【摘要】本文分別從行政不作為的主體是否為行政機(jī)關(guān)、是否以行政相對(duì)人的申請(qǐng)為前提、是否以行政主體負(fù)有法定義務(wù)為條件、是否有合法與違法之分，這四個(gè)方面為切入點(diǎn)，來(lái)探討行政不作為的理論界定及其構(gòu)成要件。
關(guān)鍵詞：行政不作為理論界定構(gòu)成要件
一、行政不作為的內(nèi)涵界定
何為行政不作為是我們研究行政不作為的一個(gè)前提，下面擬從以下四個(gè)方面入手，對(duì)行政不作為的內(nèi)涵加以界定。
首先，行政不作為的主體是否必須是行政機(jī)關(guān)。
立法機(jī)關(guān)不立法、司法機(jī)關(guān)不審判，肯定不會(huì)構(gòu)成行政不作為，因?yàn)樗麄儾幌碛行姓?quán)。從這一意義上講，行政機(jī)關(guān)的有關(guān)行政權(quán)的不作為，就一定構(gòu)成行政不作為。但是，并非行政不作為一定是行政機(jī)關(guān)的不作為，因?yàn)閷?shí)踐中，法律法規(guī)授權(quán)的組織雖然不是行政機(jī)關(guān)，但也在事實(shí)上行使著大量的行政權(quán)。這時(shí)理論界就引入了一個(gè)學(xué)理概念，即“行政主體”，它是指“具有管理公共事務(wù)的職能，以自己的名義實(shí)施公共行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?！?/span>所以，那些雖然不是行政機(jī)關(guān)但是經(jīng)過(guò)法律授予行政職權(quán)的組織，對(duì)這一職權(quán)所規(guī)定的積極作為義務(wù)的不作為，也同樣構(gòu)成行政不作為?？梢?jiàn)，行政不作為的主體不能簡(jiǎn)單地界定為行政機(jī)關(guān)，這樣實(shí)際上就是縮小了行政訴訟中行政不作為的主體范圍。而是應(yīng)該恰當(dāng)?shù)亟缍樾姓黧w，它不僅包括行政機(jī)關(guān)，也包括法律法規(guī)的授權(quán)組織。即行政不作為的主體并非行政機(jī)關(guān)而是行政主體。
其次，行政不作為是否必須以相對(duì)人的合法申請(qǐng)為前提。
行政主體對(duì)行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)，在法定期間內(nèi)不予答復(fù)或拖延不決，當(dāng)然構(gòu)成行政不作為。這種情況下，相對(duì)人的合法申請(qǐng)是構(gòu)成行政不作為的必然條件之一，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是，行政行為除了由于相對(duì)人的申請(qǐng)而啟動(dòng)的行政行為--依申請(qǐng)的行政行為之外，還有無(wú)須相對(duì)人申請(qǐng)而自動(dòng)啟動(dòng)的行政行為--依職權(quán)的行政行為。把握行政不作為這一概念時(shí)，應(yīng)當(dāng)從依職權(quán)的行政不作為和依申請(qǐng)的行政不作為這兩處著手，而不能偏廢。否則，將使大量的依職權(quán)的行政不作為游離于法律控制之外。所以相對(duì)人的合法申請(qǐng)并非是構(gòu)成行政不作為的必然前提。
再次，行政不作為是否以行政主體負(fù)有法定義務(wù)為條件。
從法理上講，義務(wù)可以分為積極義務(wù)和消極義務(wù)。積極義務(wù)指必須為一定行為的義務(wù)，也稱作為義務(wù)；消極義務(wù)指抑制一定行為的義務(wù)，也稱不作為義務(wù)。對(duì)于《行政訴訟法》第十一條關(guān)于受案范圍的第三款：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”的表述，學(xué)術(shù)界也一致同意這是對(duì)一種作為性行政行為的受案范圍的具體化。如果將這種違反法定的不作為義務(wù)的行政行為，定性為行政不作為，就會(huì)出現(xiàn)理論上對(duì)作為與不作為界定與區(qū)分的混亂。反之，如果將對(duì)不作為義務(wù)的履行看作一種行政不作為，也是不妥的。因?yàn)閷?duì)不作為義務(wù)的履行只是遵守禁令的一種客觀事實(shí)，客觀上表現(xiàn)為一種不作一定行為的非行為狀態(tài)，而不能視為一種行為而存在。所以，行政不作為只能針對(duì)法定行政作為義務(wù)而存在，而并非僅僅簡(jiǎn)單地針對(duì)法定義務(wù)而存在。
最后，行政不作為有無(wú)合法與違法之分。
任何法律行為作為一種法律事實(shí)，都是能夠引起具體法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅的行為，即具有法律意義或能夠引起法律效果的行為。只負(fù)有不作為義務(wù)的人不去為該行為，就不會(huì)形成特定主體之間具體的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所以這種“對(duì)不作為義務(wù)的履行”不能引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，不具有法律意義，因而它并不是法律事實(shí)，也不能將其視為一種法律上的不作為行為。況且，法律規(guī)范也沒(méi)有必要對(duì)其調(diào)整和規(guī)范。所以，行政不作為不包括“履行不作為義務(wù)”這種合法行為，而僅指“不履行作為義務(wù)”這一違法行為。所以，行政不作為表示一種當(dāng)然的違法行為，而不存在合法與違法之分。
二、行政不作為的核心構(gòu)成要件
從以上分析可以看出，行政不作為的核心構(gòu)成要件主要有下面三個(gè)：
一是申請(qǐng)要件——行政相對(duì)人向行政主體提出了實(shí)施一定行為的合法申請(qǐng)。按照行政主體能否主動(dòng)作出行政行為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為兩類。對(duì)照《行政復(fù)議條例》和《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，立法者在此突出了“申請(qǐng)”這一前提條件。由此可知，立法者現(xiàn)在的態(tài)度是，行政主體只在對(duì)依申請(qǐng)的行政行為不依法履行時(shí)，才構(gòu)成行政不作為；行政相對(duì)人對(duì)依職權(quán)的行政行為，行政主體怠于行使職權(quán)的，并不構(gòu)成行政不作為。
二是職權(quán)要件——行政主體對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)具有法定職責(zé)和管理權(quán)限。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政主體作出的一定具體行政行為，要在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)和管理權(quán)限范圍內(nèi)。若行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定具體行政行為不在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)范圍內(nèi)，則不能對(duì)被申請(qǐng)的行政主體的不答復(fù)、不辦理行為以行政不作為為由提起行政復(fù)議。其次，行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定行政行為要在被申請(qǐng)的行政主體的管理權(quán)限--地域管轄、事務(wù)管轄和屬人管轄范圍內(nèi)。申請(qǐng)人不按管理權(quán)限要求行政主體作出一定行政行為，被申請(qǐng)的行政主體不予辦理或答復(fù)的，申請(qǐng)人不能以其不作為為由申請(qǐng)行政復(fù)議。
三是期限要件——行政主體未在一定期限內(nèi)按照法定程式實(shí)施一定的行為。行政主體為一定行為的時(shí)間，包括《行政復(fù)議法》在內(nèi)的大多數(shù)法律法規(guī)未作出規(guī)定。在沒(méi)有規(guī)定法定期間的情況下，學(xué)理界主張根據(jù)多方面因素，確定一個(gè)合理時(shí)間，并以該合理時(shí)間為基準(zhǔn)，確認(rèn)是否有不作為的事實(shí)存在。這種“經(jīng)驗(yàn)性”“任意性”的做法，因難以平衡行政相對(duì)人與行政主體間的利益而容易引發(fā)爭(zhēng)議，也因難以使不作為型行政復(fù)議步入“依法”軌道而損害行政司法活動(dòng)的特有價(jià)值。
（作者單位：陜西省華州區(qū)人民法院）
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