李靜野
摘要：公共利益是公共政策的靈魂和目的，公共決策者面臨的首要問題就是確定并實現(xiàn)公共利益。公共政策主要是政府的政策，政府在制定政策時通常選擇那些與社會整體利益一致的方面，同時也要考慮自身的利益，在此基礎上綜合平衡和協(xié)調各種利益關系，通過公共政策為實現(xiàn)公共利益而在各個社會成員間進行利益分配。這種利益分配須立足于組織使命的完成和最高目標的實現(xiàn)，因而也是有代價的，為此，必須使政策符合法律的基本要求，達到政策行為規(guī)范化，而要做到這些必須使政策盡可能做到社會公正，并努力使政治決策系統(tǒng)接受，這樣，政府的政策才有合法性和權威性。
關鍵詞：公共政策；公共利益；政府利益；社會公正
中圖分類號：D035；D0 文獻標志碼：A 文章編號：1005—460X(2009)03—0027—05
公共政策問題從本質上說是公共利益問題，這種公共利益應該內蘊著政府利益。但從實然角度，按照“經(jīng)濟人”假設，公共利益與政府利益既有一致的一面，又有相互沖突的一面，其實現(xiàn)都離不開各利益主體對自身利益最大化的追求，實現(xiàn)二者在公正與互惠基礎上的共贏是解決這一問題的關鍵。
一、公共利益與政府利益：互惠與代價
公共政策是社會公共權威為解決社會公共問題，達成公共目標，實現(xiàn)公共利益所選擇和制定的行動方案和行為依據(jù)。公共政策是政治過程的產物，“主導這一過程的基軸是公共權力機關與公民的關系，是前者能夠不能夠以及在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益”。公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素?！肮矄栴}的提出源于政治系統(tǒng)的環(huán)境的挑戰(zhàn)以及政治系統(tǒng)自身的維持和存續(xù)的需要”，公共目標規(guī)定著公共政策的明確方向，而公共利益的實現(xiàn)則是公共政策的靈魂和目的。公共政策正是借助權威性的價值分配方案，規(guī)范和引導公共部門、私營部門、公民個人的社會行為，有效分配各種社會資源，以達到政治統(tǒng)治的目的。
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公共利益是一切政策的出發(fā)點和最終歸宿，公共決策者面臨的首要問題就是確定公共利益。由于公共利益是分散的，且有直接利益與間接利益、現(xiàn)實利益與未來利益、形式利益與內容利益之分，因而作為公共政策主體中最重要部分的政府只有借助公共政策在對各種層次、不同性質的利益要求進行政治聚合與綜合基礎上，才能最終確定為公共利益，也才能使政府的政策選擇更符合公共需要。詹姆斯·E·安德森認為，作為國家權力的執(zhí)掌者的公共政策的制定者，政府是公共利益聚合與綜合最重要的組織。為把各種不同的利益要求轉化為公共利益，政府必須建立起一定的政治理念，確定一套政治標準、通過特定的方法來進行。其中強調利益的共同分享、理性尋求和確定相關利益的相似點、相通點和相同點，以此緩解和減弱利益沖突。
國家權力是社會公共利益的正式代表，這個代表的化身和承載者就是作為社會公共權威的政府。按照主權在民的理論，國家將公眾的權力變成了支配公眾的權力，由此使社會事務分裂為公共領域和私人領域，由此形成公共利益與私人利益，共同體內部分裂為治理者和被治理者。這樣，國家權力作為一種公共權力，實行政治統(tǒng)治和社會管理就成為其基本職能，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治職能只有在它執(zhí)行了它的這種豐十會職能時才能持續(xù)下去”。國家權力履行政治統(tǒng)治和社會管理職能只能通過制定公共政策才能實現(xiàn)，這也促成了行使這種權力的專門機構即政府的形成。政府對外代表國家，是國家主權的象征，是國家的中樞系統(tǒng)，也是國家主權的管理者和行使者，沒有政府國家就不能正常運轉。
公共政策主要是政府的政策?！八怯脕頋M足被感知的國家的需求的”，是政府為達到一定政治統(tǒng)治目的而采取的一系列活動。政府存在的基礎就是政策。“政府選擇和制定政策是與國家的廣泛目標相一致的。由于資源總是有限的，因此必須確定一個價值的優(yōu)先次序。”政府通常選擇那些與社會整體利益一致的方面，同時也要考慮自身的利益，在此基礎上綜合平衡和協(xié)調各種利益關系，從中分離和抽象出社會的共同利益，即公共利益。公共政策總是表現(xiàn)為為實現(xiàn)公共利益而在各個社會成員間進行利益分配。
“政府利益對于公共利益的界定與認定以及公共政策的制定與執(zhí)行有很大影響?！彼^政府利益就是政府系統(tǒng)自身需求的滿足，“如政府的權力與權威，政
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府的業(yè)績、信譽與形象，政府工作條件與公務人員的收入和福利，等等。政府系統(tǒng)的各個部門和不同層級也各有自己的特殊利益。既然這樣，政府系統(tǒng)及其子系統(tǒng)就會有謀求自身特殊利益實現(xiàn)的自利性”從理論上說，政府作為公共機關，代表并謀求社會公共利益，不應該追求自身的特殊利益。但按照公共選擇理論，政府作為“經(jīng)濟人”，也要追求自身利益最大化，即政府的自利性問題，這就必然涉及到政府利益與社會公共利益的關系問題。如果政府完全從自身利益最大化出發(fā)去實現(xiàn)公共利益，這樣的公共利益實際上是虛假的公共利益，本質上仍然是政府利益的另一種實現(xiàn)形式。然而，政府自身利益的實現(xiàn)又確實離不開公共利益的實現(xiàn)，因為通過公共利益的實現(xiàn)，政府自身利益也就可以通過正規(guī)的途徑在合理的范圍內得到滿足。反過來，政府利益得不到實現(xiàn)，自身也就缺乏實現(xiàn)公共利益的動力機制，最終也不利于公共利益的實現(xiàn)。所以，政府利益與公共利益是辯證統(tǒng)一的關系。
由于公共政策往往會觸及相互沖突的各方利益問題，為此就必須充分了解各方的利益需求，全面權衡各方的利害關系，盡量爭取共贏的結局。然而，人的理性認識能力是有限的，許多問題僅靠單純的科學分析也是很難做到的，僅憑一次決策很難實現(xiàn)共贏，這就要求政策決策系統(tǒng)必須立足長遠，適當作出妥協(xié)和讓步，在對政策的不斷完善中對各方利益進行調節(jié)和均衡，對利益受損者給予一定的利益補償。當然，這種妥協(xié)和讓步必須服從社會發(fā)展的大局，敢冒風險，大膽抉擇，以此考量各方利益的平衡。這就必然涉及到正確處理好公共利益與代價的關系問題。社會進步是有代價的，獲取一定的利益總是需要付出一定的代價，公共政策的作用就在于面對社會上存在的各種利益沖突，盡可能借助各種形式和手段在總量上努力實現(xiàn)公眾的付出與公共利益之間的平衡。所以，公共利益總是與代價問題緊密聯(lián)系在一起的。當然，二者并不總是成正比，有時代價大而獲利少，甚至沒有；有時只付出極少代價卻獲得很大收益。原因在于，公共政策作為一種非市場行為往往都是從全社會整體利益角度統(tǒng)籌公共利益，不可能按照市場價格和等價交換的商業(yè)規(guī)則來進行觀察和衡量，只能從全局出發(fā)，權衡各種利害關系，站在全社會的角度觀察和判斷，一定代價的付出便不可避免。尤其公共政策的利益表達形式多種多樣，有物質的也有符號的，有直接的也有間接的，有人獲益多，有人代價大，因而對利益與代價的評判很難一致，標準也很難統(tǒng)一?！瓣P鍵在于
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某一項政策所引起的利益與代價之比是否可以在一個平衡的過程中最終獲得相關各方面的同意或認可?！倍龅竭@些是很難的，能讓社會上絕大多數(shù)人滿意，而消耗的政策資源盡可能少，實現(xiàn)政策目標的風險程度盡可能小，政策實施的副作用盡可能小就是很成功的了。
二、公共利益與政府利益的互動：政府行為的規(guī)范化
公共政策是政府行為實施的重要手段、規(guī)范和途徑之一，它與政府行為模式相互影響，某種意義上他們是內在和同一的。公共政策既受政府行為模式的影響和制約，也促進政府行為模式的建立、發(fā)展、改革和完善，而且政府行為模式的演進本身就是政策行為過程，由此構建的各種類型的政府模式體現(xiàn)為政策產品?！八^政府模式，就是在某種社會形態(tài)下，按照一定的結構和功能，依從特定的標準而組成的政府形式或樣式?！睆南鄬o態(tài)方面，它包括一般政府模式、政府結構模式和政府功能模式。從相對動態(tài)方面，它又包括政府行為、政府過程和政府治理。這些政府行為模式都離不開廣義的政府實際運行過程。政府過程實際上也就是政策過程，政府過程的高效完全取決于政策之間的內在邏輯一致性。這種一致性表現(xiàn)為不同職能領域政策之間的一致性，包括政策目標和作用方向的一致性。從職能上看，現(xiàn)代政府職能越來越呈現(xiàn)多樣化特征，不同職能都有相應的具體政策內容并分布在各個領域。由于職責、目標、利益等方面不同，從某一領域看，某一政策具有正當合理性，但卻與其他領域的政策相互沖突，導致政策效力相互抵消，妨礙政府使命的實現(xiàn)和效能的提高。為此，只有加強跨部門政策的協(xié)調，做到不同目標之間的合理平衡以及同一職能領域中不同政策之間在目標和作用方向上一致，才能保持不同領域政策間的內在一致性。馬克斯·韋伯認為，任何組織都必須由某種形式的權力作出，合適的權力能消除混亂并帶來秩序，沒有適當?shù)臋嗔Φ慕M織則無法實現(xiàn)組織目標。同樣，沒有適當行為規(guī)范的組織也不會帶來高效。他認為，最純粹的類型是借助官僚體制進行有效行政管理的統(tǒng)治，它是精確、穩(wěn)定、有紀律、嚴肅緊張和可靠的，因而是實施統(tǒng)治最合理的形式。在公共政策制定；另一面，隨著現(xiàn)代官僚機構管理范同不斷擴大以及政府制定政策的技術性越來越強，知識淵博、經(jīng)驗豐富、懂技術、善管理的高級文官在政策活動中的地位和作用越來越突出，使得政策的實現(xiàn)對官僚機構的依賴越來越大。盡管如此，公民的參與作用不僅不能忽視，而且隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及反而愈益突出。
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迄今為止，政府將公共政策貫徹到公民中的極為有效的政策理解形式仍然是政治動員。“政治動員在一定程度和一定范圍內彌補了官僚模式的缺陷和不足，可以克服官僚主義和效率低下的弊端，而且在某些領域中使政策的滲透力達到最大化，產生了即使在一些官僚制度比較完善的國家中也難以達到的施政效能”，這些工作能不能做好往往取決于能不能很好地服從政府行為的規(guī)范化要求。
政府行為規(guī)范化主要指政策的一致性，即政府的公共政策與政府肩負的歷史使命高度一致，通過公共政策的內容和具體規(guī)定立足于組織使命的完成和最高目標的實現(xiàn)。要做到這些，就必須使政策符合法律的基本要求。法律是政府政策決策的依據(jù)，政府政策不僅要符合法律條文，而且要與法律精神一致。行為規(guī)范化的首要目標是政府職責的有效履行或整體績效的提高。一般意義上的政府績效體現(xiàn)為政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、人們生活質量持續(xù)提高、社會公正與平等等方面。要實現(xiàn)公共利益與政府利益的互動，并在此基礎上實現(xiàn)二者的互利和共贏，取決于政府行為規(guī)范化前提下建立政府與社會之間的良性互動關系。這首先表現(xiàn)為政府的政治合法性、公眾對政府的信任，或政府在公眾中的良好形象。良好的政府形象無疑會提高政府權威，減少行政管理活動中的阻力和政策的執(zhí)行成本，保證政府職責有效履行，最終形成政府與公民、國家與社會、公共利益與政府利益之間的良性互動關系。
政府行為規(guī)范化與政府發(fā)展史上對政府作用的認識有很大關系，它們直接關涉公共利益與政府利益的相互關系模式以及這些模式怎樣運行才更為有效。亞當·斯密關于市場與政府關系的理論對整個自由資本主義時期國家的經(jīng)濟和社會政策提供了基本的政策理念，即經(jīng)濟活動的自由是國民財富不斷增長的條件，除了和平、低稅和一定程度的正義，其他一切都會在具體事件的自然發(fā)展中產生，市場是一只“看不見的手”，具有足夠的力量來調節(jié)社會生產，使經(jīng)濟活動沿著正常的軌道發(fā)展。所以，他反對國對經(jīng)濟活動的過多干預，主張國家實行自由放任的-經(jīng)濟政策，讓市場調節(jié)經(jīng)濟，政府只扮演“守夜人”角色。亞當·斯密還以經(jīng)濟人的利己心這一假設為立論基礎，認為人的本性就是個人利己主義。在經(jīng)濟活動中經(jīng)濟人受利己主義支配，總是追求個人利益的最大化，但其結果卻促成了相互的和共同的利益。馬克斯·韋伯認為，人的社會行動包含動機和目標兩個基本因素，人們總是依照一定的目標來選擇適當?shù)氖侄?，目標意識越明確越是趨
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向于選擇適當?shù)腡-段。他進而認為目標合乎理性的行動只是一種理想類型，現(xiàn)實生活中，人們的行動是不完全合乎理性的，常常受相當多的非理性因素的干擾。這一政策理念指導他提出了理想的官僚制政府管理模式，并通過對官僚制組織結構的設計進而探討了合乎理性的、科學的決策模型。按照這個決策模型，理想的決策系統(tǒng)就是由極少數(shù)人組成的最高層次的決策控制，由下級行政人員負責執(zhí)行，政策制定與政策執(zhí)行是一個自上而下單向的命令傳遞關系，政策執(zhí)行者的方案選擇要體現(xiàn)對政策制定者的服從和遵行，而政策行為的宗旨或目標都由政策制定者在法規(guī)或命令中事先確定。無論亞當-斯密還是馬克斯·韋伯，他們都是從“理想圖景”出發(fā)從抽象到具體，從一般性經(jīng)濟人假設及政府與市場的關系到實際的政府行為模式設計和具體政策決策流程，系統(tǒng)全面地闡述了政府如何運用公共政策決策進行有效管理的問題，而把二者連接起來的紐帶則是公共利益。這對我們深入理解公共政策活動中的公共利益與政府功能模式關系問題提供了基礎性的理論依據(jù)。
政府的結構和功能都是通過政府過程體現(xiàn)的。政府過程主要是指以權力結構關系為基礎的政府決策的運作過程，包括政府的政策制定與執(zhí)行等功能活動。1908年，美國學者本特立在《政府過程：社會壓力的研究》一書中正式提出政府過程概念，將政府和政策過程界定為利益集團在政府內外相互作用的結果。尤其1966年阿爾蒙德和鮑威爾出版了《比較政治學：體系、過程和方法》，運用結構功能方法分析政府過程，建立了政府過程的結構功能模式，堪稱在政府功能和政府過程理論研究上的重大突破。結構功能主義從政治系統(tǒng)理論出發(fā)，把政治系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用概括為輸入、轉換和輸出三個環(huán)節(jié)。輸人主要是對政治系統(tǒng)的要求和支持，要求和支持的輸入經(jīng)過一個轉換過程就成為了權威性的政策輸出。輸出在環(huán)境中引起變化，產生一定的結果，并反饋到政治系統(tǒng)之中由此形成輸入、轉換、輸出和反饋的連續(xù)不斷的過程，這就是政府過程。這種政府過程又可以分解為利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施等基本環(huán)節(jié)。所謂利益表達是把人們的愿望、意見、態(tài)度和信仰轉變?yōu)閷φ囊蟮姆绞剑钦^程的邏輯起點。所謂利益綜合是指把經(jīng)過利益表達提出的許多要求綜合成為少數(shù)幾個重大的政策選擇方案。所謂政策制定是把有效的政治要求轉換成權威性決策的階段。所謂政策實施就是政策的落實和實現(xiàn)過程。
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可見，任何政府的運行都體現(xiàn)為一個過程，這個過程實際上也是政策過程，都是在一個既定的范圍內通過運用公共權威，通過公共政策維持社會秩序，使公私部門和個人協(xié)調行動，以此行使社會管理的職能，滿足公眾需要，增進公共利益。這一政府運行過程與政治過程具有同等含義，只是強調的側重點不同。政治過程側重強調政府活動的政治生活背景；而政府過程則側重強調政府活動是在政治生活影響下的實際的和具體的政治運行過程。這一政府過程主要表現(xiàn)就是政府政策決策的運作過程，包括政府的政策制定與政策執(zhí)行等功能活動及其權力結構關系，它是把政治生活視為一系列與政府政策決策相關的實際行動和運作過程，本質上還是一種政治行為。政府工作主要體現(xiàn)在公共行政上，而公共行政又離不開政策決策。從政治角度說，公共行政也主要是指政治統(tǒng)治決策的執(zhí)行，它是政府作為公共組織和公共權威基于政治統(tǒng)治需要，為實現(xiàn)對全社會的領導和控制，運用公共權力和公共資源，通過制定政策和執(zhí)行政策等對社會公共事務進行有效資源配置的行政行為。從政治與行政分離角度來看，行政是政治的執(zhí)行，泛指實施法律與執(zhí)行政策的政府活動，政治的目的主要是政治決策，行政的目的在于執(zhí)行，它是促進觀念形態(tài)的政治決策方案向現(xiàn)實行動轉化的政府活動?？梢哉f，沒有行政，所有的政治決策都將是一紙空文。相對以公共利益為主要特征的公共管理而言，政府管理主要是指政府自身的管理，其目的其實也是通過政府利益的實現(xiàn)公共利益。盡管世界各國國情不盡相同，但在政府管理的一般職能上還是有共性的，不外計劃、組織、人事、領導、控制與協(xié)調等，其中協(xié)調是管理的核心。盡管一個國家在不同歷史階段機構設置有所不同，但整個政府管理卻都是圍繞這六大職能進行的，最終也是服務于公共利益。由此也不難看出，無論公共管理還是政府自身的管理，也無論采取什么方式，其服務對象和目標都不能偏離公共事務與公共利益，它們的共同目的是促成全社會良好環(huán)境的形成，順利達成社會目標，保持社會的安定團結和穩(wěn)定發(fā)展，政治統(tǒng)治才能更好地實現(xiàn)。
三、公共利益與社會公正：政策的政治可行性與政府權威性
政府公共利益的實現(xiàn)離不開社會公正。社會公正是社會發(fā)展價值取向的理想狀態(tài)，也是政府公共政策追求的理想目標，它是指社會上不同利益主體都遵循政府制定的同一規(guī)則追逐與保護各自應得的利益，最終實現(xiàn)彼此動態(tài)的利益均衡，并在這個過程中使每個人個人生存空間都平等地得到擴展。由于人們在生理、身
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份、地位上存在差別，導致?lián)碛欣娴牟顒e。而不規(guī)范的競爭又會造成無謂的損失，這就需要有彼此共同接受和遵守的規(guī)則保證人們得到應得的利益，這種理想化的狀態(tài)就是社會公正。然而，社會公正作為不同利益主體行為的底線到目前為止仍只是一種理想化的追求，從未真正實現(xiàn)過。政府應有的職能就是維護社會公正，而實現(xiàn)社會公正最關鍵的問題是要有一套符合社會上絕大多數(shù)人意愿且能夠遵從的規(guī)則，這些規(guī)則是政府與公民達成的一種契約，即公眾賦予政府以強大的公共權力處理公共事務，保證社會正常秩序，實現(xiàn)和維護公眾的利益。公眾的利益得到滿足，就會給政府以支持，自覺維護政府的權威?？梢?，維護社會公正是政府義不容辭的職責。社會公正的實現(xiàn)離不開公共政策，因為公共政策是作為社會公共權威的政府管理社會事務的主要方式之一，政府管理社會事務的主要產品就是公共政策。從這個意義上說，政府在制定與執(zhí)行公共政策時首先要考慮的就是體現(xiàn)和維護社會公正。社會公正作為公共政策的價值追求，它要求政策決策系統(tǒng)在確定公共政策價值標準的時候，首先要弄清各不同利益主體的利益要求，然后針對不同的利益主體，根據(jù)它們所處具體情境、價值觀及其利益表達形式進行系統(tǒng)分析，盡可能從多方考慮，以協(xié)調各種利益關系。實現(xiàn)社會公正的主要途徑是政府服務，政府也只有通過服務才能促進公眾廣泛參與，因為社會公正主要是面向“公眾”，缺少公眾的參與或參與不足，很難達到公正，所以，公眾的廣泛參與又是社會公正的基礎。通過參與可以促進政府與公眾間的對話與協(xié)同一致，保證機會均等，使公眾的正當權益得到保證，這就要求公共政策的制定與執(zhí)行在各個環(huán)節(jié)上做到利益完整配套，兼顧社會各個方面的利益均衡和協(xié)調發(fā)展。
政策本質上是政治行為，公共政策要體現(xiàn)公共利益，達到社會公正，前提是必須使政治決策系統(tǒng)接受，這就必然涉及政治可行性問題。政策具有了政治可行性才會有合法性和權威性?！罢慰尚行允侵改稠椪咴谡紊媳唤邮艿目赡苄?，這里既包括政府機構和政治組織內部的政治，也包括選擇的政治，即當事人是否接受解決問題的方式、方案和結果?！闭呋顒訌囊婚_始就必然會面對各種政治因素，而政治家和政策分析人員在價值觀上又很難一致，利益集團、官員和民眾都會對政策產生不同程度的影響，政策分析人員認為重要的問題，從政治角度看并非當務之急，政治的考量更偏重實用，更計較眼前的利害。梅爾茨奈專門探討了政治可行性問題，提出政治問題應該從涉及的人、他們的信仰和動機、他們擁
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有的資源、他們使用這些資源的效果和進行決策的地點等角度來進行分析。在分析階段一定要掌握所要解決的政策問題哪些人會支持，哪些人會反對，哪個建議容易實施。由于決策都是在政治競技場中進行，鑒于政治現(xiàn)實頻繁變化，經(jīng)常會出現(xiàn)預料之外的情況?？梢?，對政策結果的政治預測也經(jīng)常是錯誤的，不能指望一次解決所有問題。所以，西方有學者提出，從事政治分析的政策分析家應該有修改政策選項和重新考慮自己所傾向的選項的準備，并應該認識到即使傾向的政策選項最終得以采用并實施，其結果也可能出乎意料?，F(xiàn)代國家和政府制度的基本理念是主權在民，也就是說，公共政策的制定者和執(zhí)行者在法理上是人民主權的受委托者，這就意味著公共政策的形成必須以公民的根本公共利益為唯一訴求。從專制體制占統(tǒng)治地位的時代，直至資本主義發(fā)展的早期，國家和政府大都以執(zhí)行政治統(tǒng)治的職能為唯一職能，即使是執(zhí)行社會管理的職能也是以維護政治統(tǒng)治為目的。第二次世界大戰(zhàn)以來，許多發(fā)達國家越來越注重政府的社會管理職能，特別是一些國家推行福利國家政策，加強民主法制建設，培育公民社會，促進了這些國家的經(jīng)濟和社會繁榮。這一歷史進程表明，國家權力在本質上是社會公共利益的正式代表，國家權力通常通過制定公共政策來履行其政治統(tǒng)治和社會管理職能，因此，公共政策在總體上是國家意志的體現(xiàn)，它需要在全社會所有成員間進行價值的權威性分配。所以，在公民意識覺醒、公民政治參與越來越成為現(xiàn)代政治發(fā)展的全球性潮流的當代世界，政策決策者和政策分析人員必須把自己視為更廣泛政治利益的代言人，站在社會和公眾立場上，根據(jù)國家利益行動。如此，才能做到公共利益與國家利益的統(tǒng)一，國家和政府的權威才能真正得到保證。
從以上論述不難看出，政府作為公共權力機構是適應處理社會公共事務需要產生的，是社會管理的總機關，它要解決千頭萬緒、層次繁多的各種公共事務，要兼顧每一個人的利益，它的基本作用是維持和協(xié)調整個社會生活的基本秩序，為此就必須把政府職能和公共利益的實現(xiàn)結合在一起，以更有效地進行政治統(tǒng)治。政治統(tǒng)治決策是政治決策者和政治統(tǒng)治集團為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標，更有效地進行政治統(tǒng)治而制定的事關社會發(fā)展方向的行動指南，它是公共行政和政府活動的指導思想和行為依據(jù)，也是公共政策活動的重要價值取向。公共行政則是落實行動指南的現(xiàn)實行動。通過公共行政實現(xiàn)政治統(tǒng)治離不開良好有效的運行環(huán)境，而創(chuàng)造這一環(huán)境的正是政府管理與公共管理。在當代社會，政府管理與公共
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管理又都是與公共利益緊密聯(lián)系在一起的，離開公共利益，政府利益根本無從談起。特別要指出的是，現(xiàn)代政治是政黨政治，政府的利益往往同政黨的利益，尤其同執(zhí)政黨的利益是分不開的。這樣，國家利益、政府利益、政黨利益與公共利益交織在一起對公共政策產生影響，構成了當代政策活動的顯著特征。在這樣的政策環(huán)境中，政策建議一般由執(zhí)政黨或社會各方面提交給政府，納入政府政策議程，再通過政治系統(tǒng)內部的利益綜合、規(guī)劃形成政府的政策方案，這個過程為政策制定過程。然后再通過政府行政活動，即政策執(zhí)行由政府付諸實施，并由政府管理提供環(huán)境保障。政府作為公共組織和公共權威，不僅要通過社會公共問題的解決實現(xiàn)公共利益，達到政治統(tǒng)治的目的，還要處理好政府與環(huán)境的關系，尤其是要處理好與公民的公共需要的關系。這種關系的實現(xiàn)形式主要體現(xiàn)在對政府與市場及政府與社會的關系的處理上。這樣，政府不僅作為市場與社會的一重要個角色，同時又作為控制主體，才能在社會發(fā)展進程中發(fā)揮政治調控作用。
摘自：《行政論壇》 2009年第3期
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