近日，隨著江蘇省太倉建設控股有限公司對太倉中心菜場、時代超市等2萬余平方米、價值6000萬元資產(chǎn)的成功拍賣，“江蘇檢察機關支持起訴追回國有資產(chǎn)第一案”畫上了一個圓滿的句號(見本報3月31日一版報道)。為了總結工作經(jīng)驗，推進檢察機關支持起訴工作向規(guī)范化方向發(fā)展，江蘇省蘇州市檢察院與太倉市檢察院于3月30日聯(lián)合舉辦了“支持起訴個案研討會”，邀請專家就當前檢察機關“支持起訴”需注意的問題進行了深入研討。
■支持起訴的實踐與特點
民事訴訟法第十五條規(guī)定，機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。這是檢察機關支持民事起訴的原則規(guī)定。2001年，最高人民檢察院在《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中也提出:積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟。但總體而言，目前法律對檢察機關支持起訴的地位、具體方式、操作程序仍缺乏明確具體規(guī)定。
據(jù)蘇州市檢察院民行部門的負責人介紹，近年來，蘇州市檢察院在法律規(guī)定的范圍內就檢察機關開展支持起訴工作進行了積極有益的探索。各基層檢察院從調查研究入手，注意發(fā)現(xiàn)、篩選案源，找準案件，不求多，但求準，注重實效，共辦理支持起訴案件9件，法院均采納了檢察機關的支持起訴意見。這些案件存在如下特點:(1)辦理支持起訴案件的范圍目前限于國家利益和社會公共利益受損害的案件。(2)案件來源主要是檢察機關在辦理反貪、瀆檢等案件中發(fā)現(xiàn)和民行部門在與國有資產(chǎn)管理部門的溝通中獲得。(3)檢察機關與法院都進行了積極溝通，有的基層檢察院還與法院聯(lián)合發(fā)文 就開展民事行政支持起訴工作達成一致意見。(4)注重支持起訴程序、法律文書規(guī)范，注重案件實際效果。以太倉市檢察院為例，該院在辦理支持太倉建設公司起訴陳良玉等人轉制協(xié)議無效的案件中，以支持起訴機關的名義派出檢察人員出庭支持起訴，宣讀支持起訴書，支持原告舉證，發(fā)表支持起訴意見。該案經(jīng)過了支持起訴案件的整個訴訟過程，形成了一套支持起訴法律文書，對辦理支持起訴案件的具體程序、方法進行了有益的實踐。
■支持起訴需遵循三個原則
檢察機關以支持公訴的方式介入民事爭議，會對糾紛處理產(chǎn)生影響。南京大學法學院教授吳英姿認為，其根本性問題不是檢察機關是否適合代表國家利益和社會公益，也不是檢察機關在民事訴訟中的當事人適格問題或者有沒有訴權，而是涉及三個界限:一、是否破壞交易安全;二、是否符合司法公正;三、誰來監(jiān)督監(jiān)督者。只要檢察機關能夠把握好上述三個界限，是完全可以介入民事爭議的。
吳英姿說，檢察機關支持起訴應遵循三個原則。第一，有利于維護國有資產(chǎn)或者公益原則。公益，即公共利益，是不特定多數(shù)人對公共產(chǎn)品、公共服務或公共秩序享有的權益，是具有普遍性、公共性的國家利益和社會利益。公益是同私益相對應的概念，私益是自然人、法人及其他組織作為個體所享有的權益。在實踐中，侵害公益的行為比較典型的有壟斷、環(huán)境污染、違反消費者權益保護如鐵路漲價及違反公序良俗的公共性違法行為。第二，原告缺位原則。即主體不確定或怠于主張權利、不敢主張權利。如公害，無效婚姻，損害國家利益、集體利益的無效合同，壟斷等案件，利益主體是不特定的多數(shù)人。第三，用盡可能手段原則。指在檢察機關啟動民事公訴前，應用盡檢察建議、提起附帶民事訴訟等其他可以替代的非訴或訴訟解決方法。特別是國有資產(chǎn)流失案件，國有資產(chǎn)管理部門應當履行而沒有履行或難以履行相應的管理職責時，檢察機關首先應當建議、督促其履行職責。太倉市檢察院在本案中的舉措是非常適當?shù)?，既達到了預期的維護國有資產(chǎn)的目的，又沒有越俎代庖，體現(xiàn)了司法公平和公正，取得了良好的社會效果。
■應設立配套的程序保障機制
與會代表達成的共識是:為保證檢察機關合理介入，相關法律應設立配套的程序保障機制。
吳英姿認為，檢察機關在啟動程序上應有某些限制。一是審查程序。民事公訴案件范圍雖廣，來源亦有多種途徑，但對是否受理立案，應當按一定的標準和原則進行審查，這樣才符合效率原則、符合實際、符合檢察機關的性質與地位。一般而言，若有充分證據(jù)證明國家利益和社會利益已經(jīng)遭受損害、而沒有適合的主體可以行使權利維護利益，并且涉案標的額巨大或社會影響大的案件，檢察機關才可介入。吳英姿強調，應防止檢察機關支持起訴的濫用。那些以支持起訴辦案數(shù)量為考核指標、以勝訴率為激勵機制等措施，都可能誘發(fā)檢察官把考核目標置換為工作目標，導致民行檢察工作異化。二是告知程序。檢察機關決定起訴后、提起訴訟前，應當通知所有利害關系人，涉及公益的還應發(fā)布公告。
南京師范大學法學院劉敏教授認為，檢察機關在支持起訴過程中應合理對待自身定位，遵循一定的舉證程序和訴訟參與程序。支持起訴的本意是調動全社會力量，對受損害單位或個人，由于種種原因不懂起訴、不愿意起訴、不敢起訴的，檢察機關支持這些單位或者個人向法院提起民事訴訟，而不是檢察機關成為一方當事人的代理人。但在實踐中，偶爾存在檢察機關支持起訴后主動通過偵查手段收集證據(jù)，在訴訟過程中檢察機關出庭參加辯論等過多干預訴訟的做法。因此，有效避免角色錯誤的辦法是:不超越法律賦予的職權范圍，僅做法律賦予的職權事項。檢察機關向人民法院遞交《支持起訴意見書》，監(jiān)督民事程序啟動即可，至于后面的訴訟過程，檢察院可以不過多介入，避免影響司法的獨立與裁判的公正。
■如何處理與原告、被告的關系
蘇州大學法學院張永泉教授認為，檢察機關在支持起訴中如何協(xié)調與原告、被告之間的權利關系，哪些權利屬于原告，哪些權利屬于被告，哪些權利屬于檢察機關，需要以后的立法加以完善。比如說，如果案件中原告與被告愿意達成調解，檢察機關不同意，原告是否一定要聽檢察院的，或者判決之后，原告對判決很滿意，檢察機關覺得不可行，應當如何協(xié)調。張永泉說，原則上檢察機關不得干預審判過程，不得支配當事人訴訟權利的行使，除非原告無正當理由放棄訴訟權利，可能損害國家利益與社會利益。
蘇州市人民法院副院長凌永興認為，檢察機關支持起訴，應避免走向名義上是保護國有資產(chǎn)、實際上對公民或私有財產(chǎn)造成侵害的極端。在法律沒有具體程序規(guī)定之前，檢察機關支持起訴應當盡可能加強自身規(guī)范，充分考慮被告的合法利益。
劉卉
