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行政訴訟目的新論

--以行政訴訟結構轉換為維度

譚宗澤

內容提要:行政訴訟目的是國家基于行政訴訟性質所確立的制度目標，它具有可預期性、人為設計性等特點。而行政訴訟性質由行政訴訟結構所決定。在行政訴訟結構轉換中，作為行政訴訟主體結構部分的原告和法院以及被告、行政主體通過身份轉換，對行政訴訟目的的構建產生根本性的功能意義。通過對四重關系的考察和行政訴訟結構轉換的闡述，本文論述了行政訴訟的根本目的應該是保障行政相對人的合法權益。

關鍵詞:行政訴訟目的;行政訴訟結構;四重關系;身份轉換

《行政訴訟法》頒布實施20年以來，成績可圈可點，但問題仍然十分突出。為什么一部包含了維護和監(jiān)督行政權、保障行政相對人合法權益的行政訴訟法典并沒有達到預期的效果呢?其制度設計的問題出在哪里?對于這些問題的回答，需要從行政訴訟目的中尋找答案。因為，目的論可以為法官的法律解釋提供方向性的指導，而在成文法不甚完善的國家，這種指導在某些時候顯得更為重要。那么，何為行政訴訟目的?在中國語境下我們究竟需要什么樣的行政訴訟目的去為行政訴訟的制度構建提供支撐性基礎?筆者從行政訴訟結構轉換的維度對行政訴訟目的進行界定。
        一、行政訴訟目的與行政訴訟結構之緊密關聯(lián)
       康德有言:人乃是世界上獨一無二的存在者，能夠形成目的概念。而耶林曾說過，“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機”。所謂行政訴訟目的，是指“以現(xiàn)實形式表達的國家進行行政訴訟所期望達到的目標，是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識預先設計的關于行政訴訟結果的理想模式……這種目的的設定源于國家自覺的，有意識的對訴訟結果的價值評判和選擇。”從這個定義中，我們可以推導出行政訴訟目的具有可預期性、人為設計性，并且行政訴訟目的與行政訴訟的價值具有相關性。“目的論研究的意義主要在于它可以為行政訴訟制度設計提供一種基本理念。目的論觀點不同，就會創(chuàng)造出不同的行政訴訟制度設計。”
       從行政訴訟目的的涵義可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟目的是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識而預先設計的理想模式，因此國家設計行政訴訟目的的基本依據(jù)是行政訴訟的固有屬性，即行政訴訟的內在性質。所以行政訴訟目的并不是由行政訴訟價值所決定①;行政訴訟目的的設計和定位，根源于行政訴訟的性質，即行政訴訟的性質決定行政訴訟的目的。行政訴訟的性質是行政訴訟的本質屬性和內在特質，是區(qū)別于民事訴訟、刑事訴訟的重要根據(jù)和基本標志。系統(tǒng)論認為:“部分與整體(系統(tǒng))存在相互制約的關系，部分的不同排列組合，能夠形成不同的整體(系統(tǒng))特性和功能。”由此，行政訴訟內部結構不同要素的排序整合會產生行政訴訟不同的性質和特點。所以，從本質上來講，行政訴訟的性質是由行政訴訟的結構決定的，并且行政訴訟的主要結構決定著行政訴訟的基本性質。因此，要研究行政訴訟目的，首先要研究行政訴訟的結構4②。
      “行政訴訟結構是指原告、被告、法院三方在行政訴訟過程中的相互關系。它是行政訴訟活動的基本框架，反映了行政訴訟中原告、被告、法院三方的不同地位以及國家權力之間、國家權力與個人權利之間的關系，決定了行政訴訟制度的基本構架和整個行政訴訟程序的基本運行樣態(tài)，反映社會結構和行政訴訟目的對行政訴訟結構的深刻影響。”筆者認為，“行政訴訟結構內部包含了主體結構、行為結構和規(guī)范(則)結構三個子結構或子系統(tǒng)。”由于行政訴訟結構的成立和轉換，來源于訴訟主體的有意行為、訴訟過程以及角色選擇，而行為結構以及規(guī)范結構都是圍繞著主體結構進行和變革的;如果行為結構和規(guī)范結構失去了主體結構的支撐和構架，行政訴訟結構就沒有存在的意義和功能。因此主體結構是行政訴訟結構中最為重要的部分，是支撐行政訴訟結構的基本力量。按照這一邏輯，分析行政訴訟的目的，需要明晰行政訴訟結構中的主體結構及其轉換的基本規(guī)律，從而發(fā)現(xiàn)它們之間的內在關聯(lián)。筆者認為，目的與主體的社會意識、社會理念的選擇以及行為角色的判斷相關。行政訴訟主體結構中不同主體之間的相互關系及其影響，特別是不同主體在行政訴訟結構生成前的身份與地位以及結構生成后的互動角色的不同轉換，尤其是身份轉換所產生的結構意義，是構建行政訴訟目的立論的基本理據(jù)和主要判斷標準。
      二、行政訴訟結構中的主體轉換
      一般研究認為，原告的訴權及其起訴行為把法院、公民、行政機關這三個主體匯聚到行政訴訟的訴訟程序當中，也即原告訴權的行使是行政訴訟程序啟動的主要動因，亦是行政訴訟結構生成的基本力量。在這一點上，行政訴訟結構與民事訴訟結構和刑事訴訟結構沒有差異性。關于主體身份上的構造，行政訴訟主體結構由原告、被告以及法院三方組成，與民事訴訟主體結構和刑事訴訟主體結構也沒有差異性。但是，稍加思考就不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟主體結構雖然與其它訴訟主體結構在表象上具有高度相似性，在被告身份上卻有著重大的區(qū)別，在性質上也存在根本差異，而身份區(qū)別和性質差異的根源來自于被告曾經擁有而在行政訴訟中卻失去的行政公權力。筆者認為，在行政訴訟的結構轉換中，“引導法院、公民、行政機關三方匯集到行政訴訟程序中的，除了原告外，還有一個主體，那就是行政主體。”187也就是說，雖然原告的訴訟行為啟動了行政訴訟程序，卻不是生成行政訴訟結構的惟一因素，作出行政行為的行政主體的存在，是行政訴訟結構生成的另外一個因素，并且是更為重要的因素。正是因為行政主體作出的行政行為引起公民不滿，才使得公民向法院起訴以期獲得救濟，也正是公民的起訴，才使得法院有了裁判行政主體與公民在行政程序中產生的行政糾紛的權力。由此看來，整個行政訴訟法的邏輯結構并不是以訴權與司法權之間的關系為基礎展開，而是由原告的起訴行為勾連的行政權與司法權的關系為邏輯起點展開的。
     (一)行政訴訟結構中四重關系及其轉換186-188
     行政訴訟的結構轉換與相關主體在行政程序和行政訴訟程序這兩個階段的行為密切相關，并因此形成四組基本關系。一是法院缺位狀態(tài)下的行政程序中的公民與行政主體之間的管理與被管理關系;二是公民(此時為原告)不服行政行為向法院起訴，將行政主體轉換為被告的訴訟關系;三是在訴訟程序中的被告與法院之間發(fā)生的基于行政主體身份與法院作為裁判者身份發(fā)生的權限沖突關系;四是在訴訟程序中作為原告的公民與作為被告的行政主體對峙而發(fā)生的權利沖突關系。
     對上述關系，可做如下結構意義上的闡釋:
     第一，公民身份轉換沒有結構意義。公民身份從相對人(陳述申辯權的行使者)向原告(起訴權、訴權的行使者)轉變。其中，陳述權與起訴權、訴權二者本質上都是以保障自己的權益為目的的。行政相對人起訴行為雖然是從行政活動階段向行政訴訟階段轉變的直接原因，但并不是行政相對人的起訴行為決定了前后兩個階段各個主體和內容轉換的不同特征。就自身權益保障而言，前后兩階段相對人的權利屬性實質相同，而請求對象不同。相對人在行政行為階段是為保護自身權益，在行政訴訟階段也是為保護自身權益，因此，其結構角色轉換對研究行政訴訟目的而言并無意義。相對人身份在前后兩個階段具有同一性，在行政訴訟結構的真實形態(tài)表達中可以占有同一地位。
       第二，法院身份從行政活動階段到行政訴訟階段是從“無”到“有”的過程。在行政程序中，法院是缺位的，法院不會也不能夠直接參與行政程序。法院與作為被告的行政機關是審查與被審查的關系，在特定具體行政行為的合法性上，法院行使司法審查權審查行政機關行使的行政權。
     從公民身份轉換以及法院身份轉換的過程中不難發(fā)現(xiàn)，轉換前與轉換后的過程與民事訴訟結構和刑事訴訟結構并沒有實質上的差異性，對行政訴訟性質沒有決定性的影響，也沒有產生使行政訴訟結構區(qū)別于其他訴訟結構的結構意義。因此，可以判斷，行政訴訟目的的立論難以從公民身份轉換以及法院身份轉換中找到答案。探討行政主體與行政訴訟被告的轉換原理，就成為確立行政訴訟目的的理據(jù)的重要路徑。
   (二)行政訴訟結構中的行政主體轉換
    1. 行政主體轉換基本原理。由于原告訴權的啟動，行政機關從行政活動階段向行政訴訟階段的身份轉換，即行政機關從行政主體身份(行政權的行使者)向行政訴訟被告身份變革。一方面，法院審查的是行政機關作為行政主體行使行政權時的行為，而被訴行政行為是行政機關成為被告以前作為行政主體實施的。雖然行政機關與法院之間是行政權接受司法權審查的關系，但在立案后，行政機關并不再就被訴具體行為行使任何行政權③，即由有權的行政主體變成了失(行政)權的被告。因此，其身份必須轉換為只提交事實根據(jù)和法律依據(jù)(證據(jù)和依據(jù))，并且參與法庭陳述辯論等活動的當事人。另一方面，在行政訴訟階段前，相對人起訴行為決定于行政機關的行政行為，而此時行政機關的身份是行政主體，二者關系是行政權的實施與承受關系，在地位上具有某種程度的不對等性。在行政訴訟階段進行后，二者是起訴權與應訴權的關系，以及訴訟活動中各種相對應的平等訴權關系。④ 把行政機關的前后兩個身份階段都納入到行政訴訟結構形態(tài)中考慮，是正確理解行政訴訟目的的重要基礎。
      2. 行政主體轉換與法院訴訟活動實質。行政機關的身份轉換對行政訴訟結構產生了根本性的功能意義，此時法院審查的對象是原告起訴前所定格的行政主體以公權力主體身份做出的行政行為是否超越了合法的邊界與限度，是否對既有的行政法律秩序產生了某種程度的破壞和干擾，是否已經進入了違法侵害行政相對人合法權益的狀態(tài)。但是，這是不是意味著法院只單獨地審查上述行政行為是否具有違法性以及獨立地判斷該行政行為背后的行政公權力是否超越了法定的邊界呢?對這一問題的回答，筆者認為是否定的。其實，可以追問下去的是，法院為什么需要審查行政行為以及產生行政行為的行政公權力呢?一方面，沒有行政主體一方對相對人合法權益的侵害，就不可能有行政訴訟的存在，進而不可能有法院的審查活動，相對人合法權益是否受侵害是法院審查活動的重要前提和基本條件。另一方面，行政主體是行政訴訟程序啟動和行政訴訟結構生成的關鍵因素，而原告是行政訴訟程序啟動和行政訴訟結構生成的基本因素。因此，法院不僅僅審查原告起訴前就已存在的行政行為是否違反法律以及行政背后的公權力運作是否符合權力運行規(guī)范，更重要的是審查該行政行為以及該公權力行使是否對行政相對人的合法權益造成了法律上和事實上的侵害。這也正是行政訴訟制度的真諦:進入行政訴訟程序前，因為一定的行政活動，相對人合法權益受到侵犯，行政主體的行政公權與相對人權利原本均衡的結構態(tài)勢被破壞，處于失衡狀態(tài);進入行政訴訟程序后，原告可以借助強大的司法公權以對抗強勢的行政公權，通過賦予法院司法審查權，修正原告處于弱勢地位的權利結構，在司法這一層面上創(chuàng)造出均衡的新的權利結構狀態(tài)，從而使得相對人合法權益得到彌補和矯正。因此，法院通過行政訴訟程序審查行政行為及其行政權力只是表面現(xiàn)象，審查該行為與相對人合法權益受到的侵害之間是否具有某種相關性才是行政訴訟活動的實質。行政訴訟的制度設計就在于通過司法權對行政權的制約，來保護公民的權利70。
     三、行政訴訟的根本目的--保障相對人合法權益
     (一)傳統(tǒng)觀點及其檢討
       對行政訴訟目的的探討，傳統(tǒng)的研究進路主要是從《行政訴訟法》的第1條規(guī)定進行。通過對法條的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)行政訴訟法典的價值追求和目的定位主要是三個方面:一是保證人民法院正確、及時審理行政案件;二是保護公民、法人和其他組織的合法權益;三是維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。而很多學者也是圍繞這三方面進行闡述的。有學者指出:“立法目的指導具體制度的設置，立法目的應有主次之分，否則在具體制度的選擇上無法取舍，有時甚至出現(xiàn)矛盾的情況，使整部法律缺乏統(tǒng)領性的指導思想。”而“行政訴訟具有三方面的性質:訴訟程序、監(jiān)督行政與救濟權利;相應的行政訴訟也應具有三方面的目的:解決糾紛、監(jiān)督行政與救濟權利，任何一個國家的行政訴訟制度只能在這三個立法目的之間變動，不可能超出這一范圍。”因此，學界根據(jù)行政訴訟法典以及行政訴訟法原理，結合這三方面對行政訴訟的目的進行不同形式的組合，并得出了以下三種主要觀點:
       1. 三重目的說堅持三重目的說的學者認為行政訴訟的目的就是為了保證行政訴訟活動的順利進行，維護和監(jiān)督行政權，保障行政相對人的合法權益。當然，三重目的說分為兩種觀點:一是認為行政訴訟的三種目的都同等重要，三者之間不存在誰主誰從、誰優(yōu)誰劣的問題，三者是一種前因后果、緊密聯(lián)系的邏輯關系;二是認為三種目的之間具有一定的層次性。“將行政訴訟的性質分為三個層次:第一層次，解決行政糾紛的制度;第二層次，監(jiān)督和制約行政的制度;第三層次，行政救濟制度。正是由于上述三方面性質所具有的不同層次，才決定了行政訴訟目的分為解決糾紛之初級目的、監(jiān)督行政之中級目的、救濟權利之最終目的。”筆者認為，在三角型結構形態(tài)下原告、被告、法院三者都有可能成為結構的頂端，關鍵就是看制度設計者的價值追求。以保障公民的正當權益為目的，原告就應當處于結構的頂端，結構的功能就應當滿足于保障原告的權益;以維護行政機關依法行使職權為目的，行政機關就應當是結構的頂端，結構就應當按照滿足維護行政機關行使職權的功能進行設計;而為了保證人民法院正確及時審理行政案件，法院就是結構的頂端，行政訴訟結構就應當以保障審判權順利實現(xiàn)為目的。由于每一類目標價值都不能輕言放棄，所以我國《行政訴訟法》第1條的規(guī)定所表述的意義就有將三個頂端所代表的價值目標都兼顧到的意思，其取多元目的學說是可以理解的。而學界的三重目的說主要也是從《行政訴訟法》第1條尋找立論根據(jù)的。其問題在于沒有正確理解行政訴訟目的與行政訴訟法目的的關系，從而把行政訴訟目的與行政訴訟法目的混為一談。實際上，這兩個概念是有差別的:“首先，行政訴訟的內涵大于行政訴訟法，不僅包括靜態(tài)的成文法及由此確立的訴訟制度，還包括實施、適用、解釋及修改完善等動態(tài)的活動過程。因此雖然行政訴訟法目的要在根本上服從行政訴訟目的，二者存在交叉與聯(lián)系⑤，但并不可以說行政訴訟法的目的就等同于行政訴訟目的。其次，《行政訴訟法》作為一部司法機關行使國家司法權的程序法，為人民法院及時準確審理案件提供程序保證本身就是訴訟法作為程序法的首要目的。訴訟法的這一目的在我國三大訴訟法中都是在條文首要位置體現(xiàn)，但是這種普遍適用的'純應用式’目的與行政訴訟本質和價值取向、行政訴訟制度設計和解釋等并沒有什么內在的關聯(lián)。”因此，二者是不能等同的，在考察行政訴訟目的時應該注意有所區(qū)分。
     2. 二重目的說二重目的說在不承認通過行政訴訟程序實現(xiàn)解決糾紛作為行政訴訟目的的基礎上，著重考察行政權與相對人合法權益二者之間內容及其關系問題，并指出行政訴訟的目的是為了維護和監(jiān)督行政權以及保障相對人合法權益。通過研究文獻可以發(fā)現(xiàn)，二重目的說也有兩種觀點:一是維護和監(jiān)督行政權和保障相對人合法權益;二是保障相對人合法權益和維護監(jiān)督行政權，即是在文字表述上誰先誰后的問題。前一種觀點是按照行政訴訟的運作邏輯提出來的，后一種是為了凸顯對受到行政權侵害的行政相對人合法權益保障，即“并不完全否認其他要素也是行政訴訟的目的之一。但是這些要素都不能夠和保障人民權益這一要素等量齊觀。”二者都具有一定的合理性。但是，筆者仍然存在兩個疑惑:一是關于行政權作用下的行政行為的維護問題，合法的行政行為究竟需不需要法院的司法維護?根據(jù)行政行為效力一般原理，行政行為“具有公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力”，而且行政行為公定力理論也使公權力行為具有一種“推定合法”的效力。因此，一個合法有效的行政行為并不需要作為司法機關的法院來維護⑥，如果據(jù)此進行制度設計的話，往往容易產生法院以此為借口與行政主體(被告)進行串通為行政行為披上合法外衣的尷尬局面。疑惑之二是監(jiān)督行政行為問題:監(jiān)督行政行為究竟是作為行政訴訟的根本目的還是行政訴訟的表面目的，甚或是為了追求行政訴訟的真實目的而進行的訴訟手段和訴訟工具?筆者認為，根據(jù)行政訴訟的結構轉換，特別是主體結構轉換原理，對行政行為的審查以及對行政權的監(jiān)督，其實是行政訴訟活動中的目的表象，并非是行政訴訟所追求的根本目的。
       3. 惟一目的說這一學說直接闡明行政訴訟的目的就是為了保障行政相對人的合法權益。如有學者指出，“中國行政訴訟的惟一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益”70。筆者傾向于這種觀點，只有保障行政相對人的合法權益才是行政訴訟的真實追求，只有以此為目的進行相關的訴訟制度設計才能真正保障行政相對人的合法權益在受到行政機關的不法侵害后能夠得到應有的法律救濟。
    (二)行政訴訟之根本目的
      《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權力;對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。憲法通過明文規(guī)定以保障公民在任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為產生后，有申訴、控告或者檢舉的權利。這是法治國家的必然選擇，也是法治社會和文明社會的必然邏輯。“行政法是憲法的具體化”，在對公民權利的保障上，行政訴訟法何嘗不是如此!“行政訴訟制度通過一種合乎理性和道義的程序，使被違法和不當?shù)男姓袨樗址傅睦娴玫窖a救。”一般認為，現(xiàn)代訴訟結構的形態(tài)是一種形象的三角形。法官居于三角形的頂端，而兩造構成三角形的底邊，這種三角形也是法庭表演時的經典布局，直觀展示了訴訟活動的舞臺效果，位置居中卻又高高在上的法官凝聚了全場的目光。這個場景大家是再熟悉不過了，似乎所有的訴訟不過如此。這些具象給了我們很多啟示，舞臺上的三角形表現(xiàn)遮蔽了角色外的人生真相。實際上，行政機關、公民、法院，本不是一個戲劇里的角色，他們之間并沒有一種必然的關系，在社會生活中，他們都是社會的一個成員，按照自己的社會角色生活、工作，共同遵守國家法律和社會基本的道德準則。公民與原告、行政機關與被告、司法機關與裁判者的角色轉換，實際是權力(利)行使的結果。導致這種轉換的原動力是行政機關行使權力對公民社會生活的干預，在行政訴訟制度形成之前，公民無法向法院表達對這種干預的不滿，甚至公民只有服從的義務而沒有異議的權利。正是民主憲政的制度給了公民自由生活的權利和對行政行為提出異議的資格，因此，當公民向法院表達了自己的異議，三者的角色才開始轉換，而規(guī)定這種轉換的制度，就是訴訟結構。由公民的訴權推動而成的形式上的三角型結構的背后是被遮蔽了的由行政權決定的關系，這個由行政權決定的關系雖然不直接表現(xiàn)為行政訴訟關系，卻決定著行政訴訟結構的規(guī)律，制約著結構主體的相互地位和行為方式。行政訴訟結構畢竟是為訴訟而構造，訴訟傳統(tǒng)文化已然將法院(官)固化為了訴訟的主宰(主導)，并將其先驗地描述為公正的化身，因此，訴訟結構必須圍繞司法者進行構造，為司法者履行職能創(chuàng)造條件。圍繞司法者構造的行政訴訟制度卻不是為保障司法者的利益，在訴訟程序中的司法者并沒有自己的利益，那么，司法的意義是什么呢?這實際上是一個“為誰司法”的問題，司法者主持訴訟，所服從的是法律，所追求的是公平，這是基本的司法道德。我們都知道，平等對待是公平，不歧視也是公平，而對弱勢者的傾斜與照顧更是體現(xiàn)了公平與人道，是更高層次的公平。仔細考量行政訴訟的起因，行政案件的發(fā)生，絕大多數(shù)公民都是被動的。在行政程序之中，在行政法律關系之下，公民被動、弱勢的事實無須瑣論，而行政程序中的行政機關卻是強勢的，他無須求助于司法機關，借助司法之力去實現(xiàn)自己的行政目標，國家已賦予其履行職責的全部手段，其強勢地位顯而易見。尤其需要指明的是，雖然行政機關與公民之間在行政領域的強弱已判，但在法律上他們卻不是這樣的不平等，有一個基本準則制約著他們的行為底線，那就是雙方作為法律關系的主體，都有平等地遵守法律的義務。因而，當公民認為自己的正當利益受到行政機關侵害時，在沒有私力救濟的能力和條件下，他只有向法院尋求幫助，所以，原告主動起訴的背后是無奈的選擇，是弱勢者對強勢的法院的一種信賴和依靠。民主憲政的體制堅守主權在民的政治底線，制度設計者應該穩(wěn)妥考慮公民的這種需求，行政訴訟的制度結構也應當體現(xiàn)這樣的價值需求。因此，圍繞司法者所構建的行政訴訟結構就應當賦予司法者保障公民權益不受行政權力非法侵害的能力。因此，筆者認為，行政訴訟的根本目的不在于通過行政訴訟制度解決糾紛，也不在于通過審查行政行為以維護和監(jiān)督行政公權力在法定軌道上運行，而在于充分保障行政相對人的合法權益。只有堅持這樣的目的論，才能真正把握司法為民的精神理念，從而構建符合我國國情、化解官民矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定的長效的行政訴訟制度。

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