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引言

中國城市規(guī)劃近年來逐漸由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)型至存量規(guī)劃，諸如舊城更新、產(chǎn)權(quán)重建、拆遷安置中錯(cuò)綜復(fù)雜的“產(chǎn)權(quán)矛盾”越發(fā)凸顯。隨著《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相繼出臺(tái)，公眾對(duì)規(guī)劃的參與意愿明顯增強(qiáng)。規(guī)劃師必須提前準(zhǔn)備，以應(yīng)對(duì)規(guī)劃的大眾決策而不僅是精英決策的新挑戰(zhàn)，同時(shí)也應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)以應(yīng)對(duì)中國規(guī)劃環(huán)境的不斷變化。

“Communicative Planning”一詞可翻譯成“溝通式規(guī)劃”，亦有學(xué)者將之翻譯成“溝通規(guī)劃”或“交往式規(guī)劃”等。溝通式規(guī)劃促使城市規(guī)劃師與其他利益主體和利益集團(tuán)進(jìn)行合作，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合地反映這些主體的利益。作為規(guī)劃的方法論，溝通式規(guī)劃能夠更有效地反映社會(huì)各階層的綜合利益。西方實(shí)踐證明：溝通式規(guī)劃為產(chǎn)權(quán)逐漸復(fù)雜多元的現(xiàn)代規(guī)劃提供了一條行之有效的途徑。而溝通式規(guī)劃在中國的適應(yīng)性如何，需要在扎實(shí)研究其理論的基礎(chǔ)上不斷在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)。

1  溝通式規(guī)劃的研究進(jìn)展

溝通式規(guī)劃自20世紀(jì)90年代走進(jìn)規(guī)劃學(xué)界便得到了眾多規(guī)劃學(xué)者的追捧。朱迪斯·英尼斯（Judith E. Innes）描述道：“最近出版的規(guī)劃著作中闡明了這樣一個(gè)事實(shí)——規(guī)劃師已逐漸直接或間接地扎根于大眾及個(gè)人的溝通網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中”。筆者在ISI文獻(xiàn)檢索平臺(tái)以“溝通式規(guī)劃”為主題詞搜索到58篇文章，以“城市規(guī)劃”為第一主題詞，以“溝通”、“協(xié)作”、 “對(duì)話”、“商談”、“共識(shí)”、“治理”、“參與”等為第二主題詞交叉搜索到文章十余篇到百余篇不等。研究學(xué)者方面，比較著名的有約翰·福里斯特（John Forester），約翰·弗里德曼（John Friedmann），帕齊·希利（Patsy Healey），托雷·薩格爾（Tore Sager），朱迪斯·英尼斯等人。近年來，越來越多的學(xué)者將溝通式規(guī)劃理論系統(tǒng)翻譯并引進(jìn)國內(nèi)，在推動(dòng)國內(nèi)規(guī)劃理論的完善及規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)型方面開展了諸多有益研究；并結(jié)合我國規(guī)劃編制實(shí)際，探索適合我國國情的溝通式規(guī)劃編制過程；亦有學(xué)者對(duì)于溝通式規(guī)劃這種新的規(guī)劃方式是否適用于發(fā)展中國家展開討論。

城市規(guī)劃學(xué)科誕生于19世紀(jì)英國工業(yè)革命時(shí)期城市發(fā)展中暴露出的公共衛(wèi)生問題，其規(guī)劃理論總是隨著社會(huì)變革而不斷發(fā)展完善。20世紀(jì)后半葉，西方城市規(guī)劃界經(jīng)歷了由推崇綜合理性規(guī)劃到更加重視溝通式規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代后期更是形成規(guī)劃界所謂的“交往轉(zhuǎn)向”（Communicative Turn）。雖然溝通式規(guī)劃理論（Communicative Planning Theory）自身成型較晚，但規(guī)劃過程多元主體的思想早在20世紀(jì)60年代就已經(jīng)被提出，即達(dá)維多夫（Davidoff）創(chuàng)立的倡導(dǎo)規(guī)劃理論（Advocacy Planning Theory）。之后，福里斯特、弗里德曼、薩格爾、希利、英尼斯等學(xué)者，結(jié)合哲學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的發(fā)展不斷充實(shí)創(chuàng)新了“倡導(dǎo)規(guī)劃理論”，由此產(chǎn)生了“溝通式規(guī)劃”、“交往規(guī)劃”、“協(xié)作規(guī)劃”、“激進(jìn)規(guī)劃”等諸多理論。雖然這些理論的方法及形式各有不同，但其理論內(nèi)核是相同的，即在多元主義的思想前提下，將規(guī)劃看作一個(gè)為建立共識(shí)而促進(jìn)社會(huì)合作的過程，倡導(dǎo)政府、規(guī)劃師與社會(huì)通過可以被理解的（comprehensible）、真實(shí)的（true）、正確的（right）、真誠的（sincere）溝通，在理性辯論的基礎(chǔ)上確認(rèn)理性主張，形成關(guān)于規(guī)劃的共同策略。可以說，溝通式規(guī)劃理論并不是一個(gè)單一的理論（theory），而是一個(gè)理論群（theories）。

溝通式規(guī)劃理論的出現(xiàn)，除了規(guī)劃的有效實(shí)施這一原因外，更重要的是來自于一種民主參與式規(guī)劃理想的激勵(lì)。1989年，福里斯特將當(dāng)代德國社會(huì)哲學(xué)家哈貝馬斯（Habermas）的“溝通行動(dòng)理論”（Theory of Communicative Action）引入規(guī)劃領(lǐng)域，該理論可謂溝通式規(guī)劃理論的思想源泉。根據(jù)哈貝馬斯的溝通行動(dòng)理論，溝通式規(guī)劃的規(guī)劃參與者應(yīng)該具有相似的社會(huì)背景、知識(shí)背景、利益需求、經(jīng)濟(jì)地位等社會(huì)屬性，但在實(shí)際中，這樣的溝通情境是很難實(shí)現(xiàn)的。因而國內(nèi)外學(xué)界對(duì)于溝通式規(guī)劃局限性的批判主要集中在對(duì)規(guī)劃參與者的同質(zhì)性要求過高、規(guī)劃?rùn)?quán)力難以均衡、對(duì)規(guī)劃實(shí)體的忽視以及公平與效率無法兼顧等方面。

2  溝通式規(guī)劃的理論研究

2.1  溝通式規(guī)劃的構(gòu)成要素

一個(gè)完整的溝通式規(guī)劃通常由以下要素構(gòu)成：規(guī)劃參與者（participants）、溝通環(huán)境和方式（environment and manners）、規(guī)劃?rùn)?quán)力（power）、規(guī)劃信息（information）以及價(jià)值觀（values）（圖1）。

規(guī)劃參與者是溝通式規(guī)劃的主體，通常包括決策者（decision-maker）、規(guī)劃師（planner）、專家（expert）、開發(fā)商（developer）、利益相關(guān)者（stakeholder）以及大眾（public）。規(guī)劃參與者之間的關(guān)系微妙而復(fù)雜，他們常常因?yàn)橄嗤哪繕?biāo)而形成利益集團(tuán)，也常常因分歧而相互對(duì)立，他們?cè)趨f(xié)調(diào)中相互學(xué)習(xí)、加深理解。溝通式規(guī)劃中的規(guī)劃師游走在各利益集團(tuán)之間，組織并促進(jìn)他們之間的互動(dòng)。規(guī)劃參與者的數(shù)量及相關(guān)程度很大程度上決定了規(guī)劃的過程及成果質(zhì)量。

溝通環(huán)境和方式對(duì)于溝通式規(guī)劃非常重要，公開、平等、自由的溝通環(huán)境和方式是一個(gè)溝通式規(guī)劃成功的基礎(chǔ)。哈貝馬斯在“溝通行動(dòng)理論”中指出，良好溝通的基本方式就是談話（talk）。談話是有實(shí)際意義的，對(duì)話及其他形式的交流改變了人和事。除非有大量的交談，否則難以清晰地表達(dá)信息的精確性及內(nèi)在含義。同時(shí)，深入的溝通、踐行、協(xié)商也深刻影響了決策者。溝通意味著展示規(guī)劃參與者各自的價(jià)值觀、需求、感受、恐懼和脆弱性。所以在溝通過程中的表情和語調(diào)，以及外表和行為舉止都會(huì)直接影響溝通的效果。另一種有效的溝通方式是圖示化語言，它將溝通信息明朗化，將因?qū)I(yè)知識(shí)及語言造成的隔閡降到最低，從而促進(jìn)了有效溝通的進(jìn)展。

規(guī)劃?rùn)?quán)力似乎從一開始就貫穿于所有規(guī)劃之中。福里斯特在《面對(duì)權(quán)力的規(guī)劃》（Planning in the Face of Power）一書中闡述了規(guī)劃過程中的權(quán)力關(guān)系。在對(duì)傳統(tǒng)的將規(guī)劃看作技術(shù)手段的觀念進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，他提出規(guī)劃并非在價(jià)值中立的立場(chǎng)上，而是處在權(quán)力運(yùn)作的過程中并發(fā)揮作用，要從根本上重新認(rèn)識(shí)規(guī)劃和規(guī)劃師的行為。規(guī)劃師在一定的政治制度內(nèi)工作，受到政治制度的限制，并對(duì)政治問題產(chǎn)生作用。在哈貝馬斯的理想中，溝通行動(dòng)的權(quán)力分布應(yīng)該是均衡的，但這在實(shí)際中具有烏托邦的色彩，很難達(dá)成。所以，溝通式規(guī)劃必須通過有效的機(jī)制對(duì)權(quán)力進(jìn)行重新分配及相互制衡。

規(guī)劃信息的流動(dòng)是溝通式規(guī)劃的靈魂，溝通過程中信息的交換增加了達(dá)成共識(shí)的機(jī)會(huì)。眾所周知，信息影響著決策，并常常作為決策者可靠的擇政依據(jù)；同時(shí)決策者也利用這些信息來制定“看似”合理的政策。信息最具影響力的時(shí)候往往是其最無形的時(shí)候。一旦信息沖破枷鎖深入人們的思想及制度內(nèi)部，它將具有巨大的力量，對(duì)大眾行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。這就是所謂規(guī)劃理念應(yīng)做到“深入人心”的原因。不過很多類型的信息隱藏在表象之下，而非以獨(dú)立個(gè)體存在或以正式文件的形式呈現(xiàn)，且信息在各利益集團(tuán)之間往往是“不對(duì)稱的”。英尼斯指出信息常常來源于：（1）“技術(shù)上”、“科學(xué)上”的可用信息——只是信息參與到討論中的一小部分；（2）參與者、地方專家的經(jīng)驗(yàn)——是信息很重要的來源；（3）參與者在討論中講述的故事——雖然專家們一開始認(rèn)為這類“故事”并不科學(xué)，但鑒于規(guī)劃參與者常常能夠感同身受，于是這些“故事”往往被視作發(fā)現(xiàn)問題的催化劑；（4）參與者對(duì)情勢(shì)的“直覺”判斷——綜合諸多信息來源，規(guī)劃參與者的直覺知識(shí)非常準(zhǔn)確而直接。參與者對(duì)其他參與者是否可以信賴，或者是否知識(shí)淵博往往基于會(huì)面時(shí)自身的直覺判斷。

由于規(guī)劃行為能夠深遠(yuǎn)地影響大眾的生活，而且不同個(gè)體及團(tuán)體基于不同的價(jià)值取向及利益訴求對(duì)于該如何規(guī)劃持有不同的見解，所以規(guī)劃過程必然產(chǎn)生價(jià)值觀的碰撞。對(duì)于同一件事，不同的規(guī)劃參與者往往因?yàn)閮r(jià)值觀的不同而產(chǎn)生不同的立場(chǎng)及觀點(diǎn)；即便是在同一利益集團(tuán)內(nèi)部，不同個(gè)體間也常常會(huì)因?yàn)閮r(jià)值觀的不同而對(duì)同一的目標(biāo)產(chǎn)生理解的偏差。溝通式規(guī)劃就是要促進(jìn)不同價(jià)值觀的相互交換，求同存異，從而最大程度地達(dá)成共識(shí)。

2.2  溝通式規(guī)劃中規(guī)劃師的作用

在溝通式規(guī)劃過程中，規(guī)劃師扮演著多種類型的角色，這是與以往基于科學(xué)模型進(jìn)行規(guī)劃完全不同的。首先，規(guī)劃師往往在前期就介入溝通項(xiàng)目，起到先遣隊(duì)的作用，并且在整個(gè)過程中起到推動(dòng)作用。有時(shí)，他們籌建委員會(huì)，搭建溝通平臺(tái)，讓每一位利益相關(guān)者能夠坐下來討論；多數(shù)時(shí)候，他們與利益相關(guān)者共同完成溝通平臺(tái)的搭建工作。他們同時(shí)承擔(dān)了規(guī)劃程序的設(shè)計(jì)工作，并最終將其制度化。其次，規(guī)劃師同時(shí)扮演著明確定義，以及將掌握的信息在正式場(chǎng)合作為背景資料加以講述的角色。規(guī)劃師不僅要正式提出專業(yè)的分析判斷，時(shí)常修改研究方案，而且要面對(duì)來自規(guī)劃參與者的批評(píng)和挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，規(guī)劃師還要善于綜合運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)，并統(tǒng)籌綜合各領(lǐng)域?qū)＜业哪芰εc專業(yè)特長(zhǎng)。最后，他們必須準(zhǔn)備各式的匯報(bào)發(fā)言材料，記錄委員會(huì)的發(fā)言重點(diǎn)，幫助聚焦重點(diǎn)問題，并定期完成工作匯報(bào)，以推動(dòng)整個(gè)工作的進(jìn)展。有時(shí)他們草擬辯論、談判的公文，并在會(huì)后根據(jù)討論進(jìn)行完善與修改；有時(shí)他們作為仲裁者、調(diào)解人及促進(jìn)者；有時(shí)作為正式會(huì)議的一員；有時(shí)被邀請(qǐng)作為參與顧問；有時(shí)作為委員會(huì)的一個(gè)成員，潛伏在幕后工作或者穿梭在協(xié)調(diào)各利益集團(tuán)矛盾沖突的斡旋之中；他們還需要將各行各業(yè)專家不同的語言習(xí)慣和專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)合，并在正式的溝通會(huì)議上向利益相關(guān)各方進(jìn)行闡述。

2.3  溝通式規(guī)劃的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于溝通式規(guī)劃過程的評(píng)價(jià)，英尼斯提出了以下七條原則：（1）溝通議題中的重要利益相關(guān)方代表必須全部到場(chǎng)；（2）每一個(gè)利益相關(guān)者都應(yīng)被充分、平等地告知并能夠代表其利益；（3）溝通參與者必須被賦予平等的討論權(quán)力，溝通場(chǎng)合以外的權(quán)力差異不能決定誰來發(fā)言而誰只能聽?。唬?）必須以向好的理由持續(xù)開展討論，以使良好的論辯成為重要的動(dòng)力元素；（5）討論中所有的主張和假設(shè)必須允許被質(zhì)疑，所有的制約因素應(yīng)該能夠被檢驗(yàn)；（6）溝通過程必須使參與者盡可能地在以下四個(gè)方面評(píng)估發(fā)言者的主張——首先發(fā)言者的演說必須真誠并且真實(shí)，其次所言其事必須在合法的范疇之內(nèi)，再次必須有足夠憑據(jù)或經(jīng)歷以支撐其觀點(diǎn)，最后必須保持其演說的通俗性及可理解性（因?yàn)檫^多的術(shù)語及技術(shù)詞匯可能妨礙溝通效果）；（7）溝通團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該最終尋求共識(shí)。英尼斯認(rèn)為溝通式規(guī)劃的參與過程應(yīng)該力圖滿足或努力接近這些原則。對(duì)于規(guī)劃參與者溝通參與程度的評(píng)價(jià)，國際公眾參與協(xié)會(huì)（IAP2）于2000年發(fā)表的《公眾參與譜系》（Public Participation Spectrum）可以為其提供參考（表1）。

表1  公眾參與譜系 

借鑒表1所述有關(guān)規(guī)劃參與者參與程度的評(píng)價(jià)體系及組織溝通模型相關(guān)理論，筆者認(rèn)為溝通式規(guī)劃參與程度評(píng)價(jià)可以分為“無溝通”、“象征性溝通”、“淺層溝通”、“深入溝通”及“共鳴”五個(gè)層級(jí)（表2）。

表2  溝通式規(guī)劃參與譜系

3  溝通式規(guī)劃在中國的適應(yīng)性思考

3.1  規(guī)劃參與者：仍缺乏溝通意識(shí)

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，一些政府部門已經(jīng)習(xí)慣于“大包大攬”的行政思維，其決策往往只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而常常忽視公眾的意見。并且在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的思想引導(dǎo)下，決策過程普遍缺乏與利益相關(guān)者溝通、協(xié)調(diào)、合作的精神，至多也就停留在“象征性溝通”階段。中國規(guī)劃師習(xí)慣以知識(shí)分子身份自居，對(duì)公眾溝通不屑一顧。以往的規(guī)劃教育也常常重視數(shù)理分析及經(jīng)濟(jì)分析而忽視了溝通。規(guī)劃師的工作被定義為“向權(quán)力講述真理”，而不是深入紛繁的現(xiàn)實(shí)世界中的參與行為。中國開發(fā)商群體隨著住房商品化改革而開始崛起，在近20年的時(shí)間里迅速積攢了大量財(cái)富。在城市開發(fā)過程中開發(fā)商逐利的特點(diǎn)暴露無遺，甚至為達(dá)目的不惜采取強(qiáng)拆恐嚇等非法手段造成了嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。而中國公眾長(zhǎng)久以來一直認(rèn)為城市規(guī)劃是政府和規(guī)劃師的工作，除非涉及與自己切身利益非常相關(guān)的事，否則漠不關(guān)心?？偟膩砜?，目前中國規(guī)劃參與者仍缺乏溝通意識(shí)。

3.2  溝通環(huán)境：形式大于內(nèi)容

雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《物權(quán)法》賦予了公眾參與規(guī)劃的權(quán)利，但在實(shí)際中溝通式規(guī)劃要求的平等、自由的溝通環(huán)境仍然難以保障。例如法律中關(guān)于“是否涉及重大利益”、“什么是公共利益”以及“利害關(guān)系人是誰”等問題都沒有明確的規(guī)定，這就賦予了決策者很大的自由裁量權(quán)，實(shí)際上這是有利于行政決策而不利于公眾維護(hù)自身利益的。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在規(guī)劃制定、實(shí)施管理過程中增加了向社會(huì)或利益相關(guān)者征求意見的程序，設(shè)定了公布、公告、聽證會(huì)等公眾參與的形式，但由于組織主導(dǎo)權(quán)由政府掌握，所以這些溝通環(huán)境往往流于形式，實(shí)際溝通效果有限。公眾即便在各類溝通會(huì)議上表達(dá)了意見，但意見采納了多少仍缺乏相應(yīng)的反饋及監(jiān)管機(jī)制。而政府對(duì)公眾的溝通還停留在“象征性溝通”階段，離深入溝通及“共鳴”階段還很遠(yuǎn)。

3.3  規(guī)劃?rùn)?quán)力：過于集中于決策者

溝通式規(guī)劃希望規(guī)劃決策過程的權(quán)力是比較均衡的，但在實(shí)際中這一點(diǎn)往往很難實(shí)現(xiàn)。一方面，在行政體系內(nèi)決策者往往受上級(jí)影響比較大，受公眾的影響則很小。只有當(dāng)矛盾沖突發(fā)展到一定規(guī)?；驀?yán)重程度時(shí)，公眾意見才會(huì)得到充分重視；另一方面，完全的權(quán)力均衡似乎又會(huì)引起對(duì)于決策效率的擔(dān)憂。決策權(quán)力本質(zhì)上是國家治理方式的體現(xiàn)，哪一種方式最優(yōu)目前尚在廣泛地討論；況且政府也不可能完全放棄決策權(quán)而僅僅服務(wù)于公眾要求。為均衡溝通式規(guī)劃中處于弱勢(shì)的公眾一方的權(quán)力，西方發(fā)達(dá)國家在政府機(jī)構(gòu)中專門設(shè)立了相應(yīng)的專職機(jī)構(gòu)，如加拿大安大略省的“城鄉(xiāng)事務(wù)委員會(huì)”和美國俄勒岡州波特蘭的“市民咨詢委員會(huì)”，中國政府部門中專門用以組織公眾參與城市規(guī)劃的部門尚未出現(xiàn)。如何讓作為弱勢(shì)群體的公眾獲得更多的決策話語權(quán)，在溝通式規(guī)劃中體現(xiàn)出與其他利益集團(tuán)較為均衡的權(quán)力，仍需從法律保障及機(jī)制建設(shè)上加強(qiáng)相應(yīng)措施。

3.4  規(guī)劃信息：嚴(yán)重不對(duì)稱

溝通式規(guī)劃希望建立一個(gè)透明公開的溝通環(huán)境，但由于知識(shí)背景和規(guī)劃?rùn)?quán)力的不對(duì)稱以及規(guī)劃參與者參與程度的差異，從而造成了信息的嚴(yán)重不對(duì)稱。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國，規(guī)劃是作為一項(xiàng)保密工作進(jìn)行的。即便到了網(wǎng)絡(luò)化的今天，政府實(shí)行了信息公開制度，公眾對(duì)于規(guī)劃信息掌握的多少仍然取決于規(guī)劃管理者信息發(fā)布的多少。公眾似乎永遠(yuǎn)處于被動(dòng)接受信息的狀態(tài)。并且從信息量上來看，中國的規(guī)劃信息公開水平遠(yuǎn)不及西方發(fā)達(dá)國家。而對(duì)于已經(jīng)發(fā)布了的規(guī)劃信息，由于其表現(xiàn)形式的限制，公眾無法完全理解規(guī)劃圖紙上表達(dá)的利害關(guān)系，更無法知曉規(guī)劃編制過程的來龍去脈。有效的溝通對(duì)話是達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)，而有效溝通的前提就是對(duì)溝通內(nèi)容的充分理解。這就要求一方面公眾主動(dòng)掌握基本規(guī)劃知識(shí)；另一方面規(guī)劃管理部門擴(kuò)大發(fā)布信息量的同時(shí)，應(yīng)以最簡(jiǎn)單易懂的形式將信息傳遞給公眾。必要時(shí)，公眾也可以雇傭“社區(qū)規(guī)劃師”，參與規(guī)劃信息的解讀過程。目前國內(nèi)溝通式規(guī)劃的技術(shù)手段基本上局限于信息有限的單向傳遞，溝通程度仍然較低。

3.5  價(jià)值觀：差異大、誤解多

溝通式規(guī)劃實(shí)踐中普遍存在對(duì)政府及專家作用理想化的問題。雖然《憲法》規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，而人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，維護(hù)公眾利益也就理所應(yīng)當(dāng)，而專家是某個(gè)領(lǐng)域具有豐富知識(shí)和能力的行家，其得出的結(jié)論往往被認(rèn)為是科學(xué)準(zhǔn)確的，但城市規(guī)劃涉及方方面面復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，政府和專家的價(jià)值觀與公眾的價(jià)值觀未必一致。價(jià)值觀的差異導(dǎo)致沖突與矛盾，并且常因規(guī)劃信息的不對(duì)稱而引發(fā)諸多誤解。政府關(guān)注“效率優(yōu)先，兼顧公平”，有時(shí)也會(huì)因個(gè)人或部門利益影響決策結(jié)果；而公眾則更多關(guān)注自身利益以及是否公平。參與各方價(jià)值觀差異的最佳解決方式就是坦誠相見，將各自的主張及對(duì)問題的看法進(jìn)行闡述，然后通過深入的溝通及相互理解最大程度地達(dá)成共識(shí)。正是因?yàn)橛辛速|(zhì)疑才體現(xiàn)出了溝通的意義，多元的價(jià)值觀應(yīng)該得到尊重，而沒有必要也很難統(tǒng)一。在價(jià)值觀差異問題上政府和規(guī)劃師應(yīng)加強(qiáng)與公眾的溝通，真誠地告訴公眾各自的立場(chǎng)，并提供可選方案讓公眾選擇。

3.6  溝通式規(guī)劃適用范圍

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的所有制形式是私人所有制，城市土地及土地上附著的建構(gòu)筑物設(shè)施主要為私人財(cái)產(chǎn)，城市居民對(duì)其所擁有的土地及建構(gòu)筑物有絕對(duì)的處置權(quán)。這也是溝通式規(guī)劃發(fā)祥于西方社會(huì)的一個(gè)重要的基礎(chǔ)。相反，我國實(shí)行的是土地公有制，土地產(chǎn)權(quán)歸國家及集體所有。即便1988年《憲法修正案》將城市土地的所有權(quán)及使用權(quán)進(jìn)行了分離，居民獲得了使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但是總的來說公眾維護(hù)產(chǎn)權(quán)仍受到諸多限制。通常，公眾對(duì)于地理范圍越廣的城市規(guī)劃興趣越低，所謂的溝通式參與也就越空泛，所以對(duì)于微觀層面的規(guī)劃，一般來說利益主體有產(chǎn)權(quán)申訴的，有溝通訴求的比較適用溝通式規(guī)劃。如城市規(guī)劃中的舊城改造、新區(qū)開發(fā)等建設(shè)活動(dòng)不可避免地會(huì)產(chǎn)生環(huán)境、噪音、交通等城市問題和侵害土地、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等公眾權(quán)益的問題，溝通訴求也較為凸顯。

溝通式規(guī)劃誕生于20世紀(jì)60年代的西方社會(huì)，那時(shí)美國、英國的城市化率已經(jīng)達(dá)到70%；城市建設(shè)由新區(qū)的增量擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向舊區(qū)的存量更新，這是溝通式規(guī)劃得以發(fā)展的客觀背景。就目前中國的發(fā)展現(xiàn)實(shí)而言，一些規(guī)劃項(xiàng)目未必適用溝通式規(guī)劃理論，尤其對(duì)于那些空間仍有較大增量需求的城市新區(qū)，效率優(yōu)先似乎更符合大多數(shù)公眾的利益和要求?？偠灾瑹o論哪種規(guī)劃理論都應(yīng)該因地制宜、實(shí)事求是。溝通式規(guī)劃有賴全社會(huì)的民主化進(jìn)程，目前其理念只能改進(jìn)現(xiàn)有的規(guī)劃模式，而不能替代。

4  溝通式規(guī)劃如何在中國更好地運(yùn)用

溝通式規(guī)劃自20世紀(jì)60年代誕生至今，經(jīng)不斷發(fā)展完善已演變?yōu)閮?nèi)涵豐富的理論群體，其理論核心是在城市規(guī)劃中尋求一種基于多元主義的多邊合作。溝通式規(guī)劃與綜合理性規(guī)劃共同構(gòu)成了當(dāng)今規(guī)劃學(xué)界的兩大分野，共同發(fā)揮著城市規(guī)劃的理論指導(dǎo)作用。但由于溝通式規(guī)劃的推進(jìn)有賴于全社會(huì)的民主化進(jìn)程，目前其一些理念只能改進(jìn)現(xiàn)有的規(guī)劃模式，不能替代也不宜苛求。為使溝通式規(guī)劃在中國更好地得到運(yùn)用，筆者建議采取以下措施。

4.1  增加公眾參與規(guī)劃的權(quán)利

為改善國內(nèi)城市規(guī)劃中缺乏溝通參與意識(shí)或者參與流于形式的現(xiàn)狀，應(yīng)進(jìn)一步從法律上明確政府承擔(dān)組織公眾參與規(guī)劃的義務(wù)，增大團(tuán)體和個(gè)人參與規(guī)劃的權(quán)利。如在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》既有的對(duì)于法定規(guī)劃草案及成果階段的公眾參與領(lǐng)域之外，增加公眾對(duì)于戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等各類規(guī)劃從初期到成果各階段的參與權(quán)。為此，溝通前置對(duì)于加強(qiáng)公眾參與顯得尤為重要，這將整體性地改變規(guī)劃師的工作內(nèi)容、工作機(jī)制甚至思維方式。與常規(guī)規(guī)劃在成果即將完成階段才讓公眾參與不同，溝通式規(guī)劃應(yīng)在規(guī)劃工作一開始就讓公眾參與，并貫穿整個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程。這樣將大大減少重復(fù)修改的工作量，既維護(hù)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性又能夠贏得公眾的支持；并且公眾越早獲得相關(guān)規(guī)劃知識(shí)，就能越早接觸規(guī)劃編制，為下一步深入溝通協(xié)商、談判提供可能。

4.2  將溝通式規(guī)劃納入法制化軌道

對(duì)于規(guī)劃決策權(quán)力嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀，應(yīng)對(duì)溝通式規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施的形式做出制度化設(shè)計(jì)，將溝通式規(guī)劃納入制度化、法制化軌道。例如，各類規(guī)劃各階段的公眾參與內(nèi)容必須作為規(guī)劃成果上報(bào)的必要組成部分，接受政府和人大審議；事關(guān)公眾利益的重大建設(shè)項(xiàng)目安排必須以法定的溝通程序納入決策機(jī)制；同時(shí)完善對(duì)于溝通式規(guī)劃成果的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于違反規(guī)劃的行為加大處罰力度，追究相關(guān)責(zé)任。對(duì)于溝通式規(guī)劃中規(guī)劃?rùn)?quán)力短期難以均衡、個(gè)人形式的訴求難以引起決策者重視的情況，筆者建議大力發(fā)展協(xié)調(diào)公眾參與的非政府組織，并且在政府部門中專門設(shè)立具有公眾參與保障機(jī)制性質(zhì)的“城鄉(xiāng)規(guī)劃多邊溝通委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)與之銜接。在機(jī)構(gòu)設(shè)置透明化及資金保障上，應(yīng)研究相應(yīng)策略以保證其在溝通式規(guī)劃中的公正性。

4.3  規(guī)劃編制中設(shè)置溝通參與評(píng)估部分

對(duì)于公眾普遍規(guī)劃參與程度低，規(guī)劃信息嚴(yán)重不對(duì)稱的現(xiàn)狀，筆者建議在規(guī)劃編制初即設(shè)定“溝通級(jí)別”，在規(guī)劃編制中設(shè)置溝通參與評(píng)估部分，并將之作為規(guī)劃方案是否能夠通過審批的重要依據(jù)。如前文所述，公眾對(duì)于不同類別的規(guī)劃參與熱情差異較大。一般來說，規(guī)劃范圍越小、與公眾切身利益關(guān)系越密切就越需要充分的溝通協(xié)調(diào)，尤其是涉及直接利害人權(quán)益的規(guī)劃，溝通訴求最為顯著。所以，對(duì)于不同的規(guī)劃類型，可參照“溝通式規(guī)劃譜系”在立項(xiàng)之初即明確該規(guī)劃的“溝通級(jí)別”，劃定溝通參與范圍，制定溝通程度目標(biāo)及溝通預(yù)期達(dá)到的效果。如全市的戰(zhàn)略規(guī)劃可將溝通級(jí)別制定為“廣泛征詢意見”，溝通范圍面向全體市民；而某街區(qū)的更新改造規(guī)劃就應(yīng)將溝通級(jí)別制定為“參與合作”，溝通范圍必須包含街區(qū)所有居民。對(duì)于規(guī)劃編制是否滿足了相應(yīng)的溝通級(jí)別，必須在成果報(bào)告中有詳盡的評(píng)估闡述，達(dá)到相應(yīng)溝通參與目標(biāo)和效果的規(guī)劃才能上報(bào)審批。相應(yīng)的，對(duì)于已批復(fù)規(guī)劃的實(shí)施效果評(píng)估也應(yīng)增加公眾溝通參與規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估內(nèi)容。

4.4  規(guī)劃專業(yè)教育中增加溝通式規(guī)劃技能訓(xùn)練

在溝通式規(guī)劃中，由于溝通內(nèi)容往往需要面對(duì)多元價(jià)值觀的調(diào)和及多元利益訴求的討價(jià)還價(jià)，甚至還會(huì)出現(xiàn)激烈的爭(zhēng)執(zhí)，所以規(guī)劃師必須具備相當(dāng)?shù)臏贤ㄕZ言技能才能減少?zèng)_突和誤解，做到既調(diào)動(dòng)溝通參與者的溝通熱情，又把握住溝通環(huán)境的氣氛和節(jié)奏，同時(shí)做好準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的突發(fā)情況。這些素質(zhì)的養(yǎng)成固然與實(shí)際工作中的閱歷磨煉相關(guān)，但面對(duì)日益復(fù)雜的規(guī)劃環(huán)境，規(guī)劃學(xué)子溝通技能的培養(yǎng)刻不容緩。為此，筆者建議應(yīng)在現(xiàn)行的規(guī)劃教育體系中豐富溝通心理學(xué)、溝通組織學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論學(xué)習(xí)。規(guī)劃課程設(shè)置應(yīng)增加團(tuán)隊(duì)協(xié)作、組織匯報(bào)、演講辯論等內(nèi)容，同時(shí)強(qiáng)化學(xué)生參與社會(huì)實(shí)踐尤其是協(xié)調(diào)復(fù)雜訴求的實(shí)踐機(jī)會(huì)，從而提高學(xué)生社會(huì)組織、人際交流、沖突調(diào)解和意見綜合等溝通式規(guī)劃必需的技能。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院楊保軍院長(zhǎng)在本文的立意及成文過程中給予了悉心指導(dǎo)和莫大幫助，在此表示誠摯謝意！