①非法低價出讓國有土地的行為，其后果是嚴重的?！吨腥A人民共和國刑法》明確規(guī)定
“國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，
或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家
或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”。監(jiān)察部和國土資源部
聯(lián)合下發(fā)的《關于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》也規(guī)定，非法低價出讓（包括
無償）出讓國有土地使用權(quán)的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，將根據(jù)低價出
讓國有土地使用權(quán)面積、金額等給予警告、記過、記大過、降級、撤職直至開除的處分?？?br>見，低價出讓國有土地的行為會受到上至刑事處罰下至行政處分的嚴厲處罰。
目前，我國國有土地使用權(quán)出讓的方式有三種：協(xié)議、招標、拍賣。在這三種方式中，
招標和拍賣具有公開性、競爭性，一般不存在低價出讓國有土地使用權(quán)的現(xiàn)象；協(xié)議出讓由
于沒有引入競爭機制，土地由誰使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。非法低價
（包括無償）出讓主要發(fā)生在以協(xié)議方式出讓土地的行為上，因此規(guī)范協(xié)議出讓最低價標準
至關重要。
區(qū)別是否低價出讓國有土地使用權(quán)，現(xiàn)主要依據(jù)以下規(guī)定：1992年原國家土地管理局
出臺的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》規(guī)定“土地使用權(quán)出讓金，區(qū)別土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、
出租、抵押等不同方式，按標定地價的一定比例收取，最低不得低于標定地價的40%”；1995
年又出臺了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》規(guī)定，協(xié)議出讓最低價根據(jù)商業(yè)、
住宅、工業(yè)等不同土地用途和土地級別的基準地價的一定比例確定，具體適用比例由省、自
治區(qū)、直轄市確定，確定協(xié)議出讓最低價應當綜合考慮征地拆遷費用、土地開發(fā)費用、銀行
利息及土地純收益等基本因素。
由以上規(guī)定可以看出，協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的土地出讓金不得低于協(xié)議出讓最低
價，協(xié)議出讓最低價是衡量是否低價出讓國有土地使用權(quán)的標準。然而，在實際工作中，由
于出讓土地類型、目的，取得土地利用狀況等的差異，依靠以上原則確定的協(xié)議出讓最低價
標準來衡量是否低價出讓國有土地已遠遠不夠。一方面是可操作性低，出讓土地有可能是新
增建設用地直接協(xié)議出讓；另一方面也有可能是原劃撥土地使用權(quán)補交土地出讓金；再者，
還有可能是企業(yè)改制涉及的土地出讓等。
不同情況地價內(nèi)涵不一，繳納土地出讓金標準也應該有很大差異。首先，僅按不同用途
基準地價的一定比例確定的協(xié)議出讓最低價標準，無法滿足不同土地情況出讓地價的需要，
難于操作，致使有些地方公布的協(xié)議出讓最低價標準形同虛設。第二，具體出讓地塊地價內(nèi)
涵往往與協(xié)議出讓最低價地價內(nèi)涵不一致，二者不具有可比性，若以此確定協(xié)議出讓土地出
讓金，既有可能導致國有土地資產(chǎn)流失，也往往會出現(xiàn)侵犯原土地使用者權(quán)益的情況。第三，
根據(jù)國土資源部《關于改革土地估價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，劃撥土地
使用權(quán)價格可作為企業(yè)權(quán)益計入企業(yè)資產(chǎn)，劃撥土地需轉(zhuǎn)為有償使用土地的，按出讓土地使
用權(quán)價格與劃撥土地使用權(quán)價格差額部分核算出讓金，這已不大適用于按上述文件規(guī)定確定
的協(xié)議出讓最低價標準。
②最低價確認方法
協(xié)議出讓最低價不能簡單地由基準地價的一定比例確定，應分門別類針對具體出讓土地
類型及地價內(nèi)涵制定標準。
新增建設用地協(xié)議出讓最低價確定。對于新增建設用地采用協(xié)議方式出讓的，取得的土
地形式有可能是生地、毛地或熟地。
生地主要是指已完成土地使用批準手續(xù)而未進行基礎設施配套開發(fā)和土地平整的土地，
土地補償費、安置補助費、征地過程中發(fā)生的稅費等土地取得費用由申請使用土地者支付。
其協(xié)議出讓地價的核定應該是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地所產(chǎn)生的土地增值費，或稱土地所有權(quán)收
益、土地純收益。當然，土地出讓金與新增建設土地有償使用費是不同的，土地出讓金是市、
縣人民政府土地行政主管部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并由土地使用者按規(guī)定的標
準向國家繳納的土地出讓的全部價款。而新增建設用地土地有償使用費是指國務院或省級人
民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時，向以出讓等有償使用方式取得新增建設用地的市、
縣人民政府收取的平均土地純收益。雖然繳納主體和性質(zhì)不同，但由于新增建設用地征收標
準的制定是由國土資源部按照全國城市土地分等和城鎮(zhèn)土地級別、基準地價水平等情況確定
的，其標準的制定辦法與收取目的及土地出讓金有相似性，因此，新增建設用地協(xié)議出讓最
低價的確定可以以此作為依據(jù)。根據(jù)《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》確
定，各地征收標準的制定以新增建設用地中依法納入有償供地的比例約為60%，從而確定平
均純收益征收定額標準，因此協(xié)議出讓最低價的確定可按以下公式計算：
協(xié)議出讓最低價=新增建設用地土地有償使用費征收標準÷60%
毛地和熟地具備建設條件的土地，其協(xié)議出讓最低價的確定可以以基準地價和生地出讓
最低價加上相應的土地開發(fā)費等綜合考慮。
土地價格是一個有機整體，依據(jù)土地構(gòu)成分離出土地出讓金有其片面性，在使用上也有
局限性，一般只適用于工業(yè)用地，用于商業(yè)、住宅等用地并不適用。但對于目前制定新增建
設用地（工業(yè)用途）協(xié)議出讓最低價標準，卻不失為行之有效的辦法。
對于新增建設用地中用作商業(yè)、住宅用途的，其協(xié)議出讓最低價的確定要以基準地價為
準；以生地、毛地出讓的，從基準地價中扣除相應的平均土地取得費、開發(fā)費等。
企業(yè)改制涉及劃撥土地使用權(quán)協(xié)議出讓最低價確定。根據(jù)國土資源部《關于改革土地估
價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，企業(yè)改制時，劃撥土地需轉(zhuǎn)為有償使用土地
的，按出讓土地使用權(quán)價格與劃撥土地使用權(quán)價格差額部分核算出讓金。據(jù)此核算出的土地
出讓金就有可能低于標定地價的40%，對于企業(yè)改制涉及的補繳土地出讓金，不能按“不低
于標定地價的40%”作為衡量低價出讓國有土地的標準。
除企業(yè)（工業(yè)用途）改制外，涉及的原劃撥國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓，主要指合資建房、
房改房、原劃撥的現(xiàn)已不符合劃撥用地目錄的用地以協(xié)議出讓方式有償使用土地。此類用地
多為商業(yè)、住宅用途，土地使用價值較高，一般難以從地價構(gòu)成中分離出土地所有權(quán)收益，
同時，由于土地使用者的使用與投入，地價中包含有土地使用者權(quán)益，不適用于新增建設用
地中商業(yè)、住宅用地土地出讓金標準，可按不低于標定地價的一定比例確定。例如，貴州省
實施條例辦法就規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押補交地價款，根據(jù)其位置、用途
和使用年限，按下列標準收取：商業(yè)、服務、旅游、娛樂用地不低于地價款的45%。”
國家支持或重點扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及國家鼓勵建設的項目用地最低價確定。這涉及到地價
管理的優(yōu)惠政策。
不論是新增建設用地還是原有劃撥用地，采取協(xié)議出讓方式處置土地，其協(xié)議出讓最低
價的制定標準可按不低于新增建設用地土地有償使用費征收標準來確定。
③防止措施
防止低價出讓國有土地的管理措施，有以下幾種方式：
大力推行土地招標、拍賣，嚴格限制以協(xié)議方式出讓用地范圍。國務院15號文件規(guī)定，
土地出讓要大力推行土地使用權(quán)招標、拍賣，國有建設用地供應，除涉及國家安全和保密要
求外，都必須向社會公開。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應計劃公布后同一地塊有兩
個以上意向用地的，都必須采用招標、拍賣方式提供。嚴格限制協(xié)議出讓用地范圍，確實不
能采用招標、拍賣方式的，方可采用協(xié)議方式。
制定詳細、規(guī)范、可操作性強的協(xié)議出讓最低價標準。協(xié)議出讓最低價由省級人民政府
國土資源管理部門會同有關部門擬訂，報同級人民政府批準后下達市、縣國土資源管理部門
執(zhí)行。最低價標準的制定要分門別類，要從不同用地類型、用地性質(zhì)、用地來源等進行明確
的規(guī)定，使協(xié)議出讓中地價的計算都有政策依據(jù)，這樣，衡量是否低價出讓國有土地使用權(quán)
具有可操作性。
明確協(xié)議出讓地價評估內(nèi)涵。在協(xié)議出讓的地價評估中，要注重協(xié)議出讓土地實際內(nèi)涵
與評估地價內(nèi)涵的一致性，注重協(xié)議出讓最低價的地價內(nèi)涵及適用范圍。
規(guī)范協(xié)議出讓程序。協(xié)議出讓必須在地價評估的基礎上，集體審核確定協(xié)議價格，協(xié)議
結(jié)果應向社會公開。
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