縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人后應(yīng)加快從管理型向經(jīng)營管理型轉(zhuǎn)變，建立統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營機制
以縣(市、區(qū))為單位統(tǒng)一法人，變縣、鄉(xiāng)兩級法人為一級法人，從治理結(jié)構(gòu)上明確了縣級聯(lián)社市場經(jīng)營主體的法律地位。但從實踐上看，縣級聯(lián)社目前的職能定位、組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險控制、人員素質(zhì)、隊伍建設(shè)等都還不適應(yīng)一級法人管理需要。絕大多數(shù)縣級聯(lián)社盡管形式上建立了制衡監(jiān)督機制，明確了法人授權(quán)經(jīng)營模式，但經(jīng)營體制、內(nèi)部流程以及經(jīng)營管理的重心還在鄉(xiāng)一級甚至村一級，這與推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的要求存在較大差距。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵在于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，用管理工業(yè)的辦法經(jīng)營和管理農(nóng)業(yè)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)做農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的第一環(huán)節(jié)或車間，使分散農(nóng)戶的生產(chǎn)及產(chǎn)品逐步走向規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，從根本上促進農(nóng)業(yè)增長方式向?qū)I(yè)化、規(guī)?；⒓s化轉(zhuǎn)變。然而農(nóng)村信用社現(xiàn)有的單一分散的經(jīng)營體制，以鄉(xiāng)為依托、以單個信貸員作為管理主體，缺乏對縣域骨干企業(yè)、優(yōu)質(zhì)項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭項目以及農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)村勞動力就業(yè)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展等重點項目的管理技術(shù)和信息支撐，無法對有限資本適度集中，阻礙資本聚集效應(yīng)的發(fā)揮。這一方面造成有效投放不足，農(nóng)村金融資源配置效率低下，另一方面加大了單一小額投放方式的風(fēng)險控制成本。從近年來農(nóng)村信用社內(nèi)控管理的情況看，違規(guī)違紀甚至違法現(xiàn)象時有發(fā)生，但95％以上集中在鄉(xiāng)一級，足以說明縣級聯(lián)社在一級法人管理體制下對經(jīng)營風(fēng)險的防范控制還遠未到位，經(jīng)營管理職能的發(fā)揮亟須進一步增強。
縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人后，應(yīng)直接進入市場，參與市場主體活動，履行應(yīng)有的經(jīng)營職能、資產(chǎn)管理職能、風(fēng)險防控職能，包括營造良好的外部環(huán)境，這些靠基層社是不行的，必須盡快實現(xiàn)從管理職能到經(jīng)營管理職能的轉(zhuǎn)變?？h級聯(lián)社作為市場經(jīng)營主體，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把準(zhǔn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的先進生產(chǎn)力代表和制高點，發(fā)揮與農(nóng)村經(jīng)濟共生共贏的優(yōu)勢，把信貸投放的重點轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上來，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。必須增強業(yè)務(wù)營銷意識，開展全員營銷策略，進一步完善項目庫建設(shè)，加快與項目對接的人才建設(shè)。必須堅持市場化運作，重點支持一批具有資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭項目，形成農(nóng)村信用社扶持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目群。要按照有利于集約化經(jīng)營、有利于風(fēng)險控制的原則，對縣級聯(lián)社進行事業(yè)部制改造，引入扁平化管理模式，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，對大項目貸款的營銷管理，由縣級聯(lián)社負責(zé)，力求善管善成；對小額貸款的營銷管理，由基層信用社負責(zé)，推行責(zé)權(quán)利高度結(jié)合的主辦客戶經(jīng)理負責(zé)制，包放、包管、包收、包賠，效益工資與收益直接掛鉤。同時，在縣級聯(lián)社建立對小額貸款風(fēng)險的監(jiān)控預(yù)警和化解機制，從而在管理模式上實現(xiàn)新突破。
在穩(wěn)定縣域的基礎(chǔ)上，加快城區(qū)縣級聯(lián)社之間、已改制農(nóng)村商業(yè)銀行與未改制的縣級聯(lián)社之間的整合，促進縣級法人機構(gòu)管理理念、管理人才、體制機制的整體嫁接
實踐證明，縣域經(jīng)濟發(fā)展好的地方，農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況、發(fā)展?jié)摿Α⒐芾硭刭|(zhì)一般就會好一些。在這些地方，以股份制為主導(dǎo)，按市場化、商業(yè)化運作，把縣級聯(lián)社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，高管人員、社會資本參與的積極性就高些，達標(biāo)的難度就小一些。然而，也有一些地方，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占比高，市場發(fā)育程度低，地方經(jīng)濟發(fā)展缺乏特色，農(nóng)村信用社的財務(wù)包袱、資產(chǎn)包袱相對較重，對社會資本的吸引力不強。在當(dāng)前市場退出機制不健全的背景下，通過強弱聯(lián)合、財務(wù)重組，也是解決落后地區(qū)農(nóng)村信用社加快改革步伐的現(xiàn)實選擇。此外，大部分處于城區(qū)的縣級聯(lián)社，其發(fā)展環(huán)境和服務(wù)對象已發(fā)生了本質(zhì)的變化，主要為城區(qū)居民和第二、第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)，由于歷史和現(xiàn)實的原因，單個縣級聯(lián)社的經(jīng)營管理能力和服務(wù)水平普遍不如國有商業(yè)銀行和股份制銀行，加快這些縣級聯(lián)社之間的整合也勢在必行。
保持縣級金融機構(gòu)法人地位的長期穩(wěn)定，是有效服務(wù)“三農(nóng)”的前提和基礎(chǔ)。然而，適度推進縣級法人機構(gòu)之間的整合，與服務(wù)“三農(nóng)”的方向并不相悖，關(guān)鍵問題在于推進適度整合的初衷和動機。股份制最大的魅力，在于法人財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的分離，經(jīng)營管理者在兼顧股東利益的同時，必須接受外部的行業(yè)監(jiān)督。在股份制企業(yè)，依靠窗口指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)督同樣可以實現(xiàn)政府目標(biāo)和企業(yè)價值最大化的高度統(tǒng)一。事實上，農(nóng)村金融機構(gòu)是否支農(nóng)并不是由其資本金來源和經(jīng)營規(guī)模大小決定的，而是由農(nóng)村金融市場的需求和金融機構(gòu)自身的競爭優(yōu)勢決定的。從已改制的農(nóng)村商業(yè)銀行實踐看，不但沒有偏離支農(nóng)方向，反而更加注重發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢，培育新的比較優(yōu)勢，選擇特色經(jīng)營，提高了支農(nóng)服務(wù)水平。經(jīng)濟決定金融，推進農(nóng)村信用社股份制改造必須尊重縣域經(jīng)濟發(fā)展的實際。按照因地制宜、區(qū)別對待、分類推進的原則，深化農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革，必須要在穩(wěn)定縣域的基礎(chǔ)上，適度加快縣域法人機構(gòu)的整合。第一，應(yīng)鼓勵城區(qū)或工礦區(qū)的縣級聯(lián)社先合并后改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，以順應(yīng)經(jīng)營環(huán)境、服務(wù)對象發(fā)生的變化，這既可以解決產(chǎn)權(quán)不明晰、所有者缺位的問題，又可增強其競爭能力，還可以改善中小企業(yè)金融服務(wù)。第二，應(yīng)鼓勵農(nóng)村商業(yè)銀行按照全新的經(jīng)營理念和體制機制，通過多種方式重組未改制縣級聯(lián)社或經(jīng)營績效差的縣級聯(lián)社。第三，應(yīng)鼓勵農(nóng)村商業(yè)銀行或縣級聯(lián)社按照地方城市集群規(guī)劃，重組改制為區(qū)域農(nóng)村商業(yè)銀行，建立與地方經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村金融布局，實現(xiàn)整體的跨越式發(fā)展。
試行“行辦合一”的模式，在有條件的地方將省聯(lián)社派出機構(gòu)整體植入農(nóng)村商業(yè)銀行
省聯(lián)社派出機構(gòu)作為過渡性制度安排，有效彌補了省聯(lián)社行業(yè)管理鏈條長、信息和執(zhí)行力遞減等缺陷。特別是在人口多、區(qū)域廣、管理幅度大的省份，僅靠省聯(lián)社履行“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)．服務(wù)”職能是不行的。有效發(fā)揮派出機構(gòu)的職責(zé)，利用其接近市場經(jīng)營主體的優(yōu)勢，促進其承上啟下、靠前指揮是必要的。從近幾年來的實踐看，省聯(lián)社派出機構(gòu)在促進法人機構(gòu)貫徹有關(guān)方針政策，落實重大決策部署，引導(dǎo)法人機構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營，組織清收不良貸款，做好縣級聯(lián)社班子考核評價以及營造良好的外部環(huán)境等方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用。
但由于管理體制特殊，派出機構(gòu)編制少、經(jīng)費不寬裕，人員大量靠從基層借調(diào)。特別是派出機構(gòu)承擔(dān)著重要的管理職能，但不是一級法人授權(quán)行業(yè)管理，靠的是行政管理，帶有較濃的行政色彩。然而縣級聯(lián)社是一級法人，是市場主體，在經(jīng)營管理不到位的情況下，派出機構(gòu)很容易越權(quán)指揮，因此造成職能紊亂和錯位。應(yīng)該看到，縣級聯(lián)社通過近幾年的改革發(fā)展，在班子素質(zhì)建設(shè)、員工隊伍建設(shè)、開拓市場、風(fēng)險控制等方面，都有了很大的進步。但由于歷史原因，農(nóng)村信用社長期被代管，人員來源渠道單一，在專業(yè)素養(yǎng)和綜合文化教育素質(zhì)方面，先天不足，后天失調(diào)。總體上看，縣級聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子承擔(dān)繁重的改革發(fā)展任務(wù)相當(dāng)吃力，然而又掌握著大量的金融資源。因此，必須建立一種補救機制，既用來糾正派出機構(gòu)履行職責(zé)造成的職能錯位，又能夠糾正法人機構(gòu)在經(jīng)營管理中的不足。當(dāng)前情況下，應(yīng)鼓勵省聯(lián)社派出機構(gòu)采取“行辦合一”的模式，積極參與城區(qū)縣級聯(lián)社的改制工作，在城區(qū)縣級聯(lián)社整合資源改制為農(nóng)村商業(yè)銀行的同時，整體植入新建機構(gòu)。一方面，有利于消化過渡性體制安排帶來的弊端；另一方面，有利于激發(fā)派出機構(gòu)的動力與活力，促進其與縣級聯(lián)社同呼吸、共命運，提升整體經(jīng)營管理水平，營造人才集聚、信息集聚平臺。同時，有利于及時總結(jié)農(nóng)村商業(yè)銀行的先進管理經(jīng)驗，更有針對性地履行好對非改制機構(gòu)的行業(yè)管理職能。
省聯(lián)社應(yīng)通過金融控股公司模式最終實現(xiàn)從行業(yè)管理職能到資本管理和綜合服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變
省聯(lián)社模式是在農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不明晰、所有者缺位、法人治理不健全的特殊時期，為約束內(nèi)部人控制而引入的一種外部約束機制。省聯(lián)社模式對縣級法人機構(gòu)履行行業(yè)管理職能，是填補法人機構(gòu)所有者缺位的必要手段，是政府處置農(nóng)村信用社經(jīng)營風(fēng)險的必要途徑，是彌補合作金融法規(guī)建設(shè)滯后的必要工具，有其存在的合理性。但省聯(lián)社模式的根本問題在于政企不分、過分依賴行政手段干預(yù)法人機構(gòu)經(jīng)營管理活動，這與深化農(nóng)村信用社改革、建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度、實現(xiàn)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的初衷背道而馳。在部分縣級聯(lián)社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行的關(guān)鍵時期，積極探索省聯(lián)社模式改革勢在必行。
對省聯(lián)社管理體制的改革，既要滿足轄內(nèi)農(nóng)村信用社對行業(yè)管理的需求，又要尊重縣級聯(lián)社眾多、基礎(chǔ)不一的實際。有兩種傾向必須摒棄：一種是回歸省聯(lián)社地方政府部門的傾向，比如把省聯(lián)社改制為“農(nóng)村金融管理局”，這實際上是在“走老路”，必然加大改革成本；另一種是組建全國統(tǒng)一的銀行，這在廣大中西部歷史包袱重、資產(chǎn)質(zhì)量差的省份，也不太現(xiàn)實。因此，比較可取的做法，就是依靠市場化的辦法，解決省聯(lián)社出資人的問題，廣泛吸收社會資本、國有大型企業(yè)以及上市公司資本，對省聯(lián)社進行股份制改造，走金融控股的路子。省聯(lián)社在完善自身法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對縣級法人機構(gòu)有差別地進行參股或相對控股，以資本為紐帶來管理轄內(nèi)法人機構(gòu)，取代現(xiàn)行的行業(yè)管理。這樣，不僅可以真正改善法人機構(gòu)缺乏戰(zhàn)略投資者、法人治理難以湊效的問題，還可以解決省聯(lián)社政企不分的問題。省聯(lián)社改制為金融控股公司后，應(yīng)強化服務(wù)職能，重點做好單一法人機構(gòu)想干干不了、干不好、干不合算的事情，比如科技開發(fā)、資金清算、資金調(diào)劑、產(chǎn)品研發(fā)、信息、交流以及員工培訓(xùn)等。省聯(lián)社要搞好服務(wù)，行政化是不行的，必須實行商業(yè)化運作，將科技信息中心、資金清算中心、銀行卡中心改制成為獨立法人的服務(wù)公司，走企業(yè)化經(jīng)營模式，這樣才能提高服務(wù)效率，節(jié)約交易成本，賦予新的生機和活力，從整體上提升農(nóng)村信用社的市場競爭能力。(河南省農(nóng)信聯(lián)社主任 張建剛）
