湖南大學(xué)金融學(xué)院 周鴻衛(wèi) 彭建剛
[摘要]農(nóng)村信用社省聯(lián)社的制度安排和發(fā)展走向直接影響我國農(nóng)村信用社改革方向，目前省聯(lián)社制度的性質(zhì)和職能定位都存在缺陷，需要選擇合理的發(fā)展模式。省聯(lián)社發(fā)展模式的選擇應(yīng)有利于整合我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，有利于增強(qiáng)我國農(nóng)村合作金融體系的競爭力，有利于建立全國性或區(qū)域性的有中國特色的農(nóng)村合作銀行體系。省級農(nóng)村商業(yè)銀行、地方農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、單一的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)服務(wù)公司四種省聯(lián)社發(fā)展模式都存在缺陷。只有兼具行業(yè)服務(wù)和行業(yè)管理職能的區(qū)域性農(nóng)村合作銀行機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式既能使各級農(nóng)村信用社保持相對獨(dú)立，又能實(shí)現(xiàn)自上而下的服務(wù)，使不同層次農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)之間在業(yè)務(wù)上保持戰(zhàn)略聯(lián)盟，還能行使行業(yè)管理職能，是一種最優(yōu)的發(fā)展模式。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村信用社，省聯(lián)社，合作制，發(fā)展模式
農(nóng)村信用社省聯(lián)社(以下簡稱省聯(lián)社)是我國新一輪農(nóng)村金融改革的產(chǎn)物，目前從省聯(lián)社的性質(zhì)和職能來看，身份比較特殊，它既是由農(nóng)村合作金融發(fā)起設(shè)立，受農(nóng)村合作金融委托對其實(shí)施行業(yè)管理的聯(lián)合體，又是受省級政府委托對農(nóng)村合作金融實(shí)施管理，帶有一定行政色彩的管理機(jī)構(gòu)，還是一家可以提供部分金融業(yè)務(wù)的金融企業(yè)法人(唐雙寧，2006)。三位一體，同市場經(jīng)濟(jì)條件下微觀主體的基本運(yùn)行規(guī)則相違背。因此，省聯(lián)社管理體制受到不少人的抨擊與質(zhì)疑(高峰，2006；高偉，2006；等等)。盡管如此，在本輪改革中，除北京、上海和天津成立了以市為單位的農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行外，其他各省(市、區(qū))均選擇了省聯(lián)社模式。因此，從現(xiàn)實(shí)來看，我們無須再糾纏應(yīng)不應(yīng)該選擇該模式，該模式是否合理，而應(yīng)關(guān)注省聯(lián)社的最終發(fā)展走向。
一、有關(guān)省聯(lián)社發(fā)展模式的討論
目前認(rèn)為省聯(lián)社體制或模式只是特定歷史條件下的產(chǎn)物(唐雙寧，2006)，或是一種過渡性的制度安排(阮紅新，2006；趙明，2005)，各界對這種認(rèn)識大都沒有異議。但如何發(fā)展，則存在爭論。從各種研究中，我們可以歸納出四種主要發(fā)展模式。
第一種模式是實(shí)行股份制改造，將省聯(lián)社按股份制原則辦成省級商業(yè)銀行(藏正志、劉上鼎，2006；阮紅新，2006；徐新，2006)。其基本設(shè)想為：省級政府以戰(zhàn)略投資者的身份參股省聯(lián)社，并成為其最大股東；省聯(lián)社再以控股股東或最大股東身份控股縣農(nóng)村信用聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行，縣農(nóng)村信用聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行實(shí)行投資股與資格相結(jié)合的股份合作制。一般認(rèn)為這樣通過政府投資入股的辦法，省級政府作為大股東，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村信用社的管理。
第二種模式是過渡為地方農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對省(市、區(qū))的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。其基本思想是中央政府將對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力放到省級政府，中央政府不再承擔(dān)對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)，省級政府也不再參與省聯(lián)社的日常監(jiān)管工作。從監(jiān)管的角度來看，變?yōu)樵撃Ｊ胶螅袊y行監(jiān)管體系有點(diǎn)類似于美國監(jiān)管部門對國民銀行和州立銀行的監(jiān)管。提出該模式的人認(rèn)為其主要特點(diǎn)是理順了省級政府、省聯(lián)社、農(nóng)村信用社之間的關(guān)系，使省級政府責(zé)權(quán)對稱。
第三種模式是轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)辦會，成為進(jìn)行行業(yè)管理的機(jī)構(gòu)。其設(shè)想是省級政府從省聯(lián)社的日常管理中退出，不再參與農(nóng)村信用社的日常管理工作，省聯(lián)社改造成為全省農(nóng)村信用社的具有社團(tuán)法人性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。祝曉平(2005)認(rèn)為應(yīng)該在浙江省聯(lián)社現(xiàn)有的行業(yè)管理職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順行業(yè)管理體制，包括省聯(lián)社承擔(dān)部分銀監(jiān)部門的日?，F(xiàn)場監(jiān)管、檢查等具體監(jiān)管職能；省聯(lián)社不再對基層行、社高管人員提名，只負(fù)責(zé)考核等；對省聯(lián)社內(nèi)部管理進(jìn)行改革等等。
第四種模式是過渡為對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)提供部分金融服務(wù)的公司。在該模式下，省聯(lián)社可以成為區(qū)域性清算中心、業(yè)務(wù)后處理中心、服務(wù)支持中心或咨詢服務(wù)中心等(唐雙寧，2006)。其業(yè)務(wù)是服務(wù)性的，主要向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)提供，不與農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)競爭，但是有償?shù)?。該模式的基本業(yè)務(wù)與行業(yè)管理模式中的一些服務(wù)性業(yè)務(wù)相類似，但兩者的根本區(qū)別在于：①行業(yè)協(xié)會是一個(gè)社團(tuán)法人，金融服務(wù)公司是一個(gè)企業(yè)法人；②行業(yè)協(xié)會對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)有一定的行業(yè)管理權(quán)，而金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社只是企業(yè)與企業(yè)間的關(guān)系，當(dāng)然兩者之間應(yīng)該是戰(zhàn)略同盟關(guān)系。
二、選擇省聯(lián)社發(fā)展模式應(yīng)考慮的問題
目前對省聯(lián)社發(fā)展走向的有關(guān)討論大都局限于：當(dāng)中央政府將農(nóng)村信用社(包括農(nóng)村合作銀行)的管理權(quán)移交給地方后，如何完善省級政府責(zé)權(quán)對稱及如何解決與省聯(lián)社政企合一的矛盾，也就是說，既然省級政府要對農(nóng)村信用社(農(nóng)村合作銀行)的擠兌倒閉風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，就應(yīng)該對農(nóng)村信用社(農(nóng)村合作銀行)進(jìn)行有效管理。但是筆者認(rèn)為在選擇省聯(lián)社發(fā)展模式時(shí)應(yīng)考慮以下兩方面的問題：第一，省聯(lián)社發(fā)展模式的選擇應(yīng)有利于我國農(nóng)村信用社改革方向的多樣性，因此省聯(lián)社的發(fā)展走向必須同農(nóng)村信用社的發(fā)展走向結(jié)合在一起討論。因?yàn)橐环矫媸÷?lián)社的職能和權(quán)限的設(shè)計(jì)會影響農(nóng)村信用社的發(fā)展走向。本次改革初，國務(wù)院15號文件規(guī)定省級政府須對農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社承擔(dān)責(zé)任，按責(zé)權(quán)對稱原則，省聯(lián)社管理對象只是農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社，農(nóng)村商業(yè)銀行根據(jù)自愿原則可以接受省聯(lián)社的管理，也可以不接受其管理。這樣，由省聯(lián)社主導(dǎo)的農(nóng)村信用社改革考慮較多的是將農(nóng)村信用社組建為農(nóng)村合作銀行，如果改組為農(nóng)村商業(yè)銀行，即使目前接受省聯(lián)社管理，但將來有可能脫離其管理。如浙江省符合組建農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)村信用社數(shù)量居全國最多，但到目前，沒有成立一家農(nóng)村商業(yè)銀行。
另一方面，農(nóng)村信用社改革走向也會影響省聯(lián)社的發(fā)展走向。由于最初設(shè)計(jì)時(shí)，省聯(lián)社只對本省(市、區(qū))的合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，在一些經(jīng)濟(jì)相當(dāng)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)一體化和工業(yè)化程度比較高的沿海地區(qū)省份，當(dāng)本省內(nèi)的大部分或主要地區(qū)的農(nóng)村信用社組建為農(nóng)村商業(yè)銀行后，存在脫離省聯(lián)社管理的可能，這樣，省聯(lián)社有可能被逐步架空，會倒逼省聯(lián)社轉(zhuǎn)變職能，影響省聯(lián)社發(fā)展走向的選擇。如同樣處于我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇省，作為第一批農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)省，農(nóng)村信用社組建為農(nóng)村商業(yè)銀行最多，到2006年底一共有9家1，而且這些農(nóng)村商業(yè)銀行都位于江蘇省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)2。如果這些農(nóng)村商業(yè)銀行將來不接受省聯(lián)社的管理，將會架空省聯(lián)社。這恐怕是該省聯(lián)社積極推動將省聯(lián)社改組為省級股份制農(nóng)村商業(yè)銀行的重要原因。
第二，長期以來，我國農(nóng)村合作金融無論是由原來的人民公社管理、農(nóng)業(yè)銀行代管、還是由人民銀行代管，都是一個(gè)個(gè)分散在全國廣大的農(nóng)村，沒有形成一個(gè)較大范圍的合作金融體系3，這也是我國農(nóng)村金融歷經(jīng)多次改革，效果不明顯的主要原因之一。而且從國際上來看，合作金融的一個(gè)主要發(fā)展趨勢是逐步從分散各自為戰(zhàn)，走向聯(lián)合，自下而上參股，形成完善的合作銀行組織體系，確保整體優(yōu)勢發(fā)揮(祝曉平，2005)。因此，我們認(rèn)為中央政府的戰(zhàn)略考慮是以此輪改革為契機(jī)，順應(yīng)國際合作金融發(fā)展潮流，整合我國農(nóng)村合作金融體系。由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡比較突出，尚不能在全國范圍內(nèi)整合農(nóng)村合作金融體系，只能首先由省級政府承擔(dān)整合本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任。這是省聯(lián)社改革的歷史重任，不能只用權(quán)責(zé)對稱的思路來設(shè)計(jì)省聯(lián)社的發(fā)展走向。
三、對四類省聯(lián)社發(fā)展模式的評價(jià)與省聯(lián)社發(fā)展模式的選擇
下面再來分析上述四種發(fā)展模式。
第一種模式是組建省級農(nóng)村商業(yè)銀行通過對縣聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行控股來解決責(zé)權(quán)對稱和政企合一的矛盾，該模式也是較多人贊同的模式。但該模式存在以下幾個(gè)問題。①省級農(nóng)村商業(yè)銀行龐大的資本如何籌集。盡管單個(gè)農(nóng)村信用社資本較少，但全省農(nóng)村信用社(包括農(nóng)村合作銀行)資本金加總，也是一筆巨大的資金，省級農(nóng)村商業(yè)銀行要對所有的縣聯(lián)社(或農(nóng)村合作銀行)控股，自己的資本金應(yīng)該是相當(dāng)龐大的，如何籌集這筆龐大的資本金是個(gè)難題。②省級政府要成為省級農(nóng)村商業(yè)銀行最大的股東，出資應(yīng)該不會少，這對發(fā)達(dá)地區(qū)的省級政府還有可能，但對于中西部地區(qū)的省級政府則無力支付該筆巨款。③省級農(nóng)村商業(yè)銀行對農(nóng)村商業(yè)銀行進(jìn)行控股比較好實(shí)現(xiàn)，但對農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社進(jìn)行控股，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的。這只能基于這樣的一個(gè)判斷：農(nóng)村信用社改革的終極方向都是農(nóng)村商業(yè)銀行，這不僅否定了農(nóng)村信用社改革方向的多樣性，也不符合國際合作金融發(fā)展的趨勢。④目前農(nóng)村信用社之間的股權(quán)關(guān)系是由下而上控股，下級是上級的股東，縣聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行是省聯(lián)社的股東。成立省級商業(yè)銀行，再對下級縣聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行控股，省級農(nóng)村商業(yè)銀行則成為縣聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行的控股股東，股權(quán)關(guān)系變?yōu)樽陨系较?，完全顛倒，這涉及到較大的改革成本。⑤省級農(nóng)村商業(yè)銀行對農(nóng)村信用社或農(nóng)村合作銀行控股的目的無非是控制基層行、社高管的人事權(quán)和對資金進(jìn)行調(diào)度，事實(shí)上，現(xiàn)有的省聯(lián)社制度已經(jīng)達(dá)到了目的，只不過由目前的行政控制變?yōu)楣蓹?quán)控制，在內(nèi)部機(jī)制尚沒有充分轉(zhuǎn)換以前，這兩種控制沒有多大的差別。
第二種模式考慮了農(nóng)村信用社改革方向的多樣性和省聯(lián)社所擔(dān)負(fù)的歷史使命，然而省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該是合作制4。所以，省聯(lián)社改為省級農(nóng)村商業(yè)銀行不是一種理想的模式，至少在我國大部分省是不適合的。
農(nóng)村金融監(jiān)管模式雖然能在一定程度上解決責(zé)權(quán)對稱和政企合一的矛盾，但也存在以下問題。①監(jiān)管必須依法監(jiān)管，要改變現(xiàn)行的監(jiān)管模式，將涉及到現(xiàn)行法律、法規(guī)的修改。②作為省級地方政府的監(jiān)管部門，農(nóng)村商業(yè)銀行也是地方金融機(jī)構(gòu)，是否也應(yīng)作為監(jiān)管對象。如果不納入，地方監(jiān)管部門將不能對該類地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，而且省級政府將會對農(nóng)村信用社改革方向施加影響，即盡量不改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，影響了農(nóng)村信用社改革的多樣性；如納入，按權(quán)責(zé)對稱的思維，純屬多此一舉，并且將面臨與地方銀監(jiān)部門的協(xié)調(diào)問題。③由于監(jiān)管對象都在農(nóng)村，大量的監(jiān)管業(yè)務(wù)都在農(nóng)村，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)主要設(shè)在農(nóng)村的縣城和中心鎮(zhèn)，省級監(jiān)管部門將成為擺設(shè)。④最重要的是這種模式不能達(dá)到中央政府對此輪農(nóng)村金融改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，即不能整合我國長期分散的農(nóng)村合作金融系統(tǒng)。
筆者認(rèn)為省聯(lián)社改革的終級目標(biāo)是通過省聯(lián)社來整合省內(nèi)合作金融，最后建立較為完善的、能對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效支撐的有中國特色的農(nóng)村合作銀行體系。國際上比較成功的合作銀行體系，大都具有一個(gè)顯著的特征：自下而上持股和自上而下服務(wù)。這樣既保持了合作金融機(jī)構(gòu)之間的相對獨(dú)立，又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。因此，上述第三、第四種模式即單一的行業(yè)管理模式和金融服務(wù)公司模式也都不能實(shí)現(xiàn)我國省聯(lián)社改革的目標(biāo)。
省聯(lián)社的發(fā)展走向應(yīng)該是行業(yè)管理和金融服務(wù)公司有機(jī)結(jié)合的發(fā)展模式5，成為不以盈利為目標(biāo)的區(qū)域性合作銀行機(jī)構(gòu)，但其具有兩個(gè)基本特征：其一是業(yè)務(wù)定位，只對下層入股金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)和進(jìn)行行業(yè)管理，不直接對外營業(yè)，以保證農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)范圍主要限于本區(qū)域；其二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，自下而上持股方式，而且股東只能是轄內(nèi)的信用合作組織，全部為資格股。
這種模式既保持了自下而上的持股，使各級農(nóng)村信用社保持相對獨(dú)立，又能自上而下服務(wù)，從而使不同層次農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)之間在業(yè)務(wù)上保持戰(zhàn)略聯(lián)盟，還能行使行業(yè)管理職能。這樣，省級政府還可以通過行業(yè)管理職能來影響本省農(nóng)村合作金融系統(tǒng)。因?yàn)閺奈覈F(xiàn)實(shí)來看，在以后比較長的時(shí)期內(nèi)，政府對行業(yè)管理的影響在一定程度上會存在，有時(shí)還會增強(qiáng)，但從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該減弱甚至退出。有人可能會認(rèn)為省級政府將因此失去對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的控制，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對稱。對這個(gè)問題，首先要弄清楚省政府的“責(zé)”是什么？這種責(zé)任，主要是處置擠兌倒閉等社會風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。這種社會風(fēng)險(xiǎn)是一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生會在地方金融機(jī)構(gòu)之間蔓延，最終會影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，即使管理權(quán)沒有下放，地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)生擠兌倒閉，地方政府從維護(hù)當(dāng)?shù)亟鹑诤蜕鐣€(wěn)定出發(fā)，也必須承擔(dān)一定的責(zé)任，如農(nóng)村基金會的倒閉與清算，各級政府也曾承擔(dān)部分改革成本和風(fēng)險(xiǎn)。而且從長期來看，最終承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)的很可能還是中央政府(劉民權(quán)等，2005)。另一方面，省級政府的“權(quán)”也不是非得是直接的控制權(quán)，通過行業(yè)管理和金融服務(wù)，也能間接影響和監(jiān)督農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營。
在這種發(fā)展模式下，省聯(lián)社將有點(diǎn)類似德國合作銀行體系中的區(qū)域性合作銀行，但比其多了行業(yè)管理的職能。而且從長遠(yuǎn)來看，當(dāng)條件成熟時(shí)，可以以省聯(lián)社為基礎(chǔ)建立更高層次的合作金融體系，這種合作金融體系可以是由經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較緊密的幾個(gè)省(市)的省級聯(lián)社聯(lián)合而成，如長江三角地區(qū)、環(huán)渤海灣地區(qū)，也可以是大區(qū)域性的合作金融體系，甚至是全國性的合作金融體系。所以這種發(fā)展模式有利于建立有中國特色的、較完整的農(nóng)村合作銀行體系。
總之,省級農(nóng)村商業(yè)銀行、地方農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、單一的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)金融服務(wù)公司四種發(fā)展模式都存在缺陷。只有兼有行業(yè)服務(wù)和行業(yè)管理職能的區(qū)域性合作銀行金融機(jī)構(gòu)才能很好地滿足上述兩方面的要求。
