證據(jù)在訴訟中的重要性是不言而喻的，行政訴訟也是如此。行政訴訟的過(guò)程就是在人民法院主持下，在原被告雙方當(dāng)事人及其他訴訟參與人的參加下，運(yùn)用證據(jù)查明爭(zhēng)議的事實(shí)，確定具體行政行為合法與否的過(guò)程。 這也就是說(shuō)，行政訴訟本身就是司法機(jī)關(guān)審查并判定被訴行政機(jī)關(guān)的證明責(zé)任完成與否、具體行政行為是否合法的活動(dòng)。因此，審查并判定負(fù)證明責(zé)任的被訴行政機(jī)關(guān)的證明活動(dòng)是否達(dá)到了其應(yīng)當(dāng)達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)是行政訴訟的核心內(nèi)容，這就涉及證據(jù)法中的一個(gè)基本概念——證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)，又稱證明要求、證明尺度、法定的證明程度，指證明與事實(shí)之間的聯(lián)系應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種程度才能認(rèn)定案件事實(shí),也是認(rèn)定案件事實(shí)的最低證明要求。 行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)是指在行政案件中依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人履行舉證責(zé)任、證明案件事實(shí)所應(yīng)達(dá)到的程度，是人民法院查明行政案件事實(shí)，特別是被訴具體行政行為是否符合客觀真實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，具體包括行政訴訟證據(jù)所應(yīng)達(dá)到的質(zhì)和量?jī)煞矫娴囊蟆?由于證明標(biāo)準(zhǔn)這一概念較為抽象，加之被訴行政行為本身就涉及兩個(gè)證明標(biāo)準(zhǔn)，即行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)和行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。因此在司法實(shí)踐中，由證明標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的問(wèn)題時(shí)常影響著法官對(duì)被訴具體行政行為合法性的認(rèn)定。
一、行政訴訟中合法性審查的現(xiàn)實(shí)困惑
對(duì)被訴具體行政行為合法性的審查與認(rèn)定是行政訴訟活動(dòng)的基礎(chǔ)和主要內(nèi)容，行政訴訟的全過(guò)程都是圍繞著這一內(nèi)容進(jìn)行。雖然對(duì)被訴具體行政行為合法性審查的范圍及內(nèi)容理論與實(shí)務(wù)趨于一致：既包括與被訴具體行政行為有關(guān)的實(shí)體法事實(shí)，也包括與其有關(guān)的程序法事實(shí)。也就是說(shuō)，這種合法性審查既涉及實(shí)體法事實(shí)，又涉及程序法事實(shí)。因此，審判法官對(duì)事實(shí)審查的證據(jù)既應(yīng)該包括實(shí)體方面的證據(jù)，也應(yīng)該包括程序方面的證據(jù)。但是，審判法官判斷被訴行政機(jī)關(guān)證明活動(dòng)應(yīng)達(dá)到的程度(即行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn))卻始終未能形成統(tǒng)一意見，使得審判實(shí)務(wù)中操作不規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生。
(一)理論學(xué)說(shuō)反映證明標(biāo)準(zhǔn)的多元化
就我國(guó)行政訴訟證據(jù)合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)而言，理論界缺乏認(rèn)真細(xì)致的研究，在籠統(tǒng)地批判行政訴訟法所確立的“證據(jù)確鑿”標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，大多借鑒國(guó)外刑事、民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，主張?jiān)谛淌略V訟的“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)和民事訴訟“蓋然性占優(yōu)勢(shì)”標(biāo)準(zhǔn)之間確立行政訴訟證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)。 在審判實(shí)踐中，行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)基本上傾向于根據(jù)案件的不同性質(zhì)和情況，以明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)為原則，以優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)和“排除合理懷疑”證明標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充。第一，明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)指按照證明效力具有明顯優(yōu)勢(shì)的一方當(dāng)事人提供的證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)。 這一標(biāo)準(zhǔn)是行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的一般標(biāo)準(zhǔn)，適用范圍較廣。第二，優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)指按照證明效力占優(yōu)勢(shì)的一方當(dāng)事人提供的證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)。 這一標(biāo)準(zhǔn)是接近民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的中間標(biāo)準(zhǔn)，一般適用于涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)的行政裁決案件。第三，排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)是指案件主要事實(shí)均有相應(yīng)證據(jù)證明，且證據(jù)之間及證據(jù)與案件事實(shí)之間沒有矛盾，或者雖有矛盾但能夠合理排除。
(二)立法規(guī)定折射證明標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法》)對(duì)行政訴訟證據(jù)的規(guī)定較為簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，共有6個(gè)條文，而且對(duì)證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定，不能滿足審判實(shí)踐的需要。為此，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法解釋》)，對(duì)原告的舉證責(zé)任、法官依職權(quán)調(diào)查取證的范圍作了規(guī)定，對(duì)行政審判起到一定的指導(dǎo)作用，但仍未對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。2002年6月，最高人民法院又討論通過(guò)了《關(guān)于行政訴訟證據(jù)的若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行訴證據(jù)規(guī)定》)，遺憾的是該規(guī)定仍然沒有對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)予以明確。
筆者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟立法規(guī)定中涉及行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了整理：我國(guó)《行訴法》第54條規(guī)定：“(一)具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持;(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的;2、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的;3、違反法定程序的;4、超越職權(quán)的;5、濫用職權(quán)的……”。《行訴證據(jù)規(guī)定》第53條規(guī)定：“人民法院裁判行政案件，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)”;第54條規(guī)定：“法庭應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)過(guò)庭審質(zhì)證的證據(jù)和無(wú)需質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行逐一審查和對(duì)全部證據(jù)綜合審查，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實(shí)之間的證明關(guān)系，排除不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)”。
1.現(xiàn)行立法未將證據(jù)確鑿作為事實(shí)認(rèn)定依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)
有學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)《行訴法》第54條，“證據(jù)確鑿”是行政訴訟事實(shí)審查確立的審查方向和尺度。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是值得商榷的。因?yàn)椤缎性V法》第54條第1項(xiàng)實(shí)際上是對(duì)審判法官審查事實(shí)、程序證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)作了原則性規(guī)定;第2項(xiàng)又根據(jù)事實(shí)證據(jù)與程序證據(jù)差異，分別作出了具體的規(guī)定。也可以說(shuō)該條是從正反兩個(gè)方面對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。法官在對(duì)事實(shí)證據(jù)即具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)作到“證據(jù)確鑿”、“適用法律、法規(guī)正確”;相反，如果出現(xiàn)“主要證據(jù)不足”、“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的”的情況將直接產(chǎn)生否定性結(jié)論。同樣，法官在對(duì)程序證據(jù)即行政程序進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)作到“符合法定程序”;相反，如果出現(xiàn)“違反法定程序”、“超越職權(quán)”、“濫用職權(quán)”的情況也將直接產(chǎn)生否定性結(jié)論。
2.現(xiàn)行立法將重新審查 作為事實(shí)認(rèn)定程序標(biāo)準(zhǔn)
由于行政訴訟之前存在一個(gè)行政程序，而行政程序本身就是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用證據(jù)對(duì)事實(shí)加以確認(rèn)，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政相對(duì)人作出單方行政行為的活動(dòng)。這本身就包含行政機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的審查、認(rèn)定、判斷的過(guò)程，而對(duì)這一過(guò)程在行政訴訟中的效力如何認(rèn)定，是直接適用還是另行審查則存在普遍爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，《行訴證據(jù)規(guī)定》第53、54條明確我國(guó)實(shí)行重新審查標(biāo)準(zhǔn)。第53條“以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)”的語(yǔ)句將行政訴訟所涉的行政程序認(rèn)定的證據(jù)及其作出決定時(shí)的程序性證據(jù)概括其中;第54條更是旗幟鮮明地使用了“全部證據(jù)”、“綜合審查”、“進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷”等詞語(yǔ)。筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)的規(guī)定“重新審查”是欠妥的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是行政程序的親歷者，比較清楚案件的真實(shí)情況，且豐富的經(jīng)驗(yàn)也決定其認(rèn)定事實(shí)的能力強(qiáng)于審判法官，因此審判法官應(yīng)當(dāng)尊重行政執(zhí)法者對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。另一方面，有些事實(shí)的認(rèn)定，如交通事故，其認(rèn)定本身就需要很強(qiáng)的技術(shù)性，審判法官不具備這樣的能力。
3.現(xiàn)行立法將法律事實(shí)作為事實(shí)認(rèn)定程度標(biāo)準(zhǔn)
《行訴證據(jù)規(guī)定》第53條實(shí)質(zhì)是將審判法官事實(shí)認(rèn)定所應(yīng)達(dá)到的程度限定為法律事實(shí)。該條明確審判法官只能依據(jù)證據(jù)證明的案件事實(shí)作為定案的依據(jù)，也就是說(shuō)運(yùn)用證據(jù)規(guī)則認(rèn)定的法律事實(shí)是審判法官判決的唯一依據(jù)。筆者認(rèn)為這一規(guī)定符合認(rèn)識(shí)事物的客觀規(guī)律。
嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)審理查明的法律事實(shí)應(yīng)該是與“客觀真實(shí)”相符的，但司法審判人員的認(rèn)識(shí)能力有限，且其并非是案件的親歷者，他們不可能知道案件的全部真實(shí)情況，其認(rèn)識(shí)也不可能都達(dá)到客觀事實(shí)的程度。因此，客觀真實(shí)只能成為司法證明的終極目標(biāo)。具體到實(shí)踐層面，經(jīng)過(guò)審查認(rèn)定的法律事實(shí)能夠達(dá)到客觀真實(shí)的情況并不普遍，更多的是“當(dāng)事人提供的證據(jù)的優(yōu)勢(shì)更具有真實(shí)存在的可能性”。 這一現(xiàn)實(shí)情況就導(dǎo)致審判法官審查法律事實(shí)的過(guò)程必然是：先應(yīng)當(dāng)查明并確定確鑿、明顯的證據(jù)，進(jìn)而依據(jù)這些證據(jù)來(lái)揭示案件的事實(shí)真相。如果將“證據(jù)確鑿”認(rèn)定為證據(jù)證明的法律事實(shí)與案件事實(shí)相一致的話，審判人員就不得不花費(fèi)大量的時(shí)間和精力調(diào)查、取證，導(dǎo)致審判效率低下，既浪費(fèi)有限的司法資源，又不符合行政程序的客觀要求，影響行政執(zhí)法的合法性和效率性。此外，對(duì)客觀事實(shí)不切實(shí)際的追求也使得審判人員在調(diào)查取證和審核認(rèn)定證據(jù)過(guò)程中容易先入為主，不利于保持人民法院的中立形象。基于此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，確立符合行政程序及行政訴訟程序價(jià)值功能的標(biāo)準(zhǔn)體系。
(三)司法實(shí)務(wù)透視證明標(biāo)準(zhǔn)的異樣化
盡管前文所述的標(biāo)準(zhǔn)都有各自的內(nèi)涵、外延及適用范圍，但仍不能滿足司法實(shí)務(wù)的具體要求。因?yàn)槊總€(gè)案件都是個(gè)體的、鮮活的、有差別的。在此，筆者擬通過(guò)分析最高人民法院公報(bào)公布的案例來(lái)展現(xiàn)證明標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀。
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