全球金融危機(jī)以來(lái)，金融消費(fèi)者保護(hù)成為我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界的熱議話題。目前學(xué)界對(duì)于作為一個(gè)群體的“金融消費(fèi)者”應(yīng)當(dāng)給予專門保護(hù)這一點(diǎn)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于在這個(gè)概念之下應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些主體進(jìn)行保護(hù)、為什么選擇他們而不是其他主體進(jìn)行保護(hù)以及應(yīng)當(dāng)從何種角度對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，則尚無(wú)定論。而要回答這些問(wèn)題，必須在法律層面對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行適當(dāng)界定。對(duì)此國(guó)內(nèi)已有一些文獻(xiàn)專門論及，[1]但關(guān)于可資參照的國(guó)外代表性立法的深入分析尚不多見(jiàn)。有鑒于此，本文選擇英國(guó)和美國(guó)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較分析，希望借此為我國(guó)確立金融消費(fèi)者的適當(dāng)概念和范圍提供借鑒。
一 為何討論“金融消費(fèi)者”
盡管消費(fèi)者一詞已為人們耳熟能詳，但金融消費(fèi)者在我國(guó)仍屬新興概念。[2]在展開討論之前，一個(gè)需要明確的前置問(wèn)題是，何以專門討論金融消費(fèi)者問(wèn)題？換言之，為何會(huì)有金融消費(fèi)者這一概念？
從語(yǔ)義和邏輯上說(shuō)，金融消費(fèi)者屬于消費(fèi)者的子概念，是消費(fèi)者群體的一部分。既然如此，在我國(guó)已經(jīng)制定《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，且該法并未將金融服務(wù)領(lǐng)域排除在外的情況下，為何要專門討論金融消費(fèi)者及其權(quán)益保護(hù)？一種較具代表性的觀點(diǎn)是，金融消費(fèi)交易相對(duì)于普通消費(fèi)交易具有特殊性，由此決定了金融消費(fèi)者相對(duì)于普通消費(fèi)者在交易地位方面具有特殊性，其弱勢(shì)性更為突出，因此需要特別加以保護(hù)。例如，有論者總結(jié)了金融消費(fèi)交易的六大特殊性，即交易標(biāo)的的無(wú)形性、交易內(nèi)容的信息化、交易意思表示的格式化、交易方式的電子化、銷售方式的高度勸誘性，以及金融業(yè)所具有的天然壟斷性和高度行業(yè)利益認(rèn)同。[3]這種論證看似自洽，但卻面臨兩個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題：首先，這些所謂“特殊性”是否為金融領(lǐng)域所獨(dú)有？即以上述六大特殊性為例，若套用于電信領(lǐng)域的消費(fèi)活動(dòng)，似也無(wú)一不符。其次，退一步說(shuō)，即使金融消費(fèi)的獨(dú)特性成立，是否就當(dāng)然意味著應(yīng)該給予單獨(dú)、特別的保護(hù)？其他諸多行業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)也都存在其各自的特殊性，循此邏輯，是否也應(yīng)當(dāng)分別構(gòu)建諸如“電信消費(fèi)者”、“房地產(chǎn)消費(fèi)者”、“網(wǎng)絡(luò)游戲消費(fèi)者”等等子概念并給予專門法律保護(hù)？
實(shí)際上，無(wú)論是英國(guó)、美國(guó)還是歐盟的相關(guān)立法，均未直接使用“金融消費(fèi)者”的概念，而是將傳統(tǒng)的消費(fèi)者概念引入金融服務(wù)領(lǐng)域，規(guī)定金融市場(chǎng)參與者在哪些交易中、何種條件下構(gòu)成消費(fèi)者，從而能夠享受消費(fèi)者保護(hù)法所規(guī)定的一般權(quán)利，以及金融領(lǐng)域相關(guān)立法所規(guī)定的特殊權(quán)利。對(duì)此下文將有詳細(xì)討論，這里僅舉一例略作說(shuō)明。英國(guó) 2000 年《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》被國(guó)內(nèi)研究者指為“首次采用了‘金融消費(fèi)者’的概念，是消費(fèi)者成為立法明確定義的保護(hù)對(duì)象的開創(chuàng)”，[4]并且這一論斷還被其他研究者廣泛援引。而事實(shí)上，這部法律從始至終都沒(méi)有直接出現(xiàn)“金融消費(fèi)者”這樣的表述，而只有對(duì)“消費(fèi)者”的描述和限定。[5]
在筆者看來(lái)，金融消費(fèi)者概念近來(lái)之所以浮出水面并引起熱議，并非應(yīng)然推演的結(jié)果，而是實(shí)然限制的產(chǎn)物，究其原因主要有二：其一，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的消費(fèi)者概念是否以及在多大程度上能夠適用于各類金融服務(wù)接受者，存在模糊和分歧之處；其二，我國(guó)金融領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)重金融秩序和金融機(jī)構(gòu)、輕服務(wù)對(duì)象的立法傳統(tǒng)，使得金融服務(wù)接受者無(wú)法從既有法律法規(guī)中獲得充分保護(hù)。
一方面，盡管《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并未直接給出消費(fèi)者的定義，但理論界一般根據(jù)該法第 2 條的規(guī)定，將之界定為“為生活消費(fèi)的需要而購(gòu)買商品或者接受服務(wù)的自然人”。[6]正是“生活消費(fèi)”這一限定語(yǔ)，使得消費(fèi)者的概念在適用于金融領(lǐng)域時(shí)存在若干分歧和爭(zhēng)議。較為傳統(tǒng)的觀點(diǎn)是，金融活動(dòng)大多不屬于生活消費(fèi)的范疇，尤其是投資活動(dòng)更是如此?！拔覀儼训姐y行存款或者與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同的個(gè)人描述成消費(fèi)者可能沒(méi)什么困難，但是當(dāng)我們將投資人也視為消費(fèi)者時(shí)往往面臨阻礙?！盵7]由此，一些論者主張消費(fèi)者概念只能有限地適用于金融領(lǐng)域，對(duì)金融市場(chǎng)上的消費(fèi)者和投資者加以區(qū)分，[8]或者至少是在一定程度上加以區(qū)分；[9]另一些論者則主張對(duì)“生活消費(fèi)”做擴(kuò)張解釋，認(rèn)為包括證券投資在內(nèi)的各種金融活動(dòng)都是為了滿足生活中對(duì)結(jié)算、信用或資金運(yùn)用等某一方面的金融需求，從而包括投資者在內(nèi)的所有金融服務(wù)接受者都可以被消費(fèi)者的概念所涵蓋，只要其滿足交易中的“弱勢(shì)地位”這一要件即可。[10]監(jiān)管和執(zhí)法部門對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也存在分歧。銀行業(yè)監(jiān)管部門首倡金融消費(fèi)者概念并在其相關(guān)文件和工作中廣泛應(yīng)用，保險(xiǎn)監(jiān)管部門也已普遍采用“保險(xiǎn)消費(fèi)者”的表述；而證券監(jiān)管部門則對(duì)在證券行業(yè)引入消費(fèi)者概念持否定態(tài)度，主張沿用既有的投資者概念。[11]北京市工商局有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾在媒體明確表示，股民基民不是消費(fèi)者，其投資行為不受《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》保護(hù)。[12]正是因?yàn)橐话阋饬x上的消費(fèi)者概念難以順暢地適用于金融服務(wù)領(lǐng)域，學(xué)界才試圖通過(guò)金融消費(fèi)者的概念，對(duì)這一類特定群體的特性（相對(duì)于非金融消費(fèi)者而言）和共性（就各種金融服務(wù)的接受者而言）加以概括和體現(xiàn)。
另一方面，即使《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》不能妥帖地適用于金融領(lǐng)域，但若該法第 2 條所指向的“其他有關(guān)法律、法規(guī)”能夠?yàn)楦黝惤鹑诜?wù)接受者提供適當(dāng)保護(hù)，那么對(duì)于金融消費(fèi)者這一概念也不會(huì)有多么急迫的需求。但現(xiàn)實(shí)恰恰是金融領(lǐng)域的法律法規(guī)未能提供此種保護(hù)。我國(guó)金融領(lǐng)域的相關(guān)立法基本上是圍繞金融服務(wù)提供者（金融機(jī)構(gòu)）制定，罕有從金融服務(wù)接受者的角度考慮問(wèn)題和設(shè)計(jì)規(guī)則；在價(jià)值導(dǎo)向上也是以維護(hù)金融秩序而不是保護(hù)消費(fèi)者/投資者為主，在制裁手段上偏重于對(duì)違法違規(guī)的金融機(jī)構(gòu)及其工作人員施以行政和刑事處罰，而不是為交易相對(duì)方提供民事救濟(jì)。[13]這使得金融服務(wù)接受者難以有效地主張、行使和維護(hù)其個(gè)人權(quán)利。再者，就其與金融監(jiān)管的關(guān)系而言，消費(fèi)者/投資者保護(hù)屬于行為監(jiān)管的范疇，與以風(fēng)險(xiǎn)防范和控制為核心的審慎監(jiān)管在目標(biāo)、方法和側(cè)重點(diǎn)上均有所區(qū)別。而銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管部門傳統(tǒng)上更為關(guān)注和擅長(zhǎng)審慎監(jiān)管，在行為監(jiān)管方面相對(duì)薄弱，對(duì)于金融服務(wù)接受者缺乏較為系統(tǒng)和全面的保護(hù)。[14]這恐怕也是目前我國(guó)銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管部門比證券監(jiān)管部門更加急于提倡和推行消費(fèi)者保護(hù)的一個(gè)重要原因。
二 如何界定“金融消費(fèi)者”
英國(guó)和美國(guó)的相關(guān)金融立法均對(duì)消費(fèi)者做出了明確界定，從而在實(shí)際上確立了各自的金融消費(fèi)者概念。從其對(duì)于金融消費(fèi)者的概念和范圍的具體規(guī)定中，不難看出作為背景的綜合（混業(yè)）監(jiān)管和多頭（分業(yè)）監(jiān)管體制的深刻影響。
2000 年《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》是英國(guó)的金融監(jiān)管基本法，確立了以金融服務(wù)局（Financial Services Authority，F(xiàn)SA）為單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管體制，并建立了金融領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的基本框架。全球金融危機(jī)之后，英國(guó)決定對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行全面改革。2011 年 6月 16 日，新一屆英國(guó)政府發(fā)布題為《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》的白皮書，對(duì)其改革方案做出全面闡述。2012 年 1 月 26 日，英國(guó)政府正式向議會(huì)提交《〈2012 年金融服務(wù)法〉草案》（Draft Financial Services Bill 2012），預(yù)期目標(biāo)是讓法案在2012 年年底前獲得最終批準(zhǔn)，新的監(jiān)管體制于 2013 年初開始運(yùn)行。由于該草案對(duì)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》做了全面修訂，包括對(duì)于消費(fèi)者的具體界定，因此下文的討論均以包含相關(guān)修訂內(nèi)容的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》為依據(jù)，不再另作說(shuō)明。[15]
根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第1G 條，消費(fèi)者是指具有下列情形之一的人員：（1）使用、曾經(jīng)使用或者可能使用受監(jiān)管金融服務(wù)；（2）對(duì)受監(jiān)管的金融服務(wù)擁有相關(guān)權(quán)利或利益；（3）已經(jīng)或可能投資于金融工具；（4）對(duì)金融工具擁有相關(guān)權(quán)利或利益。從中可以看出兩點(diǎn)：第一，消費(fèi)者的范圍不限于金融服務(wù)提供者的現(xiàn)有客戶，過(guò)去的客戶和未來(lái)可能的客戶也在范圍之內(nèi)。例如，照此規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)“兜售”服務(wù)的對(duì)象即屬消費(fèi)者，即使尚未正式建立合同關(guān)系。第二，消費(fèi)者不僅包括直接同金融服務(wù)提供者簽訂合同、接受服務(wù)的人員，還包括對(duì)金融服務(wù)或金融工具擁有相關(guān)權(quán)利和利益的人員。根據(jù)第 1G 條，所謂“擁有相關(guān)權(quán)利和利益”是指某人的權(quán)利和利益來(lái)源于或者可以其他方式歸因于其他人對(duì)金融服務(wù)的使用或者對(duì)金融工具的投資，或者可能受到以其代表或受托人身份行事的其他人對(duì)金融服務(wù)的使用或者對(duì)金融工具的投資的不利影響。例如，照此規(guī)定，保險(xiǎn)受益人即屬消費(fèi)者。
《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》本身沒(méi)有規(guī)定消費(fèi)者必須是自然人，但英國(guó)金融服務(wù)局根據(jù)該法授權(quán)制定的《FSA 監(jiān)管手冊(cè)》（FSA Handbook）明確了這一限定。根據(jù)監(jiān)管手冊(cè)，消費(fèi)者必須是“并非出于貿(mào)易、商業(yè)或職業(yè)目的行事的自然人”。[16]這一限制包含兩層含義：首先，消費(fèi)者只能是自然人，而不能是法人或其他實(shí)體；其次，消費(fèi)者具有非營(yíng)業(yè)性，出于經(jīng)營(yíng)目的使用金融服務(wù)或者投資于金融工具的人不屬于消費(fèi)者。這一規(guī)定實(shí)際上來(lái)自于歐盟指令。2002年《消費(fèi)者金融服務(wù)遠(yuǎn)程營(yíng)銷指令》第 2 條即規(guī)定，消費(fèi)者是指“在本指令所涵蓋的任何遠(yuǎn)程合同中并非出于貿(mào)易、商業(yè)或職業(yè)目的行事的任何自然人”。[17]
《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》對(duì)“受監(jiān)管金融服務(wù)”和“金融工具”的界定進(jìn)一步明確了金融領(lǐng)域消費(fèi)者的范圍。根據(jù)該法第 1H 條，受監(jiān)管金融服務(wù)包括如下服務(wù)：（1）被許可人員在從事受監(jiān)管活動(dòng)過(guò)程中提供的服務(wù)；（2）被許可人員在從事與吸收存款有關(guān)的消費(fèi)者信貸業(yè)務(wù)過(guò)程中提供的服務(wù)；（3）被許可人員在向他人發(fā)出投資邀請(qǐng)過(guò)程中提供的服務(wù)；（4）投資公司或信貸機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)輔助服務(wù)；（5）指定代表人提供的服務(wù)；（6）支付服務(wù)提供商提供的支付服務(wù)；（7）電子貨幣發(fā)行商在發(fā)行電子貨幣過(guò)程中提供的服務(wù)；（8）發(fā)起人向證券發(fā)行人提供的服務(wù)；（9）初級(jí)信息提供商向金融工具發(fā)行人提供的服務(wù)。進(jìn)而言之，“受監(jiān)管活動(dòng)”的范圍也非常廣泛。《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第 22 條規(guī)定，受監(jiān)管活動(dòng)是指以營(yíng)業(yè)方式從事的、與規(guī)定種類的投資有關(guān)或者與某人的財(cái)務(wù)狀況信息有關(guān)的活動(dòng)。作為次級(jí)立法的 2001 年《〈金融服務(wù)與市場(chǎng)法〉（受監(jiān)管活動(dòng)）指令》（以下簡(jiǎn)稱《受監(jiān)管活動(dòng)指令》）[18]進(jìn)一步規(guī)定，受監(jiān)管活動(dòng)具體包括吸收存款、發(fā)行電子貨幣、作為本人訂立或執(zhí)行保險(xiǎn)合同、作為本人或代理人進(jìn)行投資交易、安排投資交易、經(jīng)營(yíng)多邊交易設(shè)施、管理投資、協(xié)助管理和履行保險(xiǎn)合同、保管和管理投資、發(fā)送無(wú)紙化指令、建立集合投資計(jì)劃、提供投資咨詢意見(jiàn)、從事住房融資活動(dòng)、提供住房融資咨詢意見(jiàn)等，幾乎覆蓋了整個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域?！氨辉S可人員”是指經(jīng)審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA）或金融行為監(jiān)管局（FinancialConduct Authority，F(xiàn)CA）許可從事一種或多種受監(jiān)管活動(dòng)的自然人、法人或非法人實(shí)體。[19]但是，根據(jù)第 1G 條，如果被許可人員以外的人員從事受監(jiān)管活動(dòng)，那么使用、曾經(jīng)使用或者可能使用其服務(wù)的人也構(gòu)成消費(fèi)者。換言之，未經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)許可提供金融服務(wù)并不影響服務(wù)對(duì)象的消費(fèi)者身份。另一個(gè)重要概念“金融工具”則是直接援引了 2004 年歐盟《金融工具市場(chǎng)指令》的定義，主要指向證券產(chǎn)品和金融衍生產(chǎn)品。根據(jù)《金融工具市場(chǎng)指令》附件 1第 C 節(jié)，金融工具包括可轉(zhuǎn)讓證券，貨幣市場(chǎng)工具，集合投資計(jì)劃單位，與證券、貨幣、利率或商品有關(guān)的期權(quán)、期貨、掉期、遠(yuǎn)期協(xié)議或其他衍生合約，信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移衍生工具，以及金融差價(jià)合約。[20]
可見(jiàn)，英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》上的消費(fèi)者概念非常廣泛，基本上覆蓋了整個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域的非專業(yè)交易者和投資者。應(yīng)當(dāng)看到，這與英國(guó)的綜合監(jiān)管體制密不可分。1997 年英國(guó)合并原有的 9 家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立英國(guó)金融服務(wù)局，并通過(guò)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》確立了其匯集所有金融監(jiān)管職能的單一監(jiān)管者地位。在此基礎(chǔ)上，英國(guó)金融服務(wù)局整合相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，制定了統(tǒng)一的《FSA 監(jiān)管手冊(cè)》。不僅如此，《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》還建立了金融申訴專員制度，負(fù)責(zé)接受和處理各類金融服務(wù)消費(fèi)者的投訴。正是基于這樣的綜合監(jiān)管體制，涵蓋整個(gè)金融領(lǐng)域的消費(fèi)者概念以及統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)制度才具有了可行性和現(xiàn)實(shí)意義。盡管《〈2012 年金融服務(wù)法〉草案》計(jì)劃將英國(guó)金融服務(wù)局分拆為市慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，但市慎監(jiān)管局將只負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，包括消費(fèi)者保護(hù)在內(nèi)的行為監(jiān)管仍將由金融行為監(jiān)管局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，從而使得大一統(tǒng)的金融消費(fèi)者概念仍然具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。[21]這種綜合性的金融消費(fèi)者的概念與歐盟相關(guān)指令的精神也是一致的。例如，《消費(fèi)者金融服務(wù)遠(yuǎn)程營(yíng)銷指令》第 2 條即規(guī)定，該指令所涵蓋的“遠(yuǎn)程合同”是指服務(wù)提供者與消費(fèi)者之間簽訂的關(guān)于金融服務(wù)的任何合同，而“金融服務(wù)”則是指具有銀行、信貸、保險(xiǎn)、個(gè)人年金、投資或者支付性質(zhì)的任何服務(wù)。
相比之下，美國(guó)的聯(lián)邦消費(fèi)者金融保護(hù)傳統(tǒng)上從屬于銀行業(yè)監(jiān)管。[22]正如有論者描述的那樣，“被稱為消費(fèi)者金融保護(hù)的規(guī)章旨在防止借款人在獲得消費(fèi)者信貸產(chǎn)品時(shí)過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，其意圖是“抑制不公平、濫用性或掠奪性的借貸行為”。[23]筆者認(rèn)為，這一相對(duì)狹義的理解源自美國(guó)根深蒂固的分業(yè)監(jiān)管體制、發(fā)達(dá)成熟且自成系統(tǒng)的投資者保護(hù)制度，以及聯(lián)邦層面的保險(xiǎn)法和相應(yīng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的缺位。在此情況下，美國(guó)的消費(fèi)者金融保護(hù)制度主要表現(xiàn)為與銀行業(yè)務(wù)有關(guān)的法律和規(guī)章。
這一點(diǎn)清楚地反映在美國(guó) 1999 年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》中。[24]這部法律雖然是混業(yè)經(jīng)營(yíng)浪潮的產(chǎn)物，但卻固守了既有的分業(yè)監(jiān)管體制。該法共有 7 章，第 3 章（“保險(xiǎn)”）、第 5 章第 1 節(jié)（“非公開的個(gè)人信息的披露”）和第 7 章第 1 節(jié)（“自動(dòng)柜員機(jī)收費(fèi)改革”）均涉及消費(fèi)者金融保護(hù)問(wèn)題。其中，第 3 章主要是要求聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定必要規(guī)章確保存款機(jī)構(gòu)在代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)過(guò)程中保護(hù)消費(fèi)者，第7 章第1 節(jié)則是對(duì)1978 年《電子資金劃撥法》進(jìn)行若干修改，二者均未對(duì)消費(fèi)者做出任何特別界定，實(shí)際上都不出銀行業(yè)監(jiān)管的范圍。與此不同，第5 章第1 節(jié)對(duì)消費(fèi)者做了明確而寬泛的界定，即“主要出于個(gè)人、家庭或家用目的而從金融機(jī)構(gòu)處獲得金融產(chǎn)品或服務(wù)的個(gè)人及其法定代表”，[25]并將金融機(jī)構(gòu)界定為從事金融性質(zhì)的活動(dòng)或其附帶活動(dòng)的任何機(jī)構(gòu)。[26]然而，這一綜合性的消費(fèi)者定義的范圍僅限于第 5 章第 1 節(jié)，亦即關(guān)于消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。不僅如此，第 5 章第 1 節(jié)還要求聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、全國(guó)信用社管理局、財(cái)政部、證券交易委員會(huì)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)分別制定必要的實(shí)施細(xì)則，適用于各自監(jiān)管之下的金融機(jī)構(gòu)。[27]顯然，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》并未試圖構(gòu)建大一統(tǒng)的金融消費(fèi)者概念并據(jù)此設(shè)計(jì)相關(guān)制度。
2010 年 7 月通過(guò)的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《多弗法》）延續(xù)了這一傳統(tǒng)。[28]該法第 10 章（“消費(fèi)者金融保護(hù)局”）規(guī)定在美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），[29]負(fù)責(zé)根據(jù)聯(lián)邦消費(fèi)者金融法對(duì)兜售或者提供消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)管。其對(duì)于“消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)”和“聯(lián)邦消費(fèi)者金融法”的界定，比《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》更為清晰和直觀地反映了消費(fèi)者與銀行業(yè)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。
《多弗法》沒(méi)有在消費(fèi)者這一概念本身上花費(fèi)太多筆墨，只是簡(jiǎn)單地將之界定為個(gè)人或者代表個(gè)人行事的代理人、受托人或代表人，[30]轉(zhuǎn)而通過(guò)對(duì)消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)和聯(lián)邦消費(fèi)者金融法的詳細(xì)規(guī)定，確定了金融消費(fèi)者的范圍。進(jìn)而，所謂“聯(lián)邦消費(fèi)者金融法”是指：（1）《多弗法》第 10 章（可單獨(dú)稱為《2010 年消費(fèi)者金融保護(hù)法》）；（2）《多弗法》第 1002（12）條所列舉的 10 余部法律，即所謂“列明的消費(fèi)者法律”；[31]（3）根據(jù)《多弗法》第 10 章第 6 節(jié)和第 8 節(jié)，執(zhí)法權(quán)從美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移給美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局的那些法律；（4）美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局根據(jù)上述法律制定和發(fā)布的任何規(guī)則和命令。[32]不難看出，這里所說(shuō)的消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)基本上都屬于銀行業(yè)務(wù)，而聯(lián)邦消費(fèi)者金融法也基本上是與銀行業(yè)務(wù)有關(guān)的法律法規(guī)。換言之，基于《多弗法》的規(guī)定，“金融消費(fèi)者”基本上是“銀行業(yè)消費(fèi)者”的同義詞。[33]由此也不難理解，CFPB 何以在中央銀行系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立。
三 金融消費(fèi)者與投資者的關(guān)系
從本文第一部分的討論中可以看出，如何處理金融消費(fèi)者與投資者這兩個(gè)概念之間的關(guān)系，是確立金融消費(fèi)者的適當(dāng)概念和范圍的關(guān)鍵點(diǎn)之一。作為證券法上的重要概念，投資者概念的形成和確立要遠(yuǎn)早于金融消費(fèi)者。作為現(xiàn)代證券法奠基之作的美國(guó)1933 年《證券法》和 1934 年《證券交易法》就將投資者保護(hù)作為基本宗旨，并構(gòu)建起以信息披露為核心的投資者保護(hù)制度。相比之下，世界范圍內(nèi)的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)萌芽于 20 世紀(jì) 30 年代后期，勃興于20 世紀(jì) 50 年代，到 20 世紀(jì) 60 年代才形成消費(fèi)者權(quán)利的概念。[34]而金融消費(fèi)者概念從理論探討走向立法實(shí)踐，更是 20 世紀(jì)末至 21 世紀(jì)初的事情。實(shí)際上，在傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下，與證券投資者相提并論的概念是銀行存款人和保險(xiǎn)投保人；隨著金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，金融產(chǎn)品和服務(wù)不斷細(xì)分并日益交叉，存款人和投保人這樣的稱謂已不足以全面涵蓋銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的客戶，這才給了金融消費(fèi)者概念以用武之地。另一方面，投資者一詞由于其固有的概括性和包容性，仍能較好地適用于整個(gè)資本市場(chǎng)，從而形成金融消費(fèi)者與投資者概念并存的局面。英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》和美國(guó)《多弗法》對(duì)于二者之間的關(guān)系采取了不同的處理方式，從中同樣可以看出綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管體制的深刻影響。
《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》沒(méi)有對(duì)投資者進(jìn)行界定，但從其對(duì)“投資”的描述和列舉中，可以大致確定投資者的基本概念和范圍。該法第 22 條規(guī)定，投資包括任何資產(chǎn)、權(quán)利或利益?！妒鼙O(jiān)管活動(dòng)指令》進(jìn)一步規(guī)定，投資包括存款、電子貨幣、保險(xiǎn)合同下的權(quán)利、股份、創(chuàng)設(shè)或者承認(rèn)債務(wù)的工具、政府和公共證券、代表特定證券的憑證、集合投資計(jì)劃單位、個(gè)人年金計(jì)劃下的權(quán)利、期權(quán)、期貨、差價(jià)合約、受監(jiān)管抵押貸款合同下的權(quán)利等。不難看出，這里所說(shuō)的投資已然超出證券領(lǐng)域，基本上成為金融產(chǎn)品的同義詞。相應(yīng)地，投資者這一概念也就超出了傳統(tǒng)的證券投資者或資本市場(chǎng)投資者的范圍，而擴(kuò)展成為金融投資者，亦即各類金融產(chǎn)品的購(gòu)買者和使用者的統(tǒng)稱。這也能夠解釋第 22 條為何將金融活動(dòng)（受監(jiān)管活動(dòng)）定義為與投資有關(guān)的活動(dòng)。可以說(shuō)，《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》是用大一統(tǒng)的投資者概念與同樣是大一統(tǒng)的金融消費(fèi)者概念在行業(yè)覆蓋范圍上實(shí)現(xiàn)對(duì)接。但在主體資質(zhì)方面，由于英國(guó)金融服務(wù)局規(guī)定消費(fèi)者必須是自然人且具有非營(yíng)業(yè)性，因此機(jī)構(gòu)投資者和以投資為業(yè)的專業(yè)/職業(yè)投資者就被排除在金融消費(fèi)者范圍之外。這樣，金融消費(fèi)者在一定程度上成為投資者的下位概念，或者說(shuō)構(gòu)成消費(fèi)者與投資者的交集。[35]而在這種一體化關(guān)系的背后，是經(jīng)過(guò)跨行業(yè)整合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則以及單一的金融服務(wù)賠償計(jì)劃。盡管如此，《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》仍然強(qiáng)調(diào)，金融行為監(jiān)管局在確定何種程度的消費(fèi)者保護(hù)為適當(dāng)時(shí)，必須考慮到不同種類的投資或交易所包含的程度不等的風(fēng)險(xiǎn)，以及不同消費(fèi)者所擁有的程度不等的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。[36]換言之，大一統(tǒng)的金融消費(fèi)者/投資者概念，并不妨礙監(jiān)管者基于可能的行業(yè)差別、產(chǎn)品差別和個(gè)體差別，對(duì)消費(fèi)者/投資者做進(jìn)一步細(xì)分，提供不同力度的保護(hù)。
在美國(guó)，證券交易委員會(huì)（Securities and Exchange Commission，SEC）依據(jù) 1933 年《證券法》和 1934 年《證券交易法》行使廣泛的投資者保護(hù)職責(zé)。與此不同，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)職責(zé)并非消費(fèi)者保護(hù)，只是從 20 世紀(jì) 60 年代后期開始，美國(guó)國(guó)會(huì)才通過(guò)一系列立法賦予銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。[37]但必須看到，這些立法的主要?jiǎng)訖C(jī)并不是同SEC 或其他聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍，而是限制乃至排除州消費(fèi)者保護(hù)法對(duì)聯(lián)邦特許銀行的適用，[38]是縱向而非橫向擴(kuò)權(quán)的產(chǎn)物。這一基調(diào)在《多弗法》中得到了延續(xù)?！抖喔シā冯m然設(shè)立了統(tǒng)一的消費(fèi)者金融保護(hù)局，但其“統(tǒng)一性”僅限于將原本分散在不同的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司）手中的消費(fèi)者金融保護(hù)職能集中起來(lái)統(tǒng)一行使，并未越出銀證分業(yè)監(jiān)管的藩籬。這種定位也體現(xiàn)在《多弗法》對(duì)于金融消費(fèi)者與投資者這對(duì)概念之間關(guān)系的處理上。《多弗法》單設(shè)第 9 章，題為“投資者保護(hù)與證券監(jiān)管改進(jìn)”（可單獨(dú)稱為《2010 年投資者保護(hù)與證券改革法》），與關(guān)于消費(fèi)者金融保護(hù)的第 10 章前后并列；從第 9 章的內(nèi)容來(lái)看，始終將投資者保護(hù)與證券監(jiān)管聯(lián)系在一起，相關(guān)監(jiān)管和保護(hù)職責(zé)也是由美國(guó)證券交易委員會(huì)等證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使。結(jié)合本文第二部分所討論的消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)的概念和范圍，可以看出《多弗法》基本上是將“金融消費(fèi)者”與“投資者”作為兩個(gè)并列的概念，前者主要適用于銀行業(yè)領(lǐng)域，后者則主要適用于證券領(lǐng)域。這也鮮明地反映了美國(guó)根深蒂固的金融分業(yè)監(jiān)管格局。
四 借鑒與思考
比較英國(guó)和美國(guó)的相關(guān)立法可以看出，金融消費(fèi)者的具體概念和范圍并非理論推演的結(jié)果，而是實(shí)踐“生長(zhǎng)”的產(chǎn)物，與監(jiān)管模式和監(jiān)管體制有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。否則，就無(wú)法解釋何以金融消費(fèi)者在英國(guó)涵蓋整個(gè)金融領(lǐng)域，而在美國(guó)卻局限于銀行業(yè)領(lǐng)域；也無(wú)法解釋何以金融消費(fèi)者和投資者之間在英國(guó)法上表現(xiàn)為從屬關(guān)系，而在美國(guó)法上卻表現(xiàn)為并列關(guān)系。由此筆者認(rèn)為，在討論我國(guó)的金融消費(fèi)者概念時(shí)，恐怕也不必過(guò)于追求理論上的完善和周延，而應(yīng)更加關(guān)注其相對(duì)于市場(chǎng)和監(jiān)管實(shí)踐而言的現(xiàn)實(shí)性和適當(dāng)性。
就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，一方面金融市場(chǎng)的成熟度和融合度還不高，銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)之間還存在較為明顯的界線；另一方面，“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管格局總體運(yùn)行正常，無(wú)論機(jī)構(gòu)合并還是規(guī)則整合，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)都不大可能發(fā)生。在此情況下，要想如英國(guó)那樣推行大一統(tǒng)的金融消費(fèi)者概念，乃至制定一部“超越銀行法、證券法、保險(xiǎn)法等具體金融業(yè)別立法，以規(guī)范金融服務(wù)行為、提升金融服務(wù)品質(zhì)、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)”的統(tǒng)一的金融服務(wù)業(yè)基本法，[39]無(wú)疑困難重重。前述“三會(huì)”對(duì)于引入和使用金融消費(fèi)者概念的不同態(tài)度也印證了這一點(diǎn)。實(shí)際上，探究銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管部門積極推廣金融消費(fèi)者（保險(xiǎn)消費(fèi)者）概念的原因，一方面固然是要對(duì)長(zhǎng)于審慎監(jiān)管短于行為監(jiān)管的傳統(tǒng)做法有所矯正，另一方面恐怕也是因?yàn)槿鄙僖粋€(gè)類似“投資者”這樣具有高度概括性和包容性、能夠有效涵蓋其各自監(jiān)管領(lǐng)域的核心概念。反觀證券監(jiān)管部門，顯然缺乏這樣的需求和動(dòng)力。
其實(shí)，無(wú)論如何界定金融消費(fèi)者，也無(wú)論如何處理金融消費(fèi)者與投資者之間的關(guān)系，基本出發(fā)點(diǎn)都是為金融市場(chǎng)上一定范圍內(nèi)的弱勢(shì)交易主體提供傾斜性的保護(hù)。在這個(gè)意義上，金融消費(fèi)者保護(hù)和投資者保護(hù)的基本精神和原則是相通的。如果我們認(rèn)同金融消費(fèi)者保護(hù)的基本理由和思路在于解決現(xiàn)代金融交易中存在的嚴(yán)重信息不對(duì)稱問(wèn)題，[40]那么應(yīng)當(dāng)看到，以信息披露為核心的證券法及其投資者保護(hù)制度，其著眼點(diǎn)也正在于此。同樣地，無(wú)論是金融消費(fèi)者保護(hù)還是投資者保護(hù)，適度性都是其重要原則。投資者保護(hù)固然不能無(wú)視“買者自負(fù)”這一基本法則，[41]金融消費(fèi)者保護(hù)也必須實(shí)現(xiàn)與消費(fèi)者自己責(zé)任之間的恰當(dāng)平衡?！督鹑诜?wù)與市場(chǎng)法》規(guī)定金融行為監(jiān)管局在確定何種程度的消費(fèi)者保護(hù)為適當(dāng)時(shí)，必須考慮到消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)為自己的決定負(fù)責(zé)這項(xiàng)一般原則，[42]其實(shí)就是“買者自負(fù)”在消費(fèi)者保護(hù)語(yǔ)境中的具體體現(xiàn)。再者，消費(fèi)者保護(hù)的力度也并不必然高于投資者保護(hù)。如前所述，不同消費(fèi)者所擁有的程度不等的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，以及不同金融交易所包含的程度不等的風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)影響對(duì)消費(fèi)者的具體保護(hù)程度。這與證券法上對(duì)機(jī)構(gòu)投資者與個(gè)人投資者（零售投資者、散戶）、專業(yè)投資者與非專業(yè)投資者、成熟投資者與不成熟投資者進(jìn)行區(qū)分保護(hù)的做法顯然是一脈相通的。
有鑒于此，筆者認(rèn)為我國(guó)目前可以法律或行政法規(guī)的方式對(duì)金融消費(fèi)者給予較為寬松的界定，使其能夠涵蓋整個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域，但同時(shí)只對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)做出總體性、原則性的規(guī)定，而授權(quán)/責(zé)成行業(yè)監(jiān)管部門基于行業(yè)特點(diǎn)和監(jiān)管需要制定實(shí)施細(xì)則，并借助“一行三會(huì)”的法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行必要的溝通和協(xié)調(diào)。具言之，可以將金融消費(fèi)者定義為“基于非營(yíng)業(yè)目的而購(gòu)買或使用金融產(chǎn)品或服務(wù)的自然人”，并對(duì)“金融產(chǎn)品或服務(wù)”進(jìn)行寬松的界定，使其完整涵蓋一般所理解的金融服務(wù)領(lǐng)域；與此同時(shí)，保留和延續(xù)既有的證券投資者概念及其相關(guān)制度和規(guī)則。這樣，金融消費(fèi)者和投資者之間實(shí)際上形成交叉關(guān)系：就資本市場(chǎng)而言，金融消費(fèi)者大致與零售投資者相對(duì)應(yīng)，成為投資者的子概念；而在投資者概念所不能涵蓋的、資本市場(chǎng)以外的金融領(lǐng)域，金融消費(fèi)者則成為統(tǒng)和存款人、投保人、銀行卡持卡人、消費(fèi)貸款人等群體的集合概念，與資本市場(chǎng)投資者相并列。由此形成兩個(gè)概念、兩套制度的并存，以最大限度地適應(yīng)分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)格局，確保立法方案的現(xiàn)實(shí)可行性。對(duì)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融創(chuàng)新所帶來(lái)的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的交叉，則可以根據(jù)個(gè)體交易者所處的具體領(lǐng)域和交易階段，選擇適用乃至同時(shí)適用消費(fèi)者保護(hù)和投資者保護(hù)的相關(guān)規(guī)則。而在制定總體性的金融消費(fèi)者保護(hù)法時(shí)，可以考慮借鑒歐盟金融服務(wù)法中的最低限度協(xié)調(diào)原則，只對(duì)行業(yè)相關(guān)規(guī)則中的基本要素加以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以減少立法阻力。在這個(gè)方面，包括中國(guó)在內(nèi)的二十國(guó)集團(tuán)于2011 年10 月通過(guò)的《二十國(guó)集團(tuán)金融消費(fèi)者保護(hù)高層原則》列舉了金融消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)當(dāng)涉及的基本領(lǐng)域和應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，[43]可以作為立法的一個(gè)重要參照。
注釋:
[1]例如，可參見(jiàn)何穎：《金融消費(fèi)者芻議》，《金融法苑》總第75 輯（2008 年）；郭丹：《金融消費(fèi)者之法律界定》，《學(xué)術(shù)交流》2010 年第 8 期；于春敏：《金融消費(fèi)者的法律界定》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010 年第 4 期；李健男：《金融消費(fèi)者法律界定新論——以中國(guó)金融消費(fèi)者特別保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建為視角》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011 年第 6 期；陳潔：《投資者到金融消費(fèi)者的角色嬗變》，《法學(xué)研究》2011 年第 5 期。
[2]在筆者查閱范圍內(nèi)，國(guó)內(nèi)對(duì)于金融消費(fèi)者問(wèn)題的專門討論最早見(jiàn)于王偉玲：《金融消費(fèi)者權(quán)益及其保護(hù)初探》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2002 年第 5 期，官方文件中最早使用金融消費(fèi)者這一概念則是 2006 年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》（銀監(jiān)發(fā)[2006]87 號(hào)）。
[3]參見(jiàn)李健男：《金融消費(fèi)者法律界定新論——以中國(guó)金融消費(fèi)者特別保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建為視角》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011 年第 6 期。
[4]郭丹：《金融消費(fèi)者權(quán)利法律保護(hù)研究》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文（2009 年），第 30 頁(yè)。
[5]Financial Services and Markets Act 2000，http：/ / www．legislation．gov．uk / ukpga /2000 /8 / enacted。最后訪問(wèn)時(shí)間：2012年 4 月 18 日。
[6]梁慧星：《關(guān)于消法四十九條的解釋適用》，《人民法院報(bào)》2001 年 3 月 29 日第 3 版；又見(jiàn)王利明：《消費(fèi)者的概念及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的調(diào)整范圍》，《政治與法律》2002 年第 2 期。
[7]Peter Cartwright，Consumer Protection in Financial Services，Kluwer Law International，1999，p．5，轉(zhuǎn)引自何穎：《金融消費(fèi)者芻議》，《金融法苑》總第 75 輯（2008 年）。
[8]參見(jiàn)王振棟：《論金融消費(fèi)者與投資者的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)》，《上海金融》2011 年第 6 期。
[9]參見(jiàn)于春敏：《金融消費(fèi)者的法律界定》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010 年第 4 期。
[10]參見(jiàn)何穎：《金融消費(fèi)者芻議》，《金融法苑》總第 75 輯（2008 年）；中國(guó)人民銀行成都分行法律事務(wù)處課題組：《金融消費(fèi)者概念之反思——基于一元化視角構(gòu)建我國(guó)消費(fèi)者金融權(quán)益保護(hù)制度》，《西南金融》2011 年第 7 期。
[11]可資為證的是，保監(jiān)會(huì)于 2011 年 10 月成立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)也在籌備各自的消費(fèi)者保護(hù)部門，而證監(jiān)會(huì)則于 2011 年 11 月成立了投資者保護(hù)局。
[12]參見(jiàn)廖愛(ài)玲：《股民基民交易屬投資 不受消費(fèi)者權(quán)益法保護(hù)》，http：/ /funds．hexun．com/2008 － 03 － 24/104723900．html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012 年 4 月 18 日。
[13]例如，有論者指出，我國(guó)證券法作為一個(gè)主要規(guī)范證券發(fā)行與交易活動(dòng)中市場(chǎng)主體之間民事關(guān)系的私法，實(shí)質(zhì)上逐漸地轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)管理證券發(fā)行與交易活動(dòng)的證券管理法。參加陳甦：《證券法專題研究》，高等教育出版社2006 年版，第 26 頁(yè)。
[14]例如，有論者在提及美國(guó)銀行業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題時(shí)指出：“聯(lián)邦銀行監(jiān)管者的不同職責(zé)之間存在沖突。聯(lián)邦銀行監(jiān)管者的首要職責(zé)是確保金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健，而安全和穩(wěn)健在最終意義上意味著盈利性，因?yàn)橹挥心苡慕鹑跈C(jī)構(gòu)才能是安全和穩(wěn)健的。不幸的是，不公平和濫用性的做法往往也是頗為有利可圖的?！眳⒁?jiàn) Adam Levitin，Hydraulic Regulation：Regulating Credit Markets Upstream，26 Yale Journal on Regulation 143，155 （2009）。
[15]整合了《〈2012 年金融服務(wù)法〉草案》相關(guān)內(nèi)容的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》最新版本見(jiàn) Consolidated version of the Financial Services and Markets Act （FSMA）highlighting amendments by the Financial Services Bill at Introduction，http：/ / hm-treasury．gov．uk / fin_financial_services_bill．htm。
[16]FSA，The Full Handbook，Glossary，http：/ / fsahandbook．info / FSA / html / handbook / Glossary / C，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012 年4 月 18 日。
[17]Directive 2002 /65 / EC of The European Parliament and of The Council of 23 September 2002 concerning the distance marketing of consumer financial services and amending Council Directive 90 /619 / EEC and Directives 97 /7 / EC and 98 /27 / EC，Official Journal of the European Communities，L 271 /16，9．10．2002，Article 2（d）．
[18]The Financial Services and Markets Act 2000 （Regulated Activities）Order 2001，http：/ / www．legislation．gov．uk / uksi /2001 /544 / contents / made，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012 年 4 月 18 日。
[19]參見(jiàn)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第 31、55A 條。《〈2012 年金融服務(wù)法〉草案》對(duì)英國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全面改革，將FSA 分拆為 PRA 和 FCA，分別負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。具言之，PRA 負(fù)責(zé)對(duì)吸收存款機(jī)構(gòu)（包括銀行、住房貸款協(xié)會(huì)和信用社）、保險(xiǎn)公司和大型或復(fù)雜投資公司進(jìn)行審慎監(jiān)管，F(xiàn)CA 負(fù)責(zé)對(duì)上述主體進(jìn)行行為監(jiān)管；FCA 負(fù)責(zé)對(duì)一般投資公司、投資交易所及其他金融機(jī)構(gòu)（如保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、基金管理公司等）進(jìn)行審慎和行為監(jiān)管。關(guān)于二者在經(jīng)營(yíng)許可的申請(qǐng)和授予方面的分工與協(xié)調(diào)，詳見(jiàn)廖凡、張怡：《英國(guó)金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示》，《金融監(jiān)管研究》2012 年第 2 期。
[20]Directive 2004 /39 / EC of The European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85 /611 / EEC and 93 /6 / EEC and Directive 2000 /12 / EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93 /22 / EEC，L 145 /1，30．4．2004，Annex I，Section C．
[21]實(shí)際上，F(xiàn)CA 的三大操作目標(biāo)（operational objectives）之一就是消費(fèi)者保護(hù)。參見(jiàn)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第1B、1C 條。
[22]參見(jiàn) Daniel Lamb，A Specter is Haunting the Financial Industry-The Specter of the Global Financial Crisis：A Comment on the Imminent Expansion of Consumer Financial Protection in the United States，United Kingdom，and the European Union，31 Journal of the National Association of Administrative Law Judiciary 213，216 － 217 （2011）。
[23]Daniel Lamb，A Specter is Haunting the Financial Industry-The Specter of the Global Financial Crisis：A Comment on the Imminent Expansion of Consumer Financial Protection in the United States，United Kingdom，and the European Union，p．223．
[24]Conference Report and Text of Gramm-Leach-Bliley Bill，http：/ / banking．senate．gov / conf / confrpt．htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012 年 4 月 18 日。
[25]參見(jiàn)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》第 509（9）條。
[26]參見(jiàn)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》第 509（3）條。
[27]參見(jiàn)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》第 504（a）（1）條。
[28]Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，http：/ / www．sec．gov / about / laws / wallstreetreform-cpa．pdf，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012 年 4 月 18 日。
[29]CFPB 雖然是在美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系內(nèi)設(shè)立，但具有獨(dú)立法律地位，應(yīng)被視為《美國(guó)法典》第 5 編第 105 條所指的“行政機(jī)構(gòu)”。參見(jiàn)《多弗法》第 1011（a）條。
[30]參見(jiàn)《多弗法》第 1002（4）條、第 1002（5）、（15）條。
[31]具體包括 1982 年《可選擇抵押貸款交易平價(jià)法》、1976 年《消費(fèi)者租賃法》、1978 年《電子資金劃撥法》、1974 年《信貸機(jī)會(huì)均等法》、1975 年《公平信貸結(jié)賬法》、1970 年《公平信用記錄報(bào)告法》、1998 年《房主保護(hù)法》、1977 年《公平收債行為法》、1950 年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第 43 條第 2—6 款、1999 年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》第 502—509 條、1975 年《住房抵押貸款披露法》、1994 年《住房所有權(quán)及權(quán)益保護(hù)法》、1974 年《房地產(chǎn)結(jié)算程序法》、2008 年《安全公平實(shí)施抵押貸款許可法》、1968 年《誠(chéng)實(shí)貸款法》、1991 年《誠(chéng)實(shí)儲(chǔ)蓄法》、2009 年《綜合撥款法》第 26 條和 1968 年《州際土地銷售充分披露法》。
[32]參見(jiàn)《多弗法》第 1002（14）條。
[33]《多弗法》第 5 章（“保險(xiǎn)”）也提及消費(fèi)者保護(hù)，但直接使用了“保險(xiǎn)消費(fèi)者”這樣的表述。
[34]參見(jiàn)梁慧星：《消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)與消費(fèi)者權(quán)利》，《法律科學(xué)》1991 年第 5 期。
[35]當(dāng)然，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)即使是在這種情形下金融消費(fèi)者也未必能完全被投資者的概念所覆蓋。根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第 1G 條之規(guī)定，消費(fèi)者不僅包括使用金融產(chǎn)品和服務(wù)的人，還包括雖然不直接使用金融產(chǎn)品和服務(wù)但對(duì)其擁有相關(guān)權(quán)利和利益的人，而后一類人恐怕并不都能稱為投資者。
[36]參見(jiàn)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第 1C（a）、（b）條。
[37]參見(jiàn) Heidi Mandanis Schooner ＆ Michael Taylor，United Kingdom and United States Responses to the Regulatory Challenges of Modern Financial Markets，38 Texas International Law Journal 317，327 （2003）。
[38]參見(jiàn) Elizabeth F．Brown，A Comparison of the Handling of the Financial Crisis in the United States，the United Kingdom，and Australia，55 Villanova Law Review 509，535 （2010）。
[39]馮果：《金融服務(wù)橫向規(guī)制究竟能走多遠(yuǎn)》，《法學(xué)》2010 年第 3 期。
[40]參見(jiàn)李健男：《金融消費(fèi)者法律界定新論——以中國(guó)金融消費(fèi)者特別保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建為視角》；Daniel Lamb，A Specter is Haunting the Financial Industry-The Specter of the Global Financial Crisis：A Comment on the Imminent Expansion of Consumer Financial Protection in the United States，United Kingdom，and the European Union，p．223。
[41]關(guān)于投資者保護(hù)與“買者自負(fù)”之間關(guān)系的闡述，可想陳潔：《投資者到金融消費(fèi)者的角色嬗變》，《法學(xué)研究》2011年第 5 期。
[42]參見(jiàn)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第 1C（d）條。
[43]參見(jiàn) G20 High-Level Principles on Financial Consumer Protection，http：/ /www．oecd．org/dataoecd/58 /26 /48892010．pdf，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012 年 4 月 18 日。該文件就金融消費(fèi)者保護(hù)的法律和監(jiān)管框架、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、公平對(duì)待消費(fèi)者、信息披露和透明度、金融教育和金融意識(shí)、負(fù)責(zé)任的經(jīng)營(yíng)行為、保護(hù)消費(fèi)者資產(chǎn)免受欺詐和濫用、保護(hù)消費(fèi)者數(shù)據(jù)和隱私、投訴處理和救濟(jì)以及促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)容做出了原則性規(guī)定。
聯(lián)系客服
