以基本公共服務均等化為重點推進城鄉(xiāng)一體化
中國（海南）改革發(fā)展研究院
2008年12月6～7日，中國（海南）改革發(fā)展研究院與挪威城市區(qū)域研究所共同主辦第65次中國改革國際論壇“中國農村改革新起點——基本公共服務均等化與城鄉(xiāng)一體化”。來自國內外近300位專家學者參加了本次論壇，會議就如何通過基本公共服務均等化推進城鄉(xiāng)一體化進行了集中而深入的專題討論。
與會專家一致認為，全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺，成為新階段的突出矛盾。十七屆三中全會明確提出“著力破除城鄉(xiāng)二元結構，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”的目標，其中一項重要任務就是“到2020年城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”。當前，無論是從廣大農民的現(xiàn)實需求，還是從擴大內需、穩(wěn)定宏觀經濟的內在要求來看，以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為重點加快推進城鄉(xiāng)一體化，已成為新階段農村改革的重大任務。
一、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關鍵在于推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化
與會專家認為，城鄉(xiāng)一體化是一個國家在經濟社會發(fā)展到一定階段后，城市和鄉(xiāng)村逐步融合的漫長過程。從體制和制度的角度看，推進城鄉(xiāng)一體化主要在于城鄉(xiāng)各種要素的自由流動，政府制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策目標，且有統(tǒng)一的制度設計和制度安排。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有三個目標：一是有平等的社會地位和政治權力；二是生產力發(fā)展水平逐步趨同；三是享有大致相同的基本公共服務。從現(xiàn)實看，農村基本公共服務的缺失和不到位已經成為當前推進城鄉(xiāng)一體化面臨的主要障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關鍵在于推進基本公共服務均等化。
城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是賦予城鄉(xiāng)居民同等發(fā)展權的重要保障。有專家認為，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標，是實現(xiàn)廣大農民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實質在于承認和保障農民的自身發(fā)展權益。在傳統(tǒng)計劃經濟時代，農村公共產品的供給主要不是依靠公共財政，而是依靠農民自己。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權利和發(fā)展機會的不平等，并形成城鄉(xiāng)經濟社會結構的失衡。有專家指出，從當前現(xiàn)實看，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的主要約束在于農民的能力不足，城鄉(xiāng)差距的本質是能力差距。有專家進一步指出，教育和健康是重要的機會均等工具，直接影響人的生存能力、經濟參與能力、收入和財富創(chuàng)造能力。比如，優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源過度向城市和大醫(yī)院集中，79％的農村居民為自費醫(yī)療群體，而城市僅為44.8％。2006年，中央財政對中西部地區(qū)參與新型農村合作醫(yī)療農民的補助資金達47.3億，但人均不足5元。
城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是縮小城鄉(xiāng)收入差距的關鍵措施。有專家指出，推進城鄉(xiāng)一體化，應當充分估計基本公共服務均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的作用。2007年，我國城鄉(xiāng)居民人均收入比已達到3.33:1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內，城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距高達5～6倍。據此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在30%～40%左右。有研究表明，農村家庭主要勞動力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風險就可以降低12.9%；家庭非農收入比重每增加1個百分點，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。這說明，新階段緩解城鄉(xiāng)居民人均收入差距，需要在提高農村居民收入的同時加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是推進城鄉(xiāng)一體化制度建設的助推器。有專家提出，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，重在推進系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新。一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與城鄉(xiāng)相關制度改革聯(lián)系密切、互為條件。比如，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度實際上是以戶口登記為依據，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理制度所附加的過多不合理的社會管理功能及造成的社會不公一直延續(xù)至今，不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務體制，戶籍制度改革將不可能有實質性突破。另一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與農村土地制度相互結合、相互作用。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，不僅可以大大減少對土地制度變革的約束，為農村土地物權化提供更為有利的條件。同時，也有利于把土地從社會保障功能中解放出來，降低農民對土地保障的依賴程度，充分發(fā)揮土地的生產要素功能，促進土地的合理流轉。
二、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的首要任務是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務制度
與會專家認為，由于城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平的差異，在短期內很難做到城鄉(xiāng)基本公共服務水平的統(tǒng)一，即城鄉(xiāng)基本公共服務水平可以有差別，但制度應當統(tǒng)一。為此，當前推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的首要任務在于盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的制度對接和統(tǒng)一。
分步推進、逐步對接城鄉(xiāng)基本公共服務制度。有專家提出，未來5～10年，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，應當按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務制度。具體分三步走：第一步，完善體系，盡快實施農村養(yǎng)老保險制度，使農村基本公共服務體系在1～2年內建立起來。第二步，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時間實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接。在經濟發(fā)達地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務制度；在中等發(fā)達地區(qū)，加快提高農村基本公共服務水平，為城鄉(xiāng)制度對接創(chuàng)造條件；在欠發(fā)達地區(qū)，先用2年左右時間，完善農村基本公共服務體系，在政策和制度設計上，預留城鄉(xiāng)基本公共服務制度銜接口。第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時間，逐步提高欠發(fā)達地區(qū)農村基本公共服務水平，將農村基本公共服務體系納入城鎮(zhèn)公共服務體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的制度對接和水平差距的逐步縮小。
建立主體多元、項目明確、運行高效的農村公共服務供給機制。有專家認為，公共服務的有效不在于公營還是私營，而在于競爭還是壟斷。要充分考慮農村需求的多層次性，設計供給的多種類型和可選擇性。有專家建議，應將農村基本公共服務的范圍和內容明細化，形成具體目錄，以法律文件的形式公諸于眾，不僅讓廣大農民知道哪些是他們有權享受的公共服務項目，而且還必須進一步明確各級政府、事業(yè)單位、企業(yè)法人、民間團體和個人等在公共服務領域中的地位和作用，明晰責任邊界。也有專家建議，建立農村公共產品和服務需求項目庫，并通過決策咨詢方式預設多種方案，一旦決策設計涉及企業(yè)、個人和第三部門參與時，即可及時提供，以提高實施效率。此外，有專家提出，要建立有利于基本公共服務職能發(fā)揮的鄉(xiāng)村公共治理機制，讓村民自治真正成為農民進行有序政治參與和利益表達的基本途徑，增強村莊公共事務管理能力和公共服務供給能力，最終使村民委員會與城市居委會具有基本對等的權利。
加快建立農村養(yǎng)老保險制度。有專家指出，根據2000年第五次人口普查，60歲以上人口占農村總人口的10.92%，并以33.3%的年均速度遞增，在這種情況下，上億人的養(yǎng)老問題尚未提上議程，將成為一個大問題。有專家指出，我國的醫(yī)療保險和最低生活保障制度已經基本覆蓋城鄉(xiāng)居民，現(xiàn)有社會保障制度的缺位主要在于養(yǎng)老保險，且最主要的群體仍然是農民。無論從近年來黨和政府的政策文件，還是現(xiàn)實中農民的迫切需求來看，社會各界對農民養(yǎng)老保險已經基本形成共識，加上過去農民參保的基礎和現(xiàn)有的財力保障，使目前在農村逐步建立社會養(yǎng)老制度的條件已經具備。在此基礎上，加快建立農村養(yǎng)老保險制度，一是創(chuàng)新制度模式，采用基礎養(yǎng)老金加個人帳戶的方式，保障農民最基本的養(yǎng)老水平，同時，根據經濟發(fā)展的程度不斷調整和提高。二是創(chuàng)新籌資模式，由過去以個人繳費為主改變?yōu)閭€人繳費、有條件的集體盡義務、財政補貼的方式。三是創(chuàng)新工作方式，做到政府主導和農民自愿相結合。建議明年啟動全國農村養(yǎng)老保險試點工作，試點面不少于10%；本屆政府任期內覆蓋60%的縣市區(qū)；到2017年實現(xiàn)制度全覆蓋，參保人數(shù)達80%；到2020年制度基本全覆蓋，老年人口參加養(yǎng)老保險全覆蓋，真正達到農村老有所養(yǎng)的目標。還有專家提出，要明確農村養(yǎng)老保險如何與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相協(xié)調。
三、優(yōu)先保障農民工基本公共服務是推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的迫切需求
與會專家認為，城鄉(xiāng)基本公共服務的失衡，集中反映在農民工群體上。保護農民工合法權益，推進農民工市民化進程，為農民工提供基本公共服務，將是今后我國現(xiàn)代化進程中的一個重要課題。有調查表明，當前農民工享受的基本社會保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農民工提供基本而有保障的公共服務，已成為推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的焦點問題。
面對全球金融危機，當前要著力解決農民工的就業(yè)服務和社會保障。有專家指出，由美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機已經對我國實體經濟造成一定的影響，尤其是導致技術水平不高、產品附加值較低、以農民工為主要勞動力的中小型出口企業(yè)經營困難甚至倒閉，進而迫使部分農民工失業(yè)返鄉(xiāng)。也有專家認為，為了應對來勢兇猛的金融危機，國家決定實行積極的財政政策，大規(guī)模發(fā)行國債，擴大內需，這對于農業(yè)和農村發(fā)展是一個良好的機遇，對于提高農民工的公共服務水平也是一個良好的機遇。有專家進一步建議，應在擴大內需的四萬億資金中劃撥專項經費，組織大規(guī)模的農民工培訓，不僅可以穩(wěn)定當前的失業(yè)狀況，而且通過培訓可以提高農民工的就業(yè)技能，增強就業(yè)穩(wěn)定性，為中小企業(yè)的轉型升級提供合格的勞動力。
解決返鄉(xiāng)農民工民生問題的重要途徑是加強小城鎮(zhèn)基本公共服務體制建設。有專家指出，東南沿海地區(qū)隨著經濟的發(fā)展，土地、原材料價格以及勞動的價格等等都在上升，再加上全球金融危機，這些地方的低端勞動產業(yè)早晚是要轉型，在當?shù)卮蚬さ霓r民，返鄉(xiāng)可能不是一個暫時現(xiàn)象。農民返鄉(xiāng)后如何保持其生產積極性，使農民有事可做。這個問題的解決通過加強小城鎮(zhèn)基本公共服務建設，吸納這些農民在當?shù)氐目h城或建制鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，不僅可以使他們的積累變成當?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展資金，同時本身也可成為新農村建設的先行者。為此，有專家建議，加強小城鎮(zhèn)建設需要中央將農村基本公共服務的建設項目要重點放在城鎮(zhèn)，特別在小城鎮(zhèn)上，一是建設安居房，規(guī)模居住，并且將安居工程與農村宅基地整理、農業(yè)耕地保護結合起來；二是提供小城鎮(zhèn)就業(yè)服務，創(chuàng)建就業(yè)園，搭建就業(yè)平臺，逐漸形成新興產業(yè)聚居區(qū)；三是推進戶籍制度改革，放寬中小城市的落戶條件，推動流動人口服務和管理的體制創(chuàng)新。
在全國范圍內統(tǒng)一政策，盡快解決農民工的基本公共服務。由于受城鄉(xiāng)二元戶籍制度和公共服務體制的限制，農民工融入城市的過程仍然面臨諸多問題，如勞動權益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務教育困難等。而農民工的基本公共服務供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調，又涉及城鄉(xiāng)對接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進行統(tǒng)籌?？偟膩碚f，農民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當?shù)鼐用竦幕竟卜铡?span lang="EN-US">(執(zhí)筆: 張娟 倪建偉)
