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在抗擊新冠狀病毒疫情期間，為了擴(kuò)大醫(yī)療場(chǎng)所、提高救治效率，有的地方政府臨時(shí)征用了黨政機(jī)關(guān)的樓堂館所或公立學(xué)校學(xué)生宿舍。其實(shí)，政府對(duì)這些國(guó)有財(cái)產(chǎn)無(wú)需采取征用的方式，直接采取調(diào)用或使用的方式就可以了，因?yàn)檎韲?guó)家征用的只能是非國(guó)有財(cái)產(chǎn)。目前的一些有關(guān)征用的規(guī)定和措施不符合或不完全符合憲法有關(guān)征用的規(guī)定，混淆了調(diào)用和征用的區(qū)別，把本來(lái)可以直接使用的更加高效的調(diào)用手段而誤當(dāng)作征用來(lái)使用，使得本來(lái)可以提高效率解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行動(dòng)放緩。

為了準(zhǔn)確區(qū)分征用與調(diào)用，有必要從憲法方面準(zhǔn)確理解征用條款的規(guī)范內(nèi)涵，即《憲法》第10條第3款和第13條第3款。

憲法第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” 城市土地屬于國(guó)家所有，城市郊區(qū)和農(nóng)村的土地屬于集體所有。國(guó)家對(duì)國(guó)有土地?zé)o需采用征收或征用手段，直接進(jìn)行劃撥就可以了。征收主要針對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，征用主要針對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)和個(gè)人的土地使用權(quán)。這一條的征收征用的對(duì)象是集體土地所有權(quán)或使用權(quán)、個(gè)人土地的使用權(quán)，換句話說(shuō)，土地征收征用的對(duì)象只能是非國(guó)有土地。

《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這一條規(guī)定的是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征用，也就是說(shuō)，可供征用的財(cái)產(chǎn)是有特定范圍的，就財(cái)產(chǎn)征用而言，只是在征用公民私有財(cái)產(chǎn)時(shí)才能使用征用的方式，對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)無(wú)需使用征用方式，憲法沒(méi)有規(guī)定對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)可以進(jìn)行征用，因?yàn)閲?guó)有財(cái)產(chǎn)本身就屬于國(guó)家所有，由政府代表國(guó)家行使所有權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)管理部門及其他部門行使監(jiān)管權(quán)，由國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)?！稇椃ā氛饔脳l款的公民私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)理解為既包括公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，也包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)。

通過(guò)對(duì)憲法第10條和第13條的分析，我們可以得出結(jié)論，征收和征用的對(duì)象只能是針對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的。下面重點(diǎn)從憲法角度討論相關(guān)法律所規(guī)定的征用的合憲性問(wèn)題。

根據(jù)憲法，規(guī)定了征用的法律大約有11部，即《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《傳染病防治法》、《反恐怖主義法》、《國(guó)家情報(bào)法》、《國(guó)防交通法》、《反間諜法》、《軍事設(shè)施保護(hù)法》、《物權(quán)法》、《防震減災(zāi)法》、《立法法》、《戒嚴(yán)法》，但完全符合憲法有關(guān)征收征用條款的只有1部法律——《立法法》。《立法法》第8條在規(guī)定法律保留的事項(xiàng)中的第7項(xiàng)是“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”，《立法法》精準(zhǔn)地把握了憲法規(guī)范的內(nèi)涵。但是其他法律都或多或少地與《憲法》有關(guān)征用條款相抵觸，最突出的問(wèn)題是不對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)和非國(guó)有財(cái)產(chǎn)作出區(qū)分，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)和非國(guó)有財(cái)產(chǎn)都作為征用的對(duì)象，混淆了征用和調(diào)用的區(qū)別，把本來(lái)可以使用調(diào)用的應(yīng)急方式卻錯(cuò)用為征用的方式，調(diào)用的方式與征用的方式的主要區(qū)別在于調(diào)用更加迅速，政府可以通過(guò)直接命令指揮的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的調(diào)配、使用等，也沒(méi)有必須補(bǔ)償?shù)膽椃ㄏ拗啤?/span>

例如，《傳染病防治法》第45條第1款規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備?！?/span>

“緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬。臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償；能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還?！?/span>

這里的“臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”顯然沒(méi)有作國(guó)有和非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的區(qū)分，對(duì)于國(guó)有的房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備，國(guó)務(wù)院有權(quán)直接調(diào)用，也不是必須給予補(bǔ)償。

再例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！薄?/span>

第52條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資，……”

該法將“單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”作為征用的對(duì)象，同樣沒(méi)有區(qū)分國(guó)有財(cái)產(chǎn)和非國(guó)有財(cái)產(chǎn)。

此外，該法中“財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”的規(guī)定也不符合憲法的規(guī)定，首先要看被征用對(duì)象是否是國(guó)有財(cái)產(chǎn)，如果是國(guó)有財(cái)產(chǎn)，補(bǔ)償不是必須的，政府說(shuō)了算，可以補(bǔ)償，也可以不補(bǔ)償；其次如果是對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征用，補(bǔ)償是必須的，“毀損、滅失”不是補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，可以是衡量補(bǔ)償額度的一個(gè)重要因素。

與此相類似的還有《反恐怖主義法》第78條規(guī)定的征用對(duì)象是“單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”，《國(guó)家情報(bào)法》第17條第2款規(guī)定的征用對(duì)象是“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的交通工具、通信工具、場(chǎng)地和建筑物，必要時(shí)，可以設(shè)置相關(guān)工作場(chǎng)所和設(shè)備、設(shè)施”，《國(guó)防交通法》第7條規(guī)定的征用對(duì)象是“民用運(yùn)載工具、交通設(shè)施、交通物資等民用交通資源”，并規(guī)定“有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，履行相關(guān)義務(wù)”?！盾娛略O(shè)施保護(hù)法》第13條規(guī)定的征用對(duì)象是“土地、林地、草原、水面、灘涂”，《物權(quán)法》第44條規(guī)定征用對(duì)象是“單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)”；《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定的征用對(duì)象是“國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人的房屋、場(chǎng)所、設(shè)施、運(yùn)輸工具、工程機(jī)械等”?！斗勒饻p災(zāi)法》第32條規(guī)定征用對(duì)象是“房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等”。

綜上，建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)涉及征用的這些法律條文進(jìn)行合憲性審查，并修改相關(guān)法律條文，但考慮到全國(guó)人大常委會(huì)不可能立刻修改相關(guān)法律，而目前抗擊新冠狀病毒的任務(wù)又特別緊急，所以，建議在全國(guó)人大常委會(huì)審查和修改相關(guān)法律之前，執(zhí)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》的國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法征用條款來(lái)解讀這些法律以及其他法律的征用條款，準(zhǔn)確區(qū)分“征用”與“調(diào)用”，充分用足“調(diào)用”方式，免去不必要的“征用”，以便于提高抗擊新冠狀病毒疫情的工作效率。