汪文雄 李進(jìn)濤
[摘要]介紹了英國的主要住房政策變革，歸納了住房政策運(yùn)行的效果，分析了住房政策改革與實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和不足，并在此基礎(chǔ)上闡述了英國住房政策對我國住房政策改革的啟示。
[關(guān)鍵詞]住房政策；改革；實(shí)踐；啟示
[中圖分類號]F299.561 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
一、引言
住房政策是福利國家——英國社會政策的重要組成部分，從20世紀(jì)70年代開始，英國政府對住房政策進(jìn)行了一系列的改革，對提高居民住房自有率，改善和提升居民住房狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但進(jìn)入21世紀(jì)以來，與世界許多國家一樣，英國的住房市場也出現(xiàn)供給短缺、房價(jià)上漲的局面，城市居民住房承受能力問題突出，表明英國住房政策也存在缺陷。本文對1975-2007年間的英國住房政策的改革與實(shí)踐進(jìn)行梳理。
二、英國的住房政策
英國的住房結(jié)構(gòu)體系分為三種類型。一是自有住房，包括以自有資金或抵押貸款購買的住房；二是私人租賃住房；三是社會住房。例如，在2007年的住房存量中，私人租賃住房占10％，社會住房占21％。英國的住房政策包括福利政策，是與住房結(jié)構(gòu)體系相對應(yīng)的，從20世紀(jì)70年代開始的住房政策改革就是在這種住房結(jié)構(gòu)體系的約束下進(jìn)行的。
1．英國主要的住房政策
自20世紀(jì)70年代以來，英國住房政策發(fā)生了深刻的變化。從1975年至2000年間的住房政策的改革過程來看，主要的住房政策體現(xiàn)在以下幾個方面。
(1)撤銷管制
1980年，英國保守黨為幫助人們提高住房自有率撤銷了對金融市場(住房抵押貸款)的管制，實(shí)施“購買權(quán)”(RTB)、“低成本住房自有”(LCH0)計(jì)劃。寬松的住房金融環(huán)境，以及RTB、LCH0計(jì)劃的實(shí)施，大大刺激了居民的購房熱情，促
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進(jìn)了住房自有率的提高，住房自有率從1979年的55.3％提高到1998年的67％，2007年達(dá)到69％。同時，英國政府還啟動了第一輪私人租賃住房的管制解除，以促進(jìn)私人租賃住房市場的發(fā)展。
(2)重構(gòu)住房補(bǔ)貼體系
20世紀(jì)70年代，歐洲一些國家的住房政策發(fā)生了重要變化，為減少公共住房支出，逐步引入了市場導(dǎo)向機(jī)制的住房政策。進(jìn)入1980年代，在石油危機(jī)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長停滯的國際宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，歐洲許多國家紛紛選擇了對需求方提供住房補(bǔ)貼的方式，英國也不例外地選擇了這種方式。1980-1982年，新的住房補(bǔ)貼、住房救助政策分別開始實(shí)施，住房補(bǔ)貼主要面向需求方的補(bǔ)貼，住房救助更側(cè)重于殘障人士、老年人、年輕夫婦或收入相對較低的群體。從圖1可以看出，英國的住房補(bǔ)貼方式從1980年起發(fā)生了顯著的變化，需求方的補(bǔ)貼迅速增加而供給方的補(bǔ)貼快速減少。1975-1976年度到2000-2001年度，對供給方的住房補(bǔ)貼占全部補(bǔ)貼的比重由81.87％減少到20.3％，需求方的補(bǔ)貼則由18.13％增加到79.7％。2l世紀(jì)初期，對住房供給方的補(bǔ)貼開始回升，而對需求方的補(bǔ)貼有所減少，但補(bǔ)貼總體規(guī)?；颈３址€(wěn)定。 - 2 -
(3)重組住房資產(chǎn)
在實(shí)施RTB、LCH0計(jì)劃使大量社會住房轉(zhuǎn)為個人擁有后，仍有一些社會住房不能通過向住戶出售的方式改變其使用性質(zhì)，也難以完全依靠中央財(cái)政預(yù)算解決現(xiàn)存住房的維修問題。1980年，《住房法》規(guī)定租住公房的住戶可以選擇由政府和社會合作的住房協(xié)會來管理所居住房。1985年的《住房協(xié)會法》建立了完整的住房協(xié)會制度，住房協(xié)會成為英國民間住房互助組織，其管理和建造的住房用于出租且只收取成本租金。1988年和1989年的《住房法》規(guī)定，允許住房協(xié)會引入私人資金來修建住房。1988年的《住房法》還引入了住房信托制度。在這種政策背景下，大量地方政府管理的社會住房逐步轉(zhuǎn)到住房協(xié)會，住房協(xié)會成為新的社會租賃住房的供給者。住房協(xié)會還大量投資興建租住房，改善鄰里環(huán)境，提供教育、培訓(xùn)、就業(yè)、商業(yè)等多種形式的社區(qū)服務(wù)，極大地改善了低收入者的住房狀況。到2000年末，存量社會住房中有392萬套由地方政府管理，147.5萬套由住房協(xié)會管理。
(4)轉(zhuǎn)移政府住房職責(zé)
隨著英國住房補(bǔ)貼體系的重構(gòu)，中央政府的住房職責(zé)也開始向地方轉(zhuǎn)移，私人公司、地方政府、住房協(xié)會在居民住房建設(shè)、管理中承擔(dān)更為重要的角色。到20世紀(jì)70年代中后期，地方政府逐步淡出新增住房的供給，新增住房供給的職能主要由私人公司和住房協(xié)會承擔(dān)。1980年，許多地方還成立了城市開發(fā)公司，政府鼓勵他們進(jìn)行土地與房屋開發(fā)活動，成為住房供應(yīng)的主體之一。
(5)以規(guī)劃指導(dǎo)住房建設(shè)
規(guī)劃體系(主要是土地利用規(guī)劃)是英國政府調(diào)控私人住房建設(shè)的重要手段。英國的土地利用規(guī)劃系統(tǒng)具有多目標(biāo)性，除了實(shí)現(xiàn)住房目標(biāo)外，還有例如環(huán)境可持續(xù)性、社會融合等目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)社區(qū)建設(shè)，充分利用輕污染工業(yè)用地，提高建筑密度。1992年，英國出臺了規(guī)劃政策指南，具體指導(dǎo)地方規(guī)劃及可承受住房建設(shè)。
2．英國住房政策運(yùn)行的效果
英國住房政策的運(yùn)行對英國居民住房的改善發(fā)揮了積極作用，但也對英國居民的社會、經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了消極影響。
(1)住房供給
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二次世界大戰(zhàn)以后，為緩解住房嚴(yán)重短缺的局面，英國開始進(jìn)行大規(guī)模的住房建設(shè)，建設(shè)規(guī)模逐年提高，1968年新建住房35萬套，達(dá)到歷史最高值。到20世紀(jì)70年代，英國存在的住房嚴(yán)重短缺問題在大規(guī)模興建住房后得到解決。自此以后，住房建設(shè)規(guī)模逐年減少，到20世紀(jì)90年代，新建住房規(guī)?；颈３衷?5萬套左右(圖2)，與住房需求相差甚遠(yuǎn)。例如，2001年等待獲得社會住房的家庭數(shù)量為103.93萬戶，2006年上升到163.43萬套；2006年新增住房18.5萬套，而新增家庭數(shù)達(dá)到22.3萬戶。出現(xiàn)住房短缺的原因除供給方補(bǔ)貼急劇下降外，還有其他幾方面的原因：第一，隨著國民平均壽命延長、家庭規(guī)模趨小(單身家庭、二人家庭數(shù)量增加)，需要住房的家庭也大幅度增加；第二，受土地利用規(guī)劃多目標(biāo)性的影響，用于新住房開發(fā)的土地供給控制太嚴(yán)，并且批準(zhǔn)過程中存在延遲，造成住房供給不足；第三，住房建筑業(yè)熟練技術(shù)工人缺乏、建筑技術(shù)保守，企業(yè)缺乏競爭并厭惡風(fēng)險(xiǎn)，限制了住房供給；第四，直接住房投資以及支撐開發(fā)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施投資降到了歷史最低水平，影響了住房供應(yīng)。
(2)住房享有形式
英國住房部門引入住房協(xié)會、住房信托制度，實(shí)施RTB、LCHO計(jì)劃，采取多種形式的住房補(bǔ)貼、救助措施，居民住房享有呈現(xiàn)出自有、租賃社會住房和私人住房等多種形式，同時，住房自有率也有了大幅度提高。在豐富住房享有方式、提高
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住房自有率的同時，也出現(xiàn)了消極影響，一方面，住房占有呈現(xiàn)了分化，越來越多的貧困家庭對社會住房的依賴程度加深；另一方面，住房風(fēng)險(xiǎn)由政府轉(zhuǎn)移到家庭，大量住房抵押貸款的背后是金融風(fēng)險(xiǎn)的加劇。
(3)財(cái)富與再分配
在住房白有率提高的同時，收入與財(cái)富分布不均衡也日益突出，特別是位于社會底層的家庭與中等收入家庭的差距越來越大。
(4)住房質(zhì)量
1975年以來，住房質(zhì)量有了顯著提高，極大地改善了居住條件。但在自有住房或租賃住房中有大量住房由于年代久遠(yuǎn)、缺乏修繕等仍有許多住房質(zhì)量達(dá)不到“合宜住房標(biāo)準(zhǔn)”。例如，在1996年的社會住房中，地方政府擁有的53.88％、住房協(xié)會擁有的47.6l％的住房，其質(zhì)量低于“合宜”標(biāo)準(zhǔn)。
(5)區(qū)域與鄰里環(huán)境
從區(qū)域上看，住房政策的實(shí)施使區(qū)域差異在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張或經(jīng)濟(jì)衰退的過程中日趨擴(kuò)大。從鄰里層面看，社會住房相對集中的社區(qū)容易出現(xiàn)教育、就業(yè)及犯罪等各種問題，居民對社會住房的鄰里環(huán)境不滿意率也最高。2004年，社會住房的鄰里環(huán)境不滿意率達(dá)到21％，幾乎是私人租賃住房、自有住房鄰里環(huán)境不滿意率的2倍。社會住房存在的諸多問題阻礙了社區(qū)之間多元文化、多元群體的融合。相對于提高住房質(zhì)量，要消除這些社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素要困難得多。
(6)住房價(jià)格
1975-2000年間，英國房價(jià)經(jīng)歷了三次持續(xù)性上漲，其中1979年、1988年、2000年的房價(jià)分別比上一年上漲了29.1％、25.6％、14.3％(圖3)。1990年、2000年的英國房價(jià)分別是1975年水平的5.07倍和8.62倍。英國房價(jià)上升的原因離不開世界各國房價(jià)普遍上漲的國際背景，另外也有其自身的原因。一方面，長期實(shí)行低利率政策，住房貸款迅速增加，刺激了房價(jià)快速上漲；另一方面，住房供給短缺，加劇了供需失衡。房價(jià)上漲導(dǎo)致居民住房支出增加，住房支出超過家庭可支配收入30％，的家庭比重由1997-1998年度的22％上升到2003-2004年度的25％，城市居民住房承受能力面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
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三、英國住房政策評述
英國政府對住房政策進(jìn)行了一系列的改革，對提高居民住房自有率，改善和提升居民住房狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
1．政策缺乏連續(xù)性
英國住房政策缺乏連續(xù)性表現(xiàn)在兩個方面。一方面，住房政策的制定及出臺往往是針對特殊問題的應(yīng)急反應(yīng)，出現(xiàn)“問題-政策-問題-政策”的消極循環(huán)，引發(fā)一系列的后續(xù)政策；另一方面，住房政策缺乏預(yù)評價(jià)，無論是從國家、地區(qū)還是地方層面的住房政策設(shè)計(jì)存在不一致性，在許多情形下，地區(qū)或地方政府的政策沖擊也進(jìn)一步損害了住房政策的連續(xù)性，消弱了住房政策的效果。
2．政策缺乏全面性
第一，在20世紀(jì)60年代大規(guī)模建房解決住房短缺后，新建住房開始大幅度減少，建房土地供應(yīng)也受到嚴(yán)格限制，但隨著人口老齡化、家庭規(guī)模小型化、住房需求增加，中央和地方政府并未及時調(diào)整住房供給政策，使住房短缺問題重現(xiàn)；
第二，住房補(bǔ)貼重點(diǎn)由供給方補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向需求方補(bǔ)貼，影響了地方政府、住房協(xié)會、私人公司建設(shè)住房的積極性，住房供給減少，片面依靠需求方補(bǔ)貼政策限制了住房問題的解決。
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第三，解除住房金融管制，活躍了住房抵押市場，激發(fā)了居民的購房熱情，而住房供給短缺導(dǎo)致價(jià)格上升，引發(fā)了居民住房承受能力問題。
第四，在住房政策的制定和實(shí)施過程中，對低收入家庭的住房問題仍缺乏足夠支持，并且忽略了一些特殊群體，如黑人、少數(shù)裔家庭、無家可歸者的住房需求，這些弱勢群體的住房問題仍十分突出。
第五，政策的制定與實(shí)施，忽略了住房政策受社會與經(jīng)濟(jì)背景影響的特征，一些政策出臺后明顯地受到社會、經(jīng)濟(jì)背景的影響而難以奏效。如LCHO計(jì)劃實(shí)施后，其住房所占份額明顯偏低；試圖以規(guī)劃政策指南(PPG3)推動可承受住房的建設(shè)，但建設(shè)規(guī)模仍很小，2000年可承受住房占新增住房的15.66％，難以滿足需要。
四、英國實(shí)踐對我國住房政策的啟示
英國1975-2000年住房政策的改革與實(shí)踐是在歐洲許多國家住房供給逐漸轉(zhuǎn)向市場機(jī)制及較少國家干預(yù)的背景下進(jìn)行的，實(shí)現(xiàn)了市場機(jī)制與政府干預(yù)之間的較好結(jié)合，為提高住房自有率，改善居住質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但從21世紀(jì)初的住房狀況來看，英國住房供需矛盾、價(jià)格上漲、居民住房承受能力等問題仍然十分突出，政府還沒有找到一個可行、合理的方法來完善住房政策，解決住房問題。我國住房制度改革前的住房福利分配方式及改革后的貨幣化分配方式所采取的一些政策與英國住房政策有諸多相似之處，英國住房政策有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得借鑒。因此，可以從英國住房政策改革和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)出發(fā)，注重政策全面性、連貫性，完善符合我國國情的住房政策，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。
1．城市土地供給
英國當(dāng)前的住房市場所面臨的住房短缺問題與長期實(shí)施嚴(yán)格的土地管理政策及低效率造成住房建設(shè)的用地緊張有著密切聯(lián)系。目前，我國城市房價(jià)過高，超出了一般城市居民的承受能力，在很大程度上與城市土地控制有關(guān)。趨緊的土地供應(yīng)使地價(jià)越來越高，直接抬高了房價(jià)。同時，受地方經(jīng)濟(jì)利益的影響，地方政府對于提供無償劃撥土地的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)并不積極，限制了經(jīng)濟(jì)適用房的供給。
2．土地利用規(guī)劃
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英國的土地利用規(guī)劃系統(tǒng)雖然在一定程度上限制了土地的供給，但在住房建設(shè)過程中特別強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)調(diào)控作用。例如，PPG3和一些地方法規(guī)都確立了規(guī)劃調(diào)控的主導(dǎo)地位，并對調(diào)控的措施、內(nèi)容進(jìn)行指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)合理利用閑置、輕污染工業(yè)用地，這種通過立法形式以規(guī)劃調(diào)控住房建設(shè)的方法值得我國借鑒。結(jié)合我國實(shí)際情況，在合理布局城市空間的基礎(chǔ)上，充分利用閑置、輕度污染工業(yè)土地，適當(dāng)提高建筑容積率，可實(shí)現(xiàn)節(jié)約、集約利用土地。
3．住房貨幣化補(bǔ)貼
英國住房補(bǔ)貼政策從供給方為主向需求方為主轉(zhuǎn)變后，以需求方為主的補(bǔ)貼方式仍難以解決住房問題，也未減少政府用于住房方面的公共支出。許多家庭仍存在住房困難、住房承受能力弱等問題，等待獲租社會住房的家庭也迅速增加。我國實(shí)施貨幣化住房分配制度與英國住房補(bǔ)貼由供給方向需求方為主轉(zhuǎn)變有著相似之處。從供給補(bǔ)貼層面看，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)投資逐年減少，建設(shè)規(guī)模偏低，并且因經(jīng)濟(jì)適用房分配機(jī)制的缺陷，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)適用房被中高收入者享有；廉租房受政府投資限制而數(shù)量有限，只有少數(shù)貧困家庭才能享受。從需求補(bǔ)貼層面看，住房貨幣化補(bǔ)貼政策的實(shí)施取決于職工所在的單位，事實(shí)上只有政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及一部分高贏利企業(yè)的職工才能享受貨幣補(bǔ)貼的機(jī)會，而廣大企業(yè)職工、下崗工人、無工作單位居民則被排斥在外。進(jìn)入21世紀(jì)后，英國政府意識到不能單方面強(qiáng)調(diào)對需求方的補(bǔ)貼，公布了政府大規(guī)模建設(shè)住房的計(jì)劃，并且明顯增加了供給方的補(bǔ)貼額度，根據(jù)新的住房建設(shè)目標(biāo)，供給方的補(bǔ)貼額度還將迅速增加。除英國外，增加可承受能力住房的供應(yīng)已經(jīng)成為歐盟其他成員國在進(jìn)入新世紀(jì)后的重要政府目標(biāo)之一。因此，聯(lián)系英國的住房補(bǔ)貼實(shí)踐以及歐盟成員國在21世紀(jì)初的住房建設(shè)新目標(biāo)，以我國貨幣化住房補(bǔ)貼的實(shí)踐效果看，作為深化房改核心的貨幣化分配政策難以全面地解決當(dāng)前的住房問題。
4．住房公平性
英國住房政策的目標(biāo)是每個人以能夠承受的價(jià)格擁有合宜的住房。但在住房政策的制定和實(shí)施中，仍體現(xiàn)出了明顯的住房不公平，這是值得我們吸取教訓(xùn)的不足之處。朱亞鵬認(rèn)為，中國的住房分配體制存在著不平等，住房貨幣化改革后，住房分配不平等的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。住房制度改革使個人居住選擇自由度增加，但不同類型企業(yè)、不同工齡的職工享受房改房的機(jī)會明顯不同，造成享受者和未享
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受者接近住房資源的機(jī)會的不平等。住房不公平除了在有戶口的城市居民中存在，更多沒有城市戶口的居民(如進(jìn)城務(wù)工者)直接被排斥在住房政策之外。因此有必要審視住房政策的公平性，政府要從土地價(jià)格、稅收等方面給予經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)優(yōu)惠政策，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，為有或無戶籍的城市居民提供可承受住房。
5．社會融合
20世紀(jì)90年代，城市社區(qū)排斥問題成為北美、西歐國家關(guān)注的焦點(diǎn)，由不同群體混合居住而形成的社區(qū)混居模式被視為解決社會分異問題的有效途徑。包括英國在內(nèi)的許多西歐國家要求在新建的大型住宅區(qū)內(nèi)配建一定比例的社會住房，以促進(jìn)社區(qū)融合。社區(qū)混居模式可以促進(jìn)階層間接觸與交往，防止教育、商業(yè)和環(huán)境等公共資源的過分不合理分布，也可使不同階層之間保持合適的距離，以實(shí)現(xiàn)“功能互補(bǔ)、利益互惠”，促進(jìn)城市和諧發(fā)展。歐美國家社區(qū)混居模式值得中國借鑒，不宜大規(guī)模集中建設(shè)公共住房(經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等)，宜采取大融合的方式，在居住區(qū)內(nèi)推進(jìn)各種類型、各個層次、各類群體住房的相對混合布局，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享，促進(jìn)社會各階層的融合，為未來中國城市居住空間的良性發(fā)展創(chuàng)造條件。
6．可持續(xù)性
世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，人口和高能耗產(chǎn)業(yè)的快速增加，使世界上許多國家面臨著十分突出的環(huán)境問題和嚴(yán)峻的能源挑戰(zhàn)。英國政府在2007年住房綠皮書中提出，到2016年所有新建住房達(dá)到二氧化碳零排放，并提高新房及存量房的能源利用效率，實(shí)現(xiàn)綠色住房目標(biāo)。我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐加快，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的時期，社會財(cái)富迅速積累伴隨著能源資源消耗劇增，資源、環(huán)境問題也十分突出。我國應(yīng)該借鑒英國在住房建設(shè)中大力推行節(jié)能減排的做法，以住房建設(shè)為契機(jī)，出臺建設(shè)節(jié)能減排的激勵政策和法律法規(guī)，制定節(jié)能減排的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)施新建與既有建筑節(jié)能減排的策略。
摘自：《城市問題》2010年第3期
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