巴塞爾新資本協(xié)議 強化風(fēng)險管理的范例
(美聯(lián)儲理事會副主席小羅杰·W·福格森2003年4月)
正如許多人知道的，我一直致力于提高巴塞爾資本協(xié)議的風(fēng)險敏感性。歸根到底，我們對巴塞爾新資本協(xié)議所做的工作主要是改進風(fēng)險管理，即：更加精確地計量風(fēng)險；把這些計量結(jié)果向管理層、監(jiān)管當(dāng)局和公眾通報；當(dāng)然還有把風(fēng)險與資本要求和監(jiān)管重點掛鉤。
在這里我將集中講述巴塞爾新資本協(xié)議的目標，特別是有關(guān)風(fēng)險管理方面的情況。
銀行業(yè)風(fēng)險
要討論銀行業(yè)風(fēng)險管理，必須首先認識到銀行的存在就是為了承擔(dān)風(fēng)險，而監(jiān)管的目標也不是防范乃至降低風(fēng)險，監(jiān)管的目標是幫助進行風(fēng)險管理。我們不能忽視的事實是：通過為家庭和企業(yè)融資，銀行承擔(dān)風(fēng)險的意愿和能力為經(jīng)濟增長做出了很大的貢獻。當(dāng)然，當(dāng)銀行自有資本較少而主要使用短期借入資金從事業(yè)務(wù)時，在歷史上這種經(jīng)濟功能曾經(jīng)多次導(dǎo)致銀行倒閉和貸款供應(yīng)的變化，結(jié)果加劇了宏觀經(jīng)濟周期的波動，并且使家庭和企業(yè)蒙受損失。這樣的歷史經(jīng)常導(dǎo)致人們建議大幅度調(diào)整銀行業(yè)務(wù)，這顯然也是成立中央銀行和對銀行進行監(jiān)管的主要原因。但是，這些措施既沒有改變銀行承擔(dān)風(fēng)險的功能，也沒有改變風(fēng)險管理的必要性。
銀行自成立之日起就要進行風(fēng)險管理，并不是在監(jiān)管當(dāng)局提出管理要求后才開始實施。銀行管理風(fēng)險是因為他們的本職就是管理風(fēng)險，銀行不希望倒閉，不希望損失自己的資本金。即使在現(xiàn)代銀行業(yè)，職業(yè)管理層大都與所有者分離，管理層希望銀行繼續(xù)生存下去的愿望仍然是風(fēng)險管理的主要動力。
但是，直到最近，系統(tǒng)正規(guī)化地管理銀行面臨的許多重大風(fēng)險（特別是信用風(fēng)險）也不是件容易的事。量化和計量風(fēng)險的技術(shù)，以及管理和分散風(fēng)險的技術(shù)和工具并不存在。單筆信用風(fēng)險決策往往取決于信貸管理人員，他們根據(jù)自己的判斷決定貸給誰和不貸給誰。對信貸管理人員來說，他們貸出款才能賺錢，在具有競爭性的信貸市場，他們要增加或至少確保市場份額。這不并是說信貸管理人員對風(fēng)險管理沒有興趣，而是說他們的工作重點是努力發(fā)放貸款。在一個以主觀判斷的環(huán)境里，由于沒有定量分析的程序和系統(tǒng)，風(fēng)險管理人員很難說服信貸管理人員及管理層不要承擔(dān)過多的風(fēng)險。而且，主觀判斷上的差異也難以得到有效的解決。
我想強調(diào)的是，從歷史上看，銀行信貸資金供給具有明顯的周期特征，一方面與我剛才所講的貸款發(fā)放決策過程保持一致，另一方面往往加劇了實際部門經(jīng)濟周期的波動。在經(jīng)濟復(fù)蘇期間，銀行信貸管理人員往往特別樂觀，愿意放款，在經(jīng)濟繁榮期間更是如此，這時，風(fēng)險管理人員（甚至監(jiān)管當(dāng)局）要求小心風(fēng)險的呼聲往往得不到重視。在經(jīng)濟衰退期間，隨著損失的凸現(xiàn)和壞帳核銷的上升，謹慎從事提上議事日程，信貸員嚴格放貸，風(fēng)險管理人員和監(jiān)管當(dāng)局也會以貸款損失為由慎而又慎。
我想，近幾年來大家應(yīng)該注意到銀行信貸親經(jīng)濟周期性發(fā)生了變化。首先，在20世紀90 年代后期亞洲債務(wù)危機和俄羅斯債務(wù)違約事件中，美國大銀行的貸款損失很小。還值得注意的是，美國銀行在快速膨脹的最后幾年中收緊了貸款標準，而一般的情況是在接近頂峰或頂峰過后才收緊。同時，在經(jīng)濟衰退時，銀行資產(chǎn)組合持續(xù)保持了較高的質(zhì)量。誠然，這里面有通過各種創(chuàng)新工具等新技術(shù)來轉(zhuǎn)移和分攤了風(fēng)險的原因，但實際上，我認為我們開始看到信貸決策中正規(guī)化和嚴謹?shù)亩糠治鲲L(fēng)險管理技術(shù)所帶來的回報，這些技術(shù)對于開發(fā)新的規(guī)避、化解和管理信用風(fēng)險的工具十分重要。
鼓勵風(fēng)險管理技術(shù)
巴塞爾新資本協(xié)議打算做兩件事：一是把新的銀行風(fēng)險管理技術(shù)的概念應(yīng)用到對銀行的監(jiān)管中去，二是鼓勵復(fù)雜程度極高的大型國際活躍銀行在更深的層次和更廣的范圍內(nèi)應(yīng)用這些概念。不可否認，貫穿巴塞爾新資本協(xié)議的思想來自銀行內(nèi)部，但是并非所有銀行都使用這些概念，而且各銀行之間的發(fā)展也不平衡。投資者和交易對手不斷關(guān)心這些概念是否正被采用，巴塞爾新資本協(xié)議也增大了這方面的壓力。貫穿于巴塞爾新資本協(xié)議三大支柱的核心是鼓勵銀行投資和改善風(fēng)險管理系統(tǒng)。先進的信用風(fēng)險方法要求大銀行正規(guī)化、系統(tǒng)地分析信用風(fēng)險暴露，確定風(fēng)險暴露的違約概率和損失率。
巴塞爾新資本協(xié)議扎根于現(xiàn)代金融之中，并且努力尋求大銀行開發(fā)、評估各種風(fēng)險的全面、系統(tǒng)的方法，因此提高了監(jiān)管當(dāng)局和市場對銀行提高風(fēng)險管理水平的期望。結(jié)果也強化了銀行管理層對風(fēng)險管理詳細內(nèi)容的重視并加大了資源的投入，重點留意承擔(dān)的各種風(fēng)險以及伴隨風(fēng)險的潛在損失。
就是這種對風(fēng)險管理人員的重視和支持，才大大削弱了由來已久的銀行貸款的親經(jīng)濟周期波動性：在過度樂觀情況下承擔(dān)了不必要的風(fēng)險，當(dāng)悲觀情緒占上風(fēng)時，即使是對低風(fēng)險的借款人也減少貸款供應(yīng)；對不要的風(fēng)險，既沒有正確定價，也沒有充足的儲備或資本；貸款供應(yīng)減少反過來限制了經(jīng)濟增長。
隨著銀行業(yè)的規(guī)模和范圍的擴大以及銀行系統(tǒng)的日益集中，過度承擔(dān)風(fēng)險的錯誤和在世界金融市場以及一些國家貸款供應(yīng)減少的后果，已經(jīng)嚴重得簡直讓人難以忍受。沒有什么方法可以替代強化風(fēng)險管理，也沒有比強化風(fēng)險管理更有吸引力的選擇：比如禁止從事某些業(yè)務(wù)或強加有礙銀行經(jīng)營的監(jiān)管。銀行管理人員以及股東或債權(quán)人，還有那些相信市場力量的人，都為了自己的利益極力推進巴塞爾新資本協(xié)議，因為其他替代方案都提不起他們的興趣。
親經(jīng)濟周期效應(yīng)
一些觀察家對良好的風(fēng)險管理表示認可，但卻擔(dān)心風(fēng)險敏感度高的資本要求規(guī)定仍然將造成嚴重的親經(jīng)濟周期性。他們認為：在銀行重估經(jīng)濟周期某一時段的違約概率和損失率時，監(jiān)管資本要求在繁榮時會下降，因為察覺到的風(fēng)險很低；而經(jīng)濟衰退時由于悲觀情緒取代了樂觀主義，監(jiān)管資本要求則要增加。結(jié)果加劇了實際部門經(jīng)濟周期的波動。這些批評要表達的意思似乎是：風(fēng)險管理越好，世界越不穩(wěn)定。
我要指出：基于正規(guī)化風(fēng)險管理技術(shù)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，在一定程度上意味著最低監(jiān)管資本的周期變化，就像使用現(xiàn)代風(fēng)險管理技術(shù)的銀行經(jīng)濟資本的內(nèi)部模型一樣。問題是：這是好事還是壞事？
要解決這個問題，我們首先必須承認，風(fēng)險本身并非一成不變，實際上會按經(jīng)濟周期或其他方式變化。不管我們?nèi)绾卧O(shè)計資本要求，同一貸款組合在不同時期內(nèi)面對的風(fēng)險是不同的。我們的選擇是：我們可以決定忽視事實也可以承認事實?，F(xiàn)行的資本管理規(guī)定通過默認的方式選擇了前者--風(fēng)險分類不完善，難以識別變化的風(fēng)險；資本要求也與實際情況有出入，結(jié)果可能使銀行和監(jiān)管當(dāng)局都不能對變化作出反應(yīng)。
相比之下，巴塞爾新資本協(xié)議提示銀行管理人員、監(jiān)管當(dāng)局，特別是公眾：風(fēng)險變化時，資本要求也要發(fā)生相應(yīng)的變化。風(fēng)險敏感度高的資本管理制度將及時提供有關(guān)風(fēng)險的信息，這樣就會及早調(diào)整信貸政策，限制貸款行為的極度波動。資本要求的風(fēng)險敏感性可以抑制貸款供應(yīng)的波動，即減少貸款過度膨脹和貸款過度萎縮。
從監(jiān)管當(dāng)局角度看，似乎我們更喜歡（或至少應(yīng)該更喜歡）監(jiān)管資本比率包含更多的信息。監(jiān)管當(dāng)局、銀行和公眾應(yīng)該想知道，何時銀行的資產(chǎn)組合的風(fēng)險較高，或何時結(jié)合風(fēng)險的資本評估會發(fā)出需要引起關(guān)注的警告。現(xiàn)行資本管理制度都沒有提供這樣的早期預(yù)警體系，直到問題嚴重到已經(jīng)蠶食了資本金才會發(fā)出銀行存在問題的信號。這就是說，缺乏風(fēng)險敏感度的資本管理制度可能導(dǎo)致有關(guān)問題長時間不能被發(fā)現(xiàn)。結(jié)果可能導(dǎo)致問題不能得到及時解決，并且可能變得更加嚴重。
當(dāng)然，有必要防止過于保守地設(shè)置監(jiān)管資本管理制度和風(fēng)險敏感性指標，以便當(dāng)風(fēng)險評估結(jié)果出現(xiàn)變化時，最大限度地減少（相對于某些最低監(jiān)管指標）資本比率的過度反應(yīng)。過度反應(yīng)與反應(yīng)不足屬于同樣嚴重的問題。巴塞爾委員會已經(jīng)試圖避免這樣的困境，方法就是盡可能選擇一些旨在減少風(fēng)險暴露因素的參數(shù)，并且相應(yīng)地調(diào)整資本要求。如果委員會做出的調(diào)整基本正確，那么監(jiān)管當(dāng)局、銀行和市場應(yīng)該能夠有效地處理高風(fēng)險敏感度的資本比率中所包含的諸多信息。當(dāng)然，我已經(jīng)注意到，第三次征求意見稿的征求意見期間內(nèi)，大家將有機會對這個問題提出意見。
經(jīng)常聽到的批評是：市場和銀行將對資本比率的變化反應(yīng)過度，銀行將受到過度處罰，或銀行將在信貸政策上反應(yīng)過度。然而，事實表明，在擁有新的和更好的信息的情況下，銀行完全可以對市場和市場變化持積極的態(tài)度。
或許更加重要的是，這些擔(dān)心往往忽視了高風(fēng)險敏感度的監(jiān)管資本比率對行為的影響。剛才我提到歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過銀行貸款供應(yīng)的周期波動，由于缺乏正規(guī)化和系統(tǒng)的信用風(fēng)險管理而使得波動加劇。像巴塞爾新資本協(xié)議這樣更加正規(guī)化地關(guān)注風(fēng)險暴露的管理體制，有可能使貸款供應(yīng)更加穩(wěn)定。定量風(fēng)險管理應(yīng)該減少擴張時期不必要的信用風(fēng)險過度積累，這樣就把經(jīng)濟衰退期間的損失降到最低，并且盡量避免收緊貸款標準。結(jié)果，這樣的信貸行為可能會大大減少最低資本要求的周期波動，但必須擁有巴塞爾新資本協(xié)議所要求的良好的風(fēng)險管理技術(shù)。對更加正規(guī)化的風(fēng)險管理的反應(yīng)，可以減少人們對巴塞爾新資本協(xié)議中資本比率親經(jīng)濟周期效應(yīng)的擔(dān)心。
過去，問題出現(xiàn)的情形是：在經(jīng)濟繁榮的時候銀行對風(fēng)險的判斷過于樂觀，在情況逆轉(zhuǎn)時又反應(yīng)太慢，并且在一旦損失超過預(yù)期時又過分厭惡風(fēng)險。鼓勵銀行更加細致、主動地思考這些可能性的過程，可以大大促使銀行改進在經(jīng)濟周期中管理自己的能力。
在這些方面，巴塞爾新資本協(xié)議強調(diào)壓力測試信用風(fēng)險計量體系的重要性。當(dāng)經(jīng)濟趨弱時，在風(fēng)險評估和資本要求調(diào)整方面，壓力測試是一種更加積極的風(fēng)險管理方法。監(jiān)管資本畢竟只是持有的資本總額的一部分。的確，即使在巴塞爾新資本協(xié)議生效以后，為了促進靈活性和提高競爭力，銀行應(yīng)根據(jù)壓力測試的結(jié)果繼續(xù)持有一定的超額資本，即超過最低監(jiān)管要求的那部分資本。根據(jù)新協(xié)議，監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)該把壓力測試當(dāng)作評估銀行應(yīng)該持有多少超額資本的一項因素。作為巴塞爾新資本協(xié)議第二大支柱的一部分，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該與銀行管理層討論壓力測試的結(jié)果，以確保銀行認真考慮經(jīng)濟周期內(nèi)動態(tài)資本管理的需要。
操作風(fēng)險
我的發(fā)言主要集中在風(fēng)險管理和風(fēng)險敏感度高的資本管理制度的周期性。到現(xiàn)在為止我僅重點講述了絕大多數(shù)銀行面對的主要風(fēng)險--信用風(fēng)險。但是，其他風(fēng)險對于銀行而言有時也可能代價很高，甚至是致命的。因此，我認為，如果不考慮操作風(fēng)險，對風(fēng)險管理的討論則是不完整的。
從銀行和監(jiān)管當(dāng)局的立場看，不管操作風(fēng)險怎么現(xiàn)實和嚴重，現(xiàn)行技術(shù)也難以計量。因此，巴塞爾委員會關(guān)于在第一支柱中對操作風(fēng)險明確規(guī)定資本要求的建議一直頗受爭議。針對這一情況，回顧一下委員會關(guān)于操作風(fēng)險的處理建議的思路也許是有用的。
根據(jù)現(xiàn)行的巴塞爾資本管理制度，信用風(fēng)險暴露的資本要求的標準較高，并且以隱性的方式涵蓋了操作風(fēng)險，這在一定程度上弱化了巴塞爾資本管理制度，因為它擴大了監(jiān)管當(dāng)局和市場方面對較低風(fēng)險暴露的評估差異。如果操作風(fēng)險不是取決于巴塞爾新資本協(xié)議第一支柱的資本要求，而是取決于第二支柱中的監(jiān)管審查，那么第一支柱中信用風(fēng)險的資本要求應(yīng)該是：（1）不變；（2）按照現(xiàn)行的巴塞爾資本管理制度在信用風(fēng)險要求的資本之上多出一塊資本涵蓋操作風(fēng)險。
后一種方法的保守調(diào)整將意味著：超過'實際'信用風(fēng)險水平的資本要求，將使得資本比率對信用風(fēng)險暴露的周期性重新分類過于敏感。還可能錯誤地認為操作風(fēng)險和信用風(fēng)險并無太大區(qū)別。根據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行調(diào)整，僅把信用風(fēng)險明確包括在資本要求中將會降低所要求的資本水平，甚至低于合理水平，因為操作風(fēng)險是一種能夠造成實際損失的實際風(fēng)險。
直率地說，即使有辦法調(diào)整資本要求，但不對操作風(fēng)險提出明確資本要求，也可能會導(dǎo)致降低對操作風(fēng)險的重視，削減目前對其計量和管理進行投入的積極性。的確，我想應(yīng)該公正地說：按第一支柱處理操作風(fēng)險，在過去幾年中對加強操作風(fēng)險管理投入的人力和物力起了重要推動作用。而將操作風(fēng)險放在第二支柱的方法將對監(jiān)管當(dāng)局形成巨大和長期的壓力，以確保銀行繼續(xù)投資改進操作風(fēng)險評估。即使這樣，銀行之間也難以進行比較，我們實現(xiàn)公平競爭的努力也將打折扣。對于公眾而言，按照第二支柱持有的資本好像是另一種形式的超額資本（按照第一支柱不需要），使得高度透明落空。
我們必須知道，許多銀行正在花費時間和資源，完善操作風(fēng)險計量和管理方法。許多銀行這樣做不僅僅是為了巴塞爾新資本協(xié)議，而是因為他們認為更好地計量和管理此類風(fēng)險與經(jīng)濟利益直接相關(guān)。這些銀行認為：有關(guān)操作風(fēng)險管理的合理、靈活且具有可比性的方法是可以找到的，并且他們認為通過使用正規(guī)化的計量和管理技術(shù)已經(jīng)減少了此類風(fēng)險。
量化操作風(fēng)險顯然不是那么簡單。但是，不能精確估算并不意味著不能對這種實際風(fēng)險規(guī)定明確的資本要求。的確，巴塞爾委員會開發(fā)的高級計量法（AMA）是一種靈活計量操作風(fēng)險的方法。高級計量法允許銀行使用自己的內(nèi)部模型決定操作風(fēng)險需要的資本，但須報監(jiān)管當(dāng)局批準。銀行應(yīng)當(dāng)使用自己操作風(fēng)險的內(nèi)部損失數(shù)據(jù)、外部損失數(shù)據(jù)、情境分析和定性指標來開發(fā)這些模型。這樣，雖然高級計量法有一定的靈活性，它還是為定量估算操作風(fēng)險需要的資本提供了一個基本框架。
高級計量法提供了一張路線圖，并且應(yīng)該明白，至今沒有哪種具體方法被業(yè)界廣泛采用或得到監(jiān)管當(dāng)局廣泛支持。高級計量法是實用的指引，意在幫助估算合理并且有意義的操作風(fēng)險資本要求。雖然高級計量法要求銀行使用分析工具量化其操作風(fēng)險，它還是允許管理層進行相當(dāng)多的主觀判斷。我想強調(diào)的是，開發(fā)更好的計量技術(shù)的目的，是為了使用這些技術(shù)更好地全面管理操作風(fēng)險。
高級計量法使得銀行保持一定的靈活性，使得分析出來的操作風(fēng)險資本要求具有合理性和全面性。當(dāng)然，仍然存在的問題是，如何采用高級計量法的某些要素（如外部數(shù)據(jù)和情景分析）計算出合適的操作風(fēng)險資本水平。有必要更具體地向銀行通報監(jiān)管當(dāng)局在這方面的要求，美國監(jiān)管當(dāng)局目前正在這樣做。通常，銀行反對高級計量法的理由是，如果沒有監(jiān)管當(dāng)局的明確指引，按照高級計量法算出的資本要求規(guī)模將主要取決于監(jiān)管當(dāng)局的判斷，并且很可能過高。即使情況不是這種情況，對高級計量法有這樣看法的銀行，也會錯誤地認為監(jiān)管當(dāng)局在這方面手伸得太長。
此外，監(jiān)管當(dāng)局一直通過監(jiān)管程序，逐步了解銀行開發(fā)內(nèi)部操作風(fēng)險管理方法的情況。至今，我們了解到的情況與以前估計的情況一致：按照高級計量法得出的結(jié)果往往低于使用較粗計量工具算出的資本水平。根據(jù)新的以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的'自下而上法'，銀行發(fā)現(xiàn)，分配給操作風(fēng)險的經(jīng)濟資本水平與以前的'自上而下法'沒有太大差別，但是不同業(yè)務(wù)分配到的資本變化很大。我們認為，這些方法和計算出的操作風(fēng)險資本分配可能意味著，在新規(guī)則實施之后，我們可能見到的就是這樣。
監(jiān)管當(dāng)局必須承認，根據(jù)高級計量法得出的操作風(fēng)險資本規(guī)模，在一定程度上取決于行業(yè)慣例和經(jīng)驗的發(fā)展，以及隨著時間的推移而達成的共識。當(dāng)前，監(jiān)管當(dāng)局需要請銀行商討操作風(fēng)險資本要求的合理規(guī)模。
結(jié)論
從根本上講，國際資本協(xié)議的修訂工作，為的是完善銀行業(yè)的風(fēng)險管理，建立并推廣大銀行已經(jīng)著手開發(fā)的方法，反映了市場對規(guī)模大、業(yè)務(wù)復(fù)雜的銀行提出了新的要求。作為重要的監(jiān)管框架，巴塞爾新資本協(xié)議力求開發(fā)出一套全面、系統(tǒng)銀行風(fēng)險管理方法。
但是，有些人認為，對風(fēng)險的不同看法將使巴塞爾新資本協(xié)議中風(fēng)險敏感度高的資本要求產(chǎn)生親經(jīng)濟周期效應(yīng)，加劇實際部門的經(jīng)濟周期波動。的確，監(jiān)管資本比率可能是具有周期的，但是這種波動將反映真實的風(fēng)險變化。此外更加準確的計量指標有利于銀行經(jīng)理、監(jiān)管當(dāng)局和公眾。對高敏感度的資本要求的行為反應(yīng)，可能減少銀行貸款供應(yīng)的周期波動。無論如何，超額資本將釋解資本要求的周期波動。
操作風(fēng)險不容易計量，但卻是不能忽視的實際風(fēng)險。按照第一支柱處理操作風(fēng)險，可能會使人們更加認真和持續(xù)地關(guān)注操作風(fēng)險。認真計量和管理操作風(fēng)險的銀行一直經(jīng)營良好。巴塞爾新資本協(xié)議為采用不同的方法提供了靈活性。然而，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)提供更多的指引，以便允許銀行估算此類風(fēng)險資本要求的規(guī)模。
