[摘要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，妥善安置失地農(nóng)民，維護(hù)其合法權(quán)益，是我國(guó)社會(huì)發(fā)展中必須面對(duì)而又急需解決的問題。關(guān)注廣大失地農(nóng)民的現(xiàn)狀,解決他們面臨的問題,事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。為此,應(yīng)從大局的角度出發(fā),積極采取有效措施,逐步完善各項(xiàng)制度,切實(shí)維護(hù)和保障失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。本文擬探討失地農(nóng)民的權(quán)益流失及保障的有關(guān)問題，以引起更多的人來關(guān)注失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題。
[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民 權(quán)益流失 權(quán)益保障
改革開放以來,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快,產(chǎn)生了一大批失地失業(yè)的農(nóng)民。這些失地農(nóng)民游離于城市和鄉(xiāng)村之間，沒有相對(duì)穩(wěn)定的工作，缺乏長(zhǎng)期維持生活的保障。他們的存在對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生一定的影響。因此，探討失地農(nóng)民利益流失的原因，幫助他們尋求獲益之路，對(duì)政府和農(nóng)民來說都具有重要的意義。
一、農(nóng)村失地農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)象嚴(yán)重
1、失地農(nóng)民權(quán)益流失的主要表現(xiàn)
自20世紀(jì)90年代起，中國(guó)各地開始大規(guī)模興辦開發(fā)區(qū)，最高峰時(shí)達(dá)8000多個(gè)。在各地城市化進(jìn)程中，僅開發(fā)區(qū)一項(xiàng)，全國(guó)現(xiàn)有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，規(guī)劃總面積達(dá)3.6萬平方公里，規(guī)劃面積竟然超過了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，甚至超過中國(guó)臺(tái)灣島和海南省的面積，而其中國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的僅占6%。有的專家指出，國(guó)土資源部公布的數(shù)字是根據(jù)各地報(bào)國(guó)務(wù)院審批后由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)出來的，這些僅是依法審批的土地征用數(shù)，還沒有把那些違法侵占、突破指標(biāo)和一些農(nóng)村私下賣地包括在內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，違法占地占合法占地的比例一般為20%一30%，有的甚至更高到80%。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到有效遏制，失地農(nóng)民的數(shù)量還會(huì)繼續(xù)加大。據(jù)九三學(xué)社的一項(xiàng)調(diào)查表明，目前60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%。大量生活無著的失地農(nóng)民的存在成為社會(huì)的一大不穩(wěn)定因素。由于自身?xiàng)l件的限制，他們往往很難自謀生路。相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)2942個(gè)失地農(nóng)戶的調(diào)查表明，這些失地農(nóng)戶共有7187名勞動(dòng)力，其中征地時(shí)安置就業(yè)197人，僅約占勞動(dòng)力總數(shù)2.7%;外出務(wù)工1784人，約占24.8%:經(jīng)營(yíng)二三產(chǎn)業(yè)1965人，約占27.3%;從事農(nóng)業(yè)1807人，約占252%;賦閑在家1434人，約占20%。
我國(guó)失地農(nóng)民問題日益尖銳,“失地農(nóng)民”已成為一個(gè)代名詞。它指的是一個(gè)新出現(xiàn)的弱勢(shì)群體,無保障的城市“邊緣”人群。失地農(nóng)民持有城市的“綠卡”,卻缺乏城市的社會(huì)和生活基礎(chǔ),缺乏在城市的謀生手段,缺乏城市的認(rèn)可度,甚至在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間不能適應(yīng)城市的生活習(xí)慣,被排斥在真正的市民之外。農(nóng)民失去了土地,農(nóng)民身份已不復(fù)存在,低廉的生活成本已一去不返。
2、失地農(nóng)民權(quán)益流失的嚴(yán)重后果
第一，失地農(nóng)民失掉了最寶貴的家庭財(cái)富。土地不僅是一種重要的經(jīng)濟(jì)資源，還是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民失去土地，自然也就失去了所擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利?，F(xiàn)在的土地制度對(duì)農(nóng)民來說，國(guó)家從法律層面上把土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予了農(nóng)民。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，他們承包的土地應(yīng)該是他們家庭中價(jià)值最高的一筆財(cái)產(chǎn)，他們失地就是失財(cái)，就是為城市化而損失最寶貴的一筆家庭財(cái)富。
第二，失地農(nóng)民失掉了最基本的就業(yè)崗位。農(nóng)民失去土地也就失去了最基本的勞動(dòng)對(duì)象和工作場(chǎng)所。在我國(guó)城市化的發(fā)展過程中，農(nóng)民理應(yīng)向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。但一方面，近幾年征地規(guī)模擴(kuò)張，失地農(nóng)民增多，再加上經(jīng)濟(jì)體制改革使整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)力供給越來越多，在在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的充滿競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)用工制度和以“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的環(huán)境下，對(duì)求職者的年齡、知識(shí)、技能和市場(chǎng)適應(yīng)意識(shí)要求較高。而吸納勞動(dòng)力需求變化卻不大，給農(nóng)民就業(yè)帶來了難處。另一方面，失地農(nóng)民相對(duì)文化素質(zhì)水平低，競(jìng)爭(zhēng)力弱，不能適應(yīng)市場(chǎng)化就業(yè)。再培訓(xùn)難度較大，成本較高，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不順暢，和轉(zhuǎn)換生產(chǎn)技能所需的高成本，使失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)很少且隨著城市化推進(jìn)，農(nóng)民失地的趨勢(shì)將進(jìn)一步加劇。因此土地就成為農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)的重要資源，失去土地就意味著失去了就業(yè)機(jī)會(huì)。
第三，失地農(nóng)民失去的是生活保障。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?5%以上。土地不僅是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民的基本生活保障資料，是農(nóng)民安身立命之本$失去土地就意味著農(nóng)民失去最基本的生活保障資料。目前農(nóng)村的社會(huì)保障狀況遠(yuǎn)不及城市。目前約占總?cè)丝?5%的城市人口享用著2/3比例的醫(yī)療衛(wèi)生保障服務(wù),而比例約占總?cè)丝诘?5%的農(nóng)村人口只享用著不到1/3比例的醫(yī)療衛(wèi)生保障服務(wù)。
二、失地農(nóng)民利益流失的原因分析
然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，失地農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)象并未受到當(dāng)?shù)卣畱?yīng)有的重視。許多地方政府關(guān)注的主要是城鎮(zhèn)居民失業(yè)問題,農(nóng)民失地成了人們視而不見的盲點(diǎn)。這顯然是一種不切實(shí)際的、對(duì)農(nóng)民不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。因?yàn)?隨著城鎮(zhèn)化的加快和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,農(nóng)民失地呈加快之勢(shì)。如何正確處理農(nóng)民失地后的權(quán)益保障問題，深刻剖析失地農(nóng)民權(quán)益流失原因,具有重大意義。
(一)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下對(duì)農(nóng)民利益的忽視
我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生農(nóng)民問題，包括失地農(nóng)民問題的根源。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的政策體系。在農(nóng)業(yè)上，實(shí)行的是“奉獻(xiàn)型”的政策，如“剪刀差”和超低的農(nóng)業(yè)投入;在對(duì)待農(nóng)民上，實(shí)行的是“忽視型”的政策，它又可以分為政策型忽視和執(zhí)行性忽視兩個(gè)方面。政策型忽視表現(xiàn)在:重城輕鄉(xiāng)的“二元型”的戶籍制度、社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、文化教育方面農(nóng)民“非國(guó)民待遇”制度以及農(nóng)工有別的金融信貸制度。關(guān)于執(zhí)行性忽視,如:三要現(xiàn)象(講起來重要、忙起來次要、干起來不要)、對(duì)策現(xiàn)象(上有政策、下有對(duì)策)和四亂現(xiàn)象(亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款)。由于對(duì)農(nóng)民利益的忽視在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地非農(nóng)化中,地方政府和鄉(xiāng)村組織這些公共權(quán)力部門恣意侵權(quán),濫占耕地,壓低征地價(jià)格,致使農(nóng)民失地。同時(shí),又使農(nóng)民失地后應(yīng)得權(quán)益喪失殆盡得不到應(yīng)有的保障和滿足。
(二)征地補(bǔ)償不合理
《土地管理法》第四十七條規(guī)定,征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。規(guī)定:“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該地被征用前三年年平均產(chǎn)值的6倍-10倍。……但是,每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征用前三年年平均產(chǎn)值的15倍。……土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征用前三年年平均產(chǎn)值的30倍。”一方面所謂“前三年平均產(chǎn)值”并不能體現(xiàn)土地最佳市場(chǎng)價(jià)價(jià)格,同樣的土地種糧與種中藥材、果木等經(jīng)濟(jì)作物的收益差別相當(dāng)大。如果農(nóng)民前三年只種糧食作物,征地自然就按糧食作物來測(cè)算土地的產(chǎn)值,在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷的情況下,農(nóng)民征地補(bǔ)償就明顯受損。另一方面,這種只限最高價(jià),卻不定最低保護(hù)價(jià)的做法,明顯地站在征地者的角度,較少顧及對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù),以致在實(shí)際中,國(guó)家征用農(nóng)村集體土地的征用費(fèi)與土地二級(jí)市場(chǎng)的出讓價(jià)格差距巨大,這種征地補(bǔ)償實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配的機(jī)會(huì),農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益被剝奪了。
(三)征地程序不規(guī)范
我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。但《土地管理法》未對(duì)“公共利益需要”作出明確的界定,在實(shí)際執(zhí)行中將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴(kuò)大到了包括非公共利益需要的一切用地項(xiàng)目,以致于修建樓、堂、館、所等都可搭上“公共利益”的便車,讓政府出面征地。在征地程序上,農(nóng)民完全處于被動(dòng)和不平等的地位,沒有表達(dá)自己利益要求的渠道和機(jī)會(huì)。不少地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，為降低項(xiàng)目的前期開發(fā)成本和減少開發(fā)中的勞動(dòng)力安置費(fèi)用，往往未按征地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償，即未能及時(shí)對(duì)部分失地農(nóng)民實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。農(nóng)民在土地的所有權(quán)喪失后，僅獲得按失去土地使用權(quán)的補(bǔ)償，損害了他們的實(shí)際利益。并且部分地方土地征用通常是在手續(xù)不全或未辦理土地正式報(bào)批的情況下立項(xiàng)的，因此無法按國(guó)家正常規(guī)定給予應(yīng)有補(bǔ)償，使得該部分農(nóng)民缺乏基本的社會(huì)保障。
(四)社會(huì)保障機(jī)制不完善
從目前的安置方式看，大部分是采用貨幣安置方式，一次性發(fā)給安置費(fèi)(一般與土地補(bǔ)償費(fèi)合并在一起)，讓其自謀出路，但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，征地補(bǔ)償遠(yuǎn)不能保障農(nóng)民的生存與發(fā)展需要，農(nóng)民失去土地后變成既不是農(nóng)民，也不是市民，更不同于一般失業(yè)工人的特殊群體，他們非但不能獲得失業(yè)工人具有“三條保障線”的支撐，卻淪為任何福利保險(xiǎn)待遇都沒有"喪失了基本的“國(guó)民”權(quán)益。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，失地農(nóng)民遭受的歧視更為嚴(yán)重，其應(yīng)得的權(quán)益得不到應(yīng)有的保障和滿足。失地農(nóng)民失地后進(jìn)城就業(yè)、安家落戶、享有社會(huì)保障權(quán)，既是一種自發(fā)的城市化進(jìn)程，也是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，實(shí)際上失地農(nóng)民在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，他們?cè)谡紊喜]有平等參與權(quán)，經(jīng)濟(jì)上無法形成有組織的力量，政策上成為被動(dòng)的接受者，就業(yè)上缺少自由流動(dòng)權(quán)，社會(huì)保障和國(guó)家福利方面處于自然無助狀態(tài)。因而，其權(quán)利處處受剝削、遭歧視。
三、失地農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策與建議
(一) 完善就業(yè)保障機(jī)制
首先要強(qiáng)化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn),由于缺少教育培訓(xùn)機(jī)會(huì),我國(guó)農(nóng)民的文化素質(zhì)和知識(shí)技能較低,農(nóng)民失去土地后,競(jìng)爭(zhēng)能力明顯不足,因此針對(duì)失地農(nóng)民,政府要建立培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。其次要建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)市場(chǎng)體系,全面推動(dòng)市場(chǎng)化就業(yè),積極拓展失地農(nóng)民的就業(yè)途徑,政府必須進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,打破城鄉(xiāng)就業(yè)二元體制,取消就業(yè)中城鄉(xiāng)戶籍歧視。引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)，鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè);鼓勵(lì)征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排下崗人員的有關(guān)優(yōu)惠政策。三是建立以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民免費(fèi)提供求職登記、擇業(yè)。
(二)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
可以考慮將土地補(bǔ)償改為征地賠償,長(zhǎng)期以來實(shí)行的征地補(bǔ)償制度并不完全承認(rèn)土地農(nóng)民集體所有權(quán)及其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì),所補(bǔ)償?shù)牟⒉皇峭耆耐恋厥袌?chǎng)價(jià)格。作為征地主體的政府掌握著實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹鲃?dòng)權(quán),具體補(bǔ)償方式政府說了算。這種借助國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不對(duì)等補(bǔ)償?shù)膰?guó)家征用,直接損害了農(nóng)民的切身利益。而征地賠償則是要按照土地市場(chǎng)價(jià)格,在作出各種扣除后給予集體與農(nóng)民的全部賠償。在征地賠償過程中,作為征地主體的政府和作為土地所有者的集體及作為土地使用者的農(nóng)戶,在法律上處于平等地位。征地賠償更接近于土地的買賣,要求政府按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行征地。
(三) 要完善征地程序。
有關(guān)征地的法律、法規(guī)對(duì)土地征用的主體、客體、對(duì)象、條件、方式、范圍、具體步驟要有明確的規(guī)定,以此約束公共權(quán)力,規(guī)范政府行為,限制集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式侵占農(nóng)民的土地補(bǔ)償金。規(guī)范征地行為,嚴(yán)禁公共權(quán)力和準(zhǔn)公共權(quán)力部門私征耕地,以維護(hù)農(nóng)民的利益。建立失地農(nóng)民登記制度。失地農(nóng)民是一個(gè)數(shù)量龐大的特殊的弱勢(shì)群體。因此,當(dāng)務(wù)之急必須建立全國(guó)范圍的失地農(nóng)民登記制度。這樣,在宏觀上可以為國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民制訂扶持性政策提供第一手的依據(jù);在微觀上可以更好地了解每一個(gè)失地農(nóng)民的困難程度,了解他們所希望的就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)方向,以便給予有針對(duì)性的扶持和幫助。
(四)建立基本生活保障機(jī)制。事實(shí)上,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的推行還處在剛剛起步階段,目前農(nóng)村養(yǎng)老仍然以家庭養(yǎng)老為主,而大病醫(yī)療保險(xiǎn)等等僅僅在一些有條件的地區(qū)展開,覆蓋面狹窄,保險(xiǎn)金額十分有限。絕大多數(shù)農(nóng)民還不能得到基本的社會(huì)保障。在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設(shè)基本上是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。應(yīng)設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相接近的便于操作的社保體系，即先安排養(yǎng)老保險(xiǎn)，后考慮醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜，循序漸進(jìn)，推進(jìn)失地農(nóng)民的社保工作。
