó)人大報(bào)告政府性基金預(yù)算、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。其中，地方政府性基金預(yù)算的首次公之于眾，將地方政府普遍依賴的“賣(mài)地收入”曝露于陽(yáng)光之下。

　　中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易研究所研究員楊志勇認(rèn)為，2009年地方政府非稅收入的大幅增長(zhǎng)對(duì)完成財(cái)政“保八”目標(biāo)作用舉足輕重。而非稅收入的主力軍即為地方政府的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。

　　國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入主要包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入。在此之前，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入作為地方政府性基金，長(zhǎng)期游離于政府預(yù)算之外，使得地方政府對(duì)“賣(mài)地收入”支配始終得不到應(yīng)有的監(jiān)督。

　　根據(jù)最新提交的預(yù)算報(bào)告，預(yù)計(jì)2010年地方政府性基金本級(jí)收入16150億元，增長(zhǎng)2%，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)13655.17億元，占全國(guó)財(cái)政收入預(yù)算安排7.39萬(wàn)億元的18.5%，占地方財(cái)政收入預(yù)算6.65萬(wàn)億元的20.5%。

　　三星經(jīng)濟(jì)研究院宏觀研究員李牧群認(rèn)為，占地方政府五分之一的收入長(zhǎng)期得不到人大監(jiān)督，是對(duì)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算制度的巨大挑戰(zhàn)，也為地方財(cái)政埋下了風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方負(fù)債顯性化

　　根據(jù)地方政府性基金有關(guān)規(guī)定，“賣(mài)地收入”的主要支出方向?yàn)檎鞯夭疬w補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，預(yù)計(jì)2010年地方政府性基金支出17310.08億元，增長(zhǎng)21.1%，其中用國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的征地拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)等支出14214.12億元。

　　“賣(mài)地收入”除了上述用途外，另一個(gè)重要作用是為各級(jí)政府的融資平臺(tái)提供隱形擔(dān)保。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于地方融資平臺(tái)而造成的各級(jí)地方政府隱形負(fù)債已達(dá)5萬(wàn)億元。地方政府隱形負(fù)債過(guò)多所導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、投資過(guò)熱和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等隱患不容忽視。為了有序化解這種風(fēng)險(xiǎn)，并為地方建設(shè)籌集必需的資金，2009年財(cái)政部代發(fā)2000億元地方債。2010年財(cái)政預(yù)算中，地方財(cái)政收支差額2000億元，繼續(xù)由財(cái)政部代理地方發(fā)行債券彌補(bǔ)，并列入省級(jí)預(yù)算管理?？梢钥闯?，地方政府的負(fù)債正通過(guò)地方債逐步顯性化，其直接影響就是減輕了地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)和銀行信貸資金的依賴。

　　全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，發(fā)行地方債有利于地方政府在分級(jí)預(yù)算運(yùn)行中應(yīng)對(duì)短期內(nèi)公共建設(shè)等方面的高額支出，把支出高峰平滑地分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)時(shí)段中，并借力于社會(huì)資金和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能，有效彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足。

　　銀行之所以敢于將資金貸給這些地方融資平臺(tái)，所憑借的無(wú)非是地方政府“賣(mài)地收入”所給予的隱形擔(dān)保。而一旦地方政府的財(cái)政支出不再依賴于地方融資平臺(tái)，那么“土地財(cái)政”也就難以維系。

　　當(dāng)然，2009年地方債的發(fā)行和交易也面臨一些尷尬。比如，市場(chǎng)申購(gòu)不踴躍，二級(jí)市場(chǎng)破發(fā)，交投比較清淡等。安信證券王昌俊認(rèn)為，這是由于地方債市場(chǎng)規(guī)模太小引起的。2010年繼續(xù)發(fā)行地方債，對(duì)于地方債市場(chǎng)來(lái)說(shuō)是個(gè)好消息。

　　新華財(cái)經(jīng)評(píng)級(jí)總監(jiān)陳松興認(rèn)為，只有將地方債市場(chǎng)做大，解決增量問(wèn)題，才有希望將存量的“隱形負(fù)債”納入到相對(duì)透明的地方債發(fā)行體系中來(lái)，重新搭建中國(guó)的公債結(jié)構(gòu)。