2006年的春天，中國的房地產(chǎn)市場頗有些“山雨欲來風(fēng)滿樓”的味道，全國房價(jià)出現(xiàn)報(bào)復(fù)性上漲，北京3月份期房均價(jià)同比上漲19.2%，房價(jià)首超上海，深圳平均房價(jià)在全國首次沖破萬元大關(guān)，使得房地產(chǎn)市場再度成為關(guān)注熱點(diǎn)。距離“國八條”出臺(tái)，還不足一年。5月17日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議出臺(tái)六條房地產(chǎn)調(diào)控措施，業(yè)界人士幾乎不假思索地將其歸納為“國六條”。與上一次不同的是，中央政府把“槍口”明確地指向了地方政府。
在房價(jià)逆市上漲等種種怪現(xiàn)象背后，人們逐漸發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要原因是一些地方政府的錯(cuò)誤政績觀、利益觀在推波助瀾。經(jīng)營城市好大喜功，熱衷于大拆大建，導(dǎo)致部分居民對(duì)住房的被動(dòng)性需求；一些地方政府被開發(fā)商牽著鼻子走，“開發(fā)商領(lǐng)導(dǎo)、市長決策、規(guī)劃局執(zhí)行”，造成了房地產(chǎn)開發(fā)的結(jié)構(gòu)性缺陷及開發(fā)商大量囤積土地現(xiàn)象；土地審批從無償劃撥到高價(jià)招投標(biāo)猛拐彎，使商品房建設(shè)成本突然加大；一些城市為“托市”出臺(tái)“購房入戶”等政策；銀行對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)發(fā)放貸款持續(xù)增加……如此等等，加上開發(fā)商普遍炒作房價(jià)、房地產(chǎn)投資者隊(duì)伍不斷擴(kuò)大、外資不斷流入內(nèi)陸房地產(chǎn)市場等市場因素，房價(jià)逆市上揚(yáng)成為必然。
按照現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和路徑，工業(yè)化和城市化被認(rèn)為是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的兩大引擎，不過二者卻有著很強(qiáng)的邏輯演進(jìn)規(guī)律，即工業(yè)化發(fā)展到一定階段，產(chǎn)業(yè)就形成了集聚功能，這時(shí)城市化自發(fā)地而跟進(jìn)，這是一個(gè)必然的趨勢，其核心是農(nóng)村人口進(jìn)城，轉(zhuǎn)變成城市人口，透過生產(chǎn)力的提高和效益的提升來促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長；隨后才是服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的興起。但是中國的城市卻已經(jīng)明顯地看不到這些特征。 沒有人口的集聚，沒有服務(wù)業(yè)的興起，沒有第三產(chǎn)業(yè)的壯大，中國的城市發(fā)展完全演變成依托于房地產(chǎn)市場的發(fā)展。政府開始全面介入城市化的開發(fā)與房地產(chǎn)投資。地方政府為什么積極地介入城市化的進(jìn)程？地方政府為什么熱衷于主導(dǎo)城市房地產(chǎn)開發(fā)？其行為邏輯的背后肯定有著符合他們目標(biāo)的內(nèi)在動(dòng)因和深刻的體制根源，如果不在這方面找原因，盡管我們可能短期內(nèi)靠行政手段抑制地方政府的行為，但并不能使問題得到根本解決。
現(xiàn)行體制下地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，造成地方財(cái)政困難
在中國這么一個(gè)單一制的國家里，中央從自身的利益出發(fā)，必然強(qiáng)調(diào)集權(quán)，而高度的中央集權(quán)，雖然對(duì)于國家集中財(cái)力有效地實(shí)施宏觀調(diào)控有積極作用，但在事實(shí)上，卻遠(yuǎn)非如此簡單。在中國，每個(gè)省政府都管理著一個(gè)近乎中等規(guī)模國家的廣闊領(lǐng)域，地方政府當(dāng)然同樣需要龐大的財(cái)政支持。特別是在分權(quán)化改革之后，地方已不再只是中央在地方的延伸和代理機(jī)構(gòu)，它已經(jīng)成為了一個(gè)有其獨(dú)立利益的實(shí)體。它擔(dān)負(fù)著地方社會(huì)的管理、興辦地方社會(huì)事業(yè)、保障地方的社會(huì)福利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能，同時(shí)，它還兼有轄區(qū)內(nèi)相當(dāng)龐大的國有資產(chǎn)所有者職能。可是，在分稅制改革之后，一方面中央把財(cái)權(quán)高度集中，在稅收分享上削弱地方政府能取得的比重；另一方面，中央又把更多的事權(quán)層層下放給地方政府，甚至經(jīng)常以犧牲地方稅權(quán)為代價(jià)來完成中央的某些政策，“中央請(qǐng)客地方買單”的現(xiàn)象大量存在。如中央制定的支持下崗工人再就業(yè)的優(yōu)惠政策、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等優(yōu)惠政策、支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的優(yōu)惠政策等都主要涉及營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等地方財(cái)力。
可見，在分稅制改革中，中央政府一方面把財(cái)權(quán)上收，一方面又把公共品供給的大部分責(zé)任推給地方，造成地方的財(cái)政支出比重過大，財(cái)政自給率大幅下降（以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、稅源最為充沛的浙江省為例，在93年，浙江的財(cái)政自給率是133.27%，94年以后這一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地區(qū)的財(cái)政困難可想而知）。那么，當(dāng)?shù)胤秸谋炯?jí)財(cái)政收入不足以平衡財(cái)政支出的時(shí)候，地方政府就只有兩個(gè)選擇：一是尋求中央的轉(zhuǎn)移支付，即前些年我們所看到的“跑部錢進(jìn)”盛行一時(shí)；另一個(gè)則是謀求向預(yù)算外發(fā)展。
地方政府財(cái)政預(yù)算外收入一般由行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三部分構(gòu)成。近年來，隨著中央對(duì)政府收費(fèi)的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費(fèi)在預(yù)算外收入中的重要性大大減低，相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。很多地方政府的土地出讓金收入占預(yù)算外收入的60％以上。因?yàn)楝F(xiàn)在地方政府手里擁有的資源和城市里多數(shù)國有企業(yè)一樣，除了地什么都不值錢了。真正被政府壟斷的資源只有土地，這就是為什么地方政府都打土地的主意的主要原因。
地根制度保證獲取級(jí)差地租
但是僅有土地還不行，還得考慮怎么才能變成錢而且很穩(wěn)定地獲得極高的利潤，可以說我們現(xiàn)行的地根制度從客觀上給地方政府操作城市化提供了一種制度上的保障，這就是所謂的地方政府對(duì)土地一級(jí)市場壟斷。當(dāng)農(nóng)民的農(nóng)用土地變成城市建設(shè)用地的時(shí)候，土地性質(zhì)由原來的集體所有變成國有，也就是說原來的農(nóng)民失去了土地的集體所有權(quán)，地方政府則變成了非農(nóng)建設(shè)用地的所有者。而現(xiàn)行法律規(guī)定的對(duì)失地農(nóng)民和集體的補(bǔ)償，是根據(jù)土地產(chǎn)值確定的，其主要依據(jù)是土地在作為農(nóng)業(yè)用地時(shí)的價(jià)值。這就意味著政府給農(nóng)民土地補(bǔ)償時(shí)，只承認(rèn)農(nóng)民把土地作為農(nóng)用地時(shí)的產(chǎn)值，而土地作為非農(nóng)用地以后巨大的級(jí)差地租事實(shí)上與農(nóng)民無關(guān)，農(nóng)民在失地過程中根本沒有任何談判和討價(jià)還價(jià)的余地。所以在一定意義上，城市化和工業(yè)化的過程，就是土地由原來的農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)建設(shè)用地的過程，這個(gè)過程的核心就是土地價(jià)值幾十倍、幾百倍地升值，地方政府則在此過程中成了真正的地主和土地級(jí)差收入的合法所有者。農(nóng)民則被完全排出了利益的分享。顯而易見，地方政府之所以會(huì)用土地這種資源作為城市化進(jìn)程中的工具，實(shí)際上是現(xiàn)行的地根制度所使然。
經(jīng)營土地的操作困難導(dǎo)致炒高房地產(chǎn)成為現(xiàn)實(shí)選擇
接下來，對(duì)于地方政府而言，剩下的事情就是如何把征到的土地盡可能高的賣一個(gè)好價(jià)錢。事實(shí)上，即便是有了以上地根制度的保障，卻也遠(yuǎn)不是像人們想象的那樣，地方政府就能夠獲得一本萬利，整個(gè)經(jīng)營土地的過程依然充滿著艱辛和風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國研發(fā)課題組調(diào)查，現(xiàn)在地方政府征來的土地基本上是這樣分配的：30%～40%左右的是用作基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地；30%～40％左右作工業(yè)用地；另外大約還有30%，就是商業(yè)和住宅用地，其中有一半要建經(jīng)濟(jì)適用房，也就是說只有15%才是真正的商業(yè)用地和房地產(chǎn)。
基礎(chǔ)設(shè)施用地是為了公共目的，是需要政府大量投入的，而工業(yè)性用地涉及到地方的招商引資，產(chǎn)值和稅收同樣是地方政府政績函數(shù)的選項(xiàng)，而廉價(jià)的土地使用權(quán)是政府談判的主要籌碼，一般來講，這些企業(yè)的用地，如果跟土地開發(fā)的成本打平就算非常不錯(cuò)了，多數(shù)情況是倒貼。經(jīng)濟(jì)適用房也如此，也就是說，地方政府能夠供應(yīng)的土地里面，85％是沒有多少利益的，只有15%的地是可以掙錢的。換個(gè)說法，地方政府要想從土地上獲取利益，就必須拿占總數(shù)15%的商業(yè)用地，賺大于另外85%的非營業(yè)性用地的成本才能有利潤。所以，在這樣一種機(jī)制下，地方政府自然要拼命地炒高房地產(chǎn)，因?yàn)楫?dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的發(fā)展直接決定了地價(jià)的高低。只有房地產(chǎn)價(jià)格高，土地市場的價(jià)格才可能會(huì)升起來。
治標(biāo)不如治本，與其學(xué)筑壩堵水的鯀，不如效仿挖渠疏導(dǎo)的禹。解決中國房地產(chǎn)問題的根本之策依然是加快中央和地方政、經(jīng)體制的改革。一般而言，絕大部分的公共品都具有盈利能力差、建設(shè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大之特征，多數(shù)地方政府不堪重負(fù)。在發(fā)達(dá)國家，發(fā)行市政債券是地方政府進(jìn)行資本融資的重要方式。但遺憾的是，這種在國外比較成熟的地方政府的融資方式，在中國現(xiàn)行法律中卻得不到支撐。中國1995年頒布的《擔(dān)保法》規(guī)定：除國家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方財(cái)政（政府）不能向國內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。這意味著，目前地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無效的。所以在國內(nèi)金融市場不完善，以及在合法的融資渠道不暢的情況下，地方政府只能轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)國有金融體系的控制，或者推行花樣翻新的金融“創(chuàng)新”，試圖用金融手段來替代本應(yīng)由財(cái)政手段發(fā)揮的功能。對(duì)于地方政府來說，實(shí)施金融控制是緩解其收支矛盾的一種次優(yōu)選擇。隨著國有銀行體系的改制，這種直接的干預(yù)逐步被地方政府經(jīng)營土地、然后以土地為抵押品來獲取銀行信貸的方式所替代。
由此可見，要想使地方政府真正配合中央的行動(dòng)，而讓房地產(chǎn)價(jià)格回到理性的狀態(tài)，中國如果不從源頭上解決地方政府融資機(jī)制問題，單純地以市場手段來抑制需求或以行政指令來彈壓地方政府，都恐難以達(dá)成調(diào)控的效果。即便是改革現(xiàn)行的地根政策，建立所謂土地儲(chǔ)備制度和房屋儲(chǔ)備制度也很難真正發(fā)揮調(diào)控房地產(chǎn)市場的價(jià)格的作用。從土地儲(chǔ)備制度來看，現(xiàn)在地方政府只可能從形式上滿足了中央的要求，由于地方政府本身是土地的主要賣家，從經(jīng)濟(jì)的角度來講，他們當(dāng)然希望土地價(jià)格越高越好，當(dāng)然沒有平抑土地價(jià)格的動(dòng)力。在土地出讓方面他們更多考慮的是財(cái)政收入的壓力和城市規(guī)劃發(fā)展的需要，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)做不到根據(jù)土地市場的供求關(guān)系來決定每年或者每個(gè)季度的土地投放量。他們根本不會(huì)用自己手里的這張王牌來平抑土地價(jià)格。另一個(gè)方面，中央一直在喊建立廉租房制度保證低收入人群的住房需求，但地方政府在這方面根本沒有積極性，核心依然是財(cái)政的壓力。二十年的房改夠徹底的了，很多地方政府手里已經(jīng)沒有住房，統(tǒng)統(tǒng)都賣掉了。聰明人想出個(gè)“經(jīng)濟(jì)適用房”的概念，在政府不投入的情況下自然演變成了一部分人斂財(cái)?shù)墓ぞ叨鴱氐资 ?/p>
