2011-06-28 09:52
一、《規(guī)定》的主要內(nèi)容
根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的原則與精神，《規(guī)定》立足于工商機(jī)關(guān)的反壟斷職能，對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了細(xì)化和明確，提高了工商機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法的可操作性。《規(guī)定》由13條具體內(nèi)容構(gòu)成，對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力實(shí)施的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)形式作了細(xì)化規(guī)定；對(duì)經(jīng)營(yíng)者以行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制為由，實(shí)施壟斷行為的具體表現(xiàn)作了列舉式規(guī)定；明確了國(guó)家工商總局和省、自治區(qū)、直轄市工商局可以就行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為表現(xiàn)及其后果，向其有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。
《規(guī)定》細(xì)化了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的具體表現(xiàn)。《反壟斷法》第五章第三十二條至第三十七條對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為作出了禁止性規(guī)定。《規(guī)定》根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，結(jié)合工商機(jī)關(guān)多年來(lái)依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》制止政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的執(zhí)法實(shí)踐，并參照國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力實(shí)施的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為作了細(xì)化規(guī)定。例如，《規(guī)定》第三條第（一）項(xiàng)結(jié)合《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以明確要求、暗示或者拒絕、拖延行政許可以及重復(fù)檢查等方式限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者限定他人正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為作了禁止性規(guī)定。
《規(guī)定》列舉了經(jīng)營(yíng)者以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制為由實(shí)施壟斷行為的表現(xiàn)形式?！斗磯艛喾ā返谌鶙l規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為。實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)者借用行政權(quán)力實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的情形比較突出，因此，《規(guī)定》對(duì)經(jīng)營(yíng)者以行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制為由實(shí)施壟斷行為的具體表現(xiàn)作了列舉式規(guī)定，包括以行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政限定為由，從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的行為；以行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政授權(quán)為由，從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的行為；以依據(jù)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定、發(fā)布的行政規(guī)定為由，從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的行為。
《規(guī)定》明確了工商機(jī)關(guān)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為方面的職責(zé)?！斗磯艛喾ā返谖迨粭l第一款對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為方面的建議權(quán)作了明確規(guī)定。國(guó)家工商總局第四十一號(hào)令對(duì)國(guó)家工商總局和省、自治區(qū)、直轄市工商局（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)局）制止濫用行政權(quán)力方面的管轄范圍作了具體規(guī)定。《規(guī)定》根據(jù)上述規(guī)定，明確規(guī)定了總局與省級(jí)局的建議權(quán)及相關(guān)內(nèi)容，即國(guó)家工商總局和省、自治區(qū)、直轄市工商局可以就行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為表現(xiàn)及其后果，向其有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。
《規(guī)定》規(guī)定了工商機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制為由實(shí)施的壟斷行為的處理方式?！斗磯艛喾ā返谌鶙l規(guī)定,行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為。同時(shí)，《反壟斷法》第四十六條、第四十七條對(duì)經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為分別作出了處罰規(guī)定?？紤]到《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》對(duì)經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位行為的處罰已經(jīng)作了明確規(guī)定，因此，《規(guī)定》對(duì)經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為的處罰作了轉(zhuǎn)致規(guī)定。經(jīng)營(yíng)者達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處50萬(wàn)元以下的罰款。經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的，由工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款。
二、濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制路徑
我國(guó)要消除與禁止行政壟斷，只能在本土環(huán)境中依據(jù)行政壟斷產(chǎn)生的原因?qū)ΠY下藥。因此，解決“行政壟斷”的問(wèn)題，就應(yīng)該從制度上預(yù)防和制止行政機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力，除了貫徹執(zhí)行《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》等法律、法規(guī)外，筆者認(rèn)為還應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以解決。
（一）明確行政職責(zé)權(quán)限并加強(qiáng)行政監(jiān)督
行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限存在著模糊不清或者行政機(jī)關(guān)間交叉矛盾等現(xiàn)象，這就給了行政機(jī)關(guān)實(shí)施“行政壟斷”的空間。因此，在我國(guó)行政體制改革過(guò)程中，首要任務(wù)就是明確界定各級(jí)政府及其所屬部門(mén)即行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，保證依法行政的貫徹與落實(shí)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在法治社會(huì)，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為應(yīng)受到相應(yīng)監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、公民監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等。只有通過(guò)有效的監(jiān)督，才能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，減少或避免行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、限制或排除競(jìng)爭(zhēng)，確保市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。
（二）建立健全規(guī)范性法律文件的審查制度
“行政壟斷”有兩種形態(tài)，一是基于抽象行政行為而形成的“行政壟斷”，二是基于具體行政行為而形成的“行政壟斷”。前一種形態(tài)，往往是以“紅頭文件”如法規(guī)、規(guī)章制度等具有法律效力的規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，由經(jīng)營(yíng)者具體實(shí)施的限制與排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。后一種形態(tài)，同樣是以“紅頭文件”為基礎(chǔ)，但由行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施的限制與排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。盡管《憲法》有審查行政機(jī)關(guān)作出的法規(guī)等規(guī)范性法律文件的職權(quán)并建立了相應(yīng)制度，但從“行政壟斷”猖獗程度看，似乎對(duì)“紅頭文件”的審查制度的實(shí)施還不令人滿意。因此，應(yīng)該完善并有效實(shí)施對(duì)“紅頭文件”的審查制度，從根本上消除與禁止“行政壟斷”。
（三）全面實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”工程
行政機(jī)關(guān)實(shí)施“行政壟斷”的目的之一，在于從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中非法獲取經(jīng)濟(jì)利益即“尋租”，因此，控制行政機(jī)關(guān)的收支狀況勢(shì)在必行。“收支兩條線”的本意在于控制行政機(jī)關(guān)收入與支出的合法性，這對(duì)于保證行政機(jī)關(guān)依法行政，在經(jīng)濟(jì)上具有重要意義。真正落實(shí)與實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”工程，將會(huì)大大減弱行政機(jī)構(gòu)實(shí)施“行政壟斷”的熱情，以從根本上抑制“行政壟斷”的發(fā)生。
（四）建立“行政壟斷”相關(guān)的國(guó)家賠償制度
這是相對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政壟斷后應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任而言的。無(wú)論行政機(jī)關(guān)行為違法與否，它總是以行使國(guó)家公權(quán)力的面貌出現(xiàn)的。當(dāng)行政壟斷排除與限制了競(jìng)爭(zhēng)，事實(shí)上表明的是行政機(jī)關(guān)非法行政的結(jié)果。因此，《反壟斷法》僅僅規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)建議實(shí)施“行政壟斷”的上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠且不能見(jiàn)效的。這是因?yàn)椋簾o(wú)論實(shí)施“行政壟斷”的行政機(jī)關(guān)是否改正，都不能彌補(bǔ)因行政壟斷給經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益損失。而以國(guó)家賠償?shù)姆绞?，可以從事后救?jì)程序敦促行政機(jī)關(guān)依法行政。
（五）完善公務(wù)員績(jī)效考核制度
國(guó)家應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，提高各級(jí)政府的執(zhí)政能力，進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員考核制度，并將行政機(jī)關(guān)包括行政人員任職期間是否實(shí)施破壞競(jìng)爭(zhēng)的行為，作為考核的重要指標(biāo)之一，從而在人事制度上配合競(jìng)爭(zhēng)法律制度的實(shí)施。同時(shí)，就行政機(jī)關(guān)而言，應(yīng)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)法治意識(shí)，通過(guò)自身職責(zé)權(quán)限保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序運(yùn)行，而不是通過(guò)實(shí)施行政壟斷排除與限制競(jìng)爭(zhēng)。
綜上，行政壟斷的根源在于行政權(quán)力對(duì)自身財(cái)富最大化的追逐，再加上現(xiàn)有政績(jī)考察、財(cái)政管理等體制的多重作用，導(dǎo)致其權(quán)力行使方向的錯(cuò)位。雖然行政壟斷的消除之路任重而道遠(yuǎn)，但筆者相信，在經(jīng)濟(jì)體制日臻完善情況下，我國(guó)會(huì)繼續(xù)進(jìn)行大刀闊斧的體制改革，當(dāng)體制問(wèn)題逐步理順之后，《反壟斷法》的實(shí)施會(huì)更加廣泛深入，行政壟斷自然也會(huì)得到有效的規(guī)制。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 中國(guó)商業(yè)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
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