2005年內(nèi)蒙古自治區(qū)啟動(dòng)了直屬事業(yè)單位改革
試點(diǎn)并很快全面推開(kāi)，與此同時(shí)，全區(qū)范圍內(nèi)的文化系統(tǒng)等部門的改革也隨之快速推進(jìn)。在此推動(dòng)下，自治區(qū)各盟市
事業(yè)單位分類改革也開(kāi)始陸續(xù)啟動(dòng)并逐步展開(kāi)。由內(nèi)蒙古行政管理學(xué)會(huì)組織的內(nèi)蒙古事業(yè)單位管理體制改革課題調(diào)研組于2007年12月3日至12月7日先后趕赴鄂爾多斯市和包頭市（以下簡(jiǎn)稱鄂包兩市），對(duì)這兩個(gè)地區(qū)
事業(yè)單位分類改革的情況進(jìn)行了調(diào)研。此次兩市的事業(yè)單位改革，是在黨的十七大召開(kāi)之后，在全國(guó)上下認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)黨的十七大精神的新形勢(shì)下進(jìn)行的，因而，人們對(duì)改革也產(chǎn)生了一些新的認(rèn)識(shí)：首先，加快推進(jìn)
事業(yè)單位分類改革已經(jīng)成為廣大干部和群眾的共識(shí)，事業(yè)單位改革勢(shì)在必行。其次，按照黨的十七大精神，事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)與以往的改革思路有所不同，應(yīng)秉持以人為本、科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)的理念，遵循以下三個(gè)原則：一是必須有利于發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，加強(qiáng)公共服務(wù)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。不能簡(jiǎn)單地采取市場(chǎng)化的改革，也不能把事業(yè)單位的改革當(dāng)成做“減法”，以減少事業(yè)單位或者減少事業(yè)單位的編制、人員和財(cái)政支出為目標(biāo)。二是必須提高事業(yè)單位的效率和效能，切實(shí)解決目前事業(yè)單位普遍存在的定位模糊、權(quán)責(zé)不明、人浮于事、效率低下等弊端。三是在改革中必須注意維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)的和諧，不能由于改革力度過(guò)大和速度過(guò)快給社會(huì)帶來(lái)新的不穩(wěn)定和不和諧因素，尤其不能把所謂的“富余人員”（或冗員）推向社會(huì)。
從我們?cè)诙醢鼉墒械恼{(diào)研情況看，到目前為止，各級(jí)黨委和政府對(duì)事業(yè)單位改革并沒(méi)有清晰的思路和明確的目標(biāo)，人們對(duì)
事業(yè)單位分類改革普遍感到“心里沒(méi)底”，因而改革雖然有所突破，但也面臨許多深層次的矛盾和問(wèn)題，改革的大氣候尚未形成。
一、
事業(yè)單位分類的探索及面臨的矛盾和問(wèn)題
事業(yè)單位分類是規(guī)范事業(yè)單位管理、深化事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)工作，分類決定著對(duì)某一事業(yè)單位性質(zhì)和功能的界定，決定著政府及其部門對(duì)這一事業(yè)單位的管理體制和方式方法。因此，事業(yè)單位改革的第一步就是要做好分類工作。但是，由于分類實(shí)質(zhì)上決定著相關(guān)事業(yè)單位及其主管部門的價(jià)值和利益分配，特別是涉及財(cái)政撥款問(wèn)題，這使改革從第一步起就面臨著許多深層次的矛盾和問(wèn)題。
分類改革首先涉及的是“以什么為依據(jù)”和“按照什么原則”進(jìn)行分類的問(wèn)題。鄂爾多斯市事業(yè)單位的分類是在多次調(diào)研基礎(chǔ)上進(jìn)行的，他們堅(jiān)持立足現(xiàn)狀、著眼規(guī)范，政事分開(kāi)、事企分開(kāi)，先易后難、力求準(zhǔn)確，以功能劃分類別的指導(dǎo)思想，按照便于改革、易于管理的原則，初步擬定將本市的事業(yè)單位劃分為三大類，即“行使行政職能的事業(yè)單位”、“從事公益活動(dòng)的事業(yè)單位”、“從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位”。其中“從事公益活動(dòng)的事業(yè)單位”又被分為“公益一類”和“公益二類”。同鄂爾多斯市一樣，包頭市也是按事業(yè)單位主要功能進(jìn)行分類的，但在具體類別及其標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定上又略有不同。該市編制辦公室已經(jīng)確立了進(jìn)行模擬分類的原則和標(biāo)準(zhǔn)，他們初步擬將事業(yè)單位分為四大類：即行政類（包括行政管理類和行政執(zhí)行類）、公益類（包括純公益類、強(qiáng)公益類和弱公益類）、經(jīng)營(yíng)類、其他類（指以上幾種類別的特征并存，主要功能難以界定的事業(yè)單位）。
盡管鄂包兩市都對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了比較細(xì)致而嚴(yán)格的類別界定，而且在界定時(shí)均充分考慮到了照顧現(xiàn)實(shí)和可操作性，但是，在具體實(shí)施中，究竟應(yīng)當(dāng)把某個(gè)事業(yè)單位歸于哪一類，則需要經(jīng)過(guò)認(rèn)真的分析研究，其中自然少不了來(lái)自事業(yè)單位及其主管部門的激烈爭(zhēng)論和討價(jià)還價(jià)。正因如此，鄂爾多斯市編辦擬定的分類方案目前尚處于保密狀態(tài)，而包頭市編辦則干脆將《模擬分類的原則和標(biāo)準(zhǔn)》印發(fā)市委各部門、市直屬機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，廣泛征求意見(jiàn)。同時(shí)還印發(fā)《市屬事業(yè)單位模擬分類意見(jiàn)報(bào)送表》征求事業(yè)單位及其主管部門對(duì)本單位應(yīng)劃入類別的意見(jiàn)。最后將各主管部門、事業(yè)單位的模擬分類與編辦模擬分類進(jìn)行比照，對(duì)有分歧的單位認(rèn)真分析，并作出相應(yīng)調(diào)整（見(jiàn)下表）。從表中可以看出，對(duì)事業(yè)單位的分類，編辦與事業(yè)單位及其主管部門的界定是存在很大分歧的，這種分歧不僅是認(rèn)知上的，更是利益上的，有的還是價(jià)值上的沖突。而包頭市通過(guò)政策的“上下來(lái)去”對(duì)事業(yè)單位的分類做出最后的界定，是搞了許多折中的。從積極的方面看，這樣既做到了方案的合理化，又提升了人們的滿意度，減少了改革的阻力，不失為推進(jìn)改革的一個(gè)良策。但是，從另一方面看，這樣做顯然有失科學(xué)性和權(quán)威性。
二、干部人事制度改革的突破及存在的矛盾和問(wèn)題
人事制度改革，是鄂包兩市事業(yè)單位改革的一個(gè)重點(diǎn)。鄂包兩市在這方面的改革主要是落實(shí)國(guó)家、自治區(qū)有關(guān)事業(yè)單位人事制度改革的政策，核心是全面推行聘用制、實(shí)施崗位管理。在這一過(guò)程中，這兩個(gè)地區(qū)均有結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行大膽探索和嘗試的成功典型。
目前，包頭市已經(jīng)在全市各級(jí)各類事業(yè)單位全面推行全員聘用制，同時(shí)進(jìn)一步深化了以崗位設(shè)置、公開(kāi)招聘、競(jìng)聘上崗、量化考核為重點(diǎn)的事業(yè)單位人事制度改革。全市除企業(yè)移交辦社會(huì)未核定編制的單位外，98％以上事業(yè)單位推行了聘用制，實(shí)行聘用制的職工數(shù)量占事業(yè)單位職工總數(shù)的98.3％，這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了全國(guó)及自治區(qū)的平均水平。與此同時(shí)，事業(yè)單位全面推行競(jìng)聘上崗，擇優(yōu)聘用，公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的用人機(jī)制逐漸形成。他們的做法主要有以下幾點(diǎn)：
首先，制定出臺(tái)崗位設(shè)置管理辦法和分行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)，先后制定出臺(tái)了《包頭市事業(yè)單位聘用制管理辦法》、《包頭市專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置管理試行辦法》、《包頭市機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理人員、工勤人員崗位設(shè)置辦法（試行）》和教育、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)牧、新聞出版等行業(yè)的專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置指導(dǎo)意見(jiàn)。提出了“人才創(chuàng)業(yè)首選市”的目標(biāo)，并認(rèn)真研究崗位設(shè)置與聘用工作在建設(shè)人才創(chuàng)業(yè)首選市過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮的作用。
其次，對(duì)事業(yè)單位各類崗位設(shè)置實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置與評(píng)聘中有所傾斜：一是向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展急需緊缺的專業(yè)技術(shù)人才傾斜；二是向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層單位專業(yè)技術(shù)人才傾斜；三是向做出突出貢獻(xiàn)的人才傾斜。為享受政府特殊津貼的專家、有突出貢獻(xiàn)的中青年專家等高層次人才專設(shè)“特設(shè)崗位”，聘任時(shí)不占本單位專業(yè)技術(shù)崗位。值得特別一提的是，在事業(yè)單位崗位設(shè)置的改革方面，包頭市最有突破性并且在社會(huì)上產(chǎn)生較大反響的舉措是，首次在中小學(xué)教師中開(kāi)展了享受教授級(jí)待遇的高級(jí)教師評(píng)審工作，全市有21人取得了該資格。
再次，全面推行競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)聘用。逐步形成“按需設(shè)崗、按崗聘任、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”的聘任機(jī)制。至今已有1908名事業(yè)單位工作人員通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗走上了科股級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。此外，包頭市還率先在自治區(qū)開(kāi)展了事業(yè)單位工作人員面向社會(huì)公開(kāi)招聘，經(jīng)過(guò)筆試、面試、考核等環(huán)節(jié)，從報(bào)考的2231人中共篩選聘用148人，收到了較好的效果。
鄂爾多斯市在干部人事制度改革方面最突出的是，積極探索了教育領(lǐng)導(dǎo)體制的改革。這一改革，是在該市基礎(chǔ)教育力量薄弱，管理不善，生源大量外流，各中學(xué)高考上線率持續(xù)走低的情況下進(jìn)行的。針對(duì)各中小學(xué)存在的問(wèn)題，鄂爾多斯市做出了在全市除大中專院校以外的學(xué)校全面實(shí)行校長(zhǎng)聘任制的決定。其基本做法是，按照“自愿申請(qǐng)、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)聘任、嚴(yán)格考核、合同管理”的原則，并嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家以及《內(nèi)蒙古自治區(qū)中小學(xué)校長(zhǎng)選拔任用試行辦法》中對(duì)校長(zhǎng)任職資格條件的規(guī)定，向全社會(huì)公開(kāi)招聘校長(zhǎng)。副校長(zhǎng)由校長(zhǎng)提名，在核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)內(nèi)，經(jīng)教育行政部門考核審批后由校長(zhǎng)聘任。校長(zhǎng)接受聘任后，全面管理學(xué)校的人、財(cái)、物，有充分的辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)取消校長(zhǎng)的行政級(jí)別。到目前為止，全市新聘用中小學(xué)校長(zhǎng)共165名。這些人大多數(shù)是原來(lái)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，有少數(shù)是從外單位進(jìn)入的，還有個(gè)別的是從外地聘來(lái)的。
除了在教育領(lǐng)導(dǎo)體制上做了比較大的改革外，鄂爾多斯市還對(duì)中小學(xué)教師進(jìn)行了超常規(guī)的補(bǔ)充和分流。據(jù)有關(guān)人士稱，前些年，為了解決過(guò)去“民辦教師”和“代課教師”的待遇問(wèn)題，鄂爾多斯市做出了把這些教師轉(zhuǎn)為“公立教師”的決定，但是，這一“善舉”帶來(lái)了一個(gè)不良的后果，就是直接導(dǎo)致了全市中小學(xué)教師隊(duì)伍總體素質(zhì)下降和人浮于事嚴(yán)重等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，鄂爾多斯市采取了重新建檔、超編進(jìn)人的政策，積極引進(jìn)高學(xué)歷人才；采取教師離崗?fù)损B(yǎng)、提前退休、病退等辦法和開(kāi)辟分流渠道，鼓勵(lì)和推動(dòng)一些教師分流到其他部門工作等措施進(jìn)行中小學(xué)教師人事改革，使鄂爾多斯市的中小學(xué)教育得到了很大的發(fā)展，其中最顯著的進(jìn)步是，普通高考升學(xué)率由2001年的68.4％提高到2007年的72.5％，在全區(qū)由第十一位上升到第五位。
鄂包兩市在干部人事制度改革過(guò)程中也遇到并產(chǎn)生了許多新的矛盾和問(wèn)題。例如，按照人事部和自治區(qū)人事廳的有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位在盟市及旗縣區(qū)高中級(jí)比例偏低，職稱聘任壓力比較大；工勤技能崗位結(jié)構(gòu)比例控制標(biāo)準(zhǔn)偏低，現(xiàn)聘人員大大超出控制數(shù)量，還有相當(dāng)數(shù)量的人員無(wú)崗可聘；行政和專業(yè)技術(shù)“雙肩挑”人員的管理問(wèn)題尚需進(jìn)一步明確；政策性安置（如安排復(fù)轉(zhuǎn)軍人）和人才引進(jìn)（如引進(jìn)高學(xué)歷人才）等因素所致事業(yè)單位超編人員的聘用和管理問(wèn)題更亟待解決。此外，取消學(xué)校校長(zhǎng)行政級(jí)別后的領(lǐng)導(dǎo)干部身份和待遇問(wèn)題等也是人們十分關(guān)心的事情。
三、科教文衛(wèi)系統(tǒng)的改革探索及面臨的矛盾和問(wèn)題
我國(guó)的事業(yè)單位主要集中在科教文衛(wèi)系統(tǒng)，所以，這些方面的改革既是事業(yè)單位改革的重點(diǎn)，也是其關(guān)鍵所在。而對(duì)這些系統(tǒng)的單位進(jìn)行改革又勢(shì)必涉及科技體制、教育體制、文化體制和衛(wèi)生體制的改革問(wèn)題，所以，這些方面的改革具有較大的復(fù)雜性。
首先，關(guān)于科研事業(yè)單位的改革，包頭市走在全區(qū)前列。早在1997年包頭市委、市政府就印發(fā)了《包頭市屬獨(dú)立科研機(jī)構(gòu)深化改革試點(diǎn)方案》的通知。按照這一方案，包頭市對(duì)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行了以“轉(zhuǎn)制”為核心的改革。但是，這一改革也被人們稱為“歷經(jīng)坎坷、備受爭(zhēng)議”。對(duì)于尚處在初步啟動(dòng)中的鄂爾多斯市科研單位改革及包頭市的深化改革，從鄂爾多斯市和包頭市有關(guān)負(fù)責(zé)人的談話中可以看出，人們對(duì)以往的科研單位改革在總體上是持否定態(tài)度的。他們認(rèn)為，科研單位率先改革，結(jié)果導(dǎo)致了許多問(wèn)題：一是先改革吃虧，凡是先改革的事業(yè)單位，現(xiàn)在日子都不好過(guò)；二是毀壞了科研事業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)型和公益型的科研事業(yè)受到了嚴(yán)重的負(fù)面影響；三是留下了許多難以解決的后遺癥；四是由于歷史包袱沉重和固有的體制性缺失，轉(zhuǎn)制后的科研單位很難在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存活下來(lái)。為此，他們建議科研單位的改革一要慎重推進(jìn)，二要加強(qiáng)政府扶持，三要分清公益型和非公益型，不要把公益型和農(nóng)業(yè)型科研單位一股腦“轉(zhuǎn)制”并推向市場(chǎng)。
其次，文化事業(yè)單位的改革在鄂包兩市科教文衛(wèi)系統(tǒng)的事業(yè)單位改革中，是相對(duì)最具有力度的。因?yàn)?，這一時(shí)期，這兩個(gè)市正在按照建設(shè)文化大市的戰(zhàn)略部署，全力推進(jìn)文化體制和文化事業(yè)單位改革，而且鄂爾多斯市還是自治區(qū)文化體制改革的試點(diǎn)單位。從改革的實(shí)際情況看，這兩個(gè)市的改革背景和部署既有共同之處，也有不同之點(diǎn)。從背景上看，鄂爾多斯市的情況是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展而文化建設(shè)相對(duì)滯后，文化單位傳統(tǒng)的思想觀念以及管理體制、運(yùn)行機(jī)制嚴(yán)重制約著文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，從建設(shè)西部文化大市的高度，鄂爾多斯市全面系統(tǒng)地規(guī)劃了全市文化事業(yè)發(fā)展藍(lán)圖，正如該市的文化局負(fù)責(zé)同志所言，鄂市的文化事業(yè)單位改革主要是做“加法”而不是做“減法”。相比之下，包頭市的文化事業(yè)單位改革則主要是針對(duì)目前存在的管理體制僵化、運(yùn)行機(jī)制不活等問(wèn)題而進(jìn)行的。所以，他們的改革思路主要是轉(zhuǎn)變觀念、改革僵化的文化體制和運(yùn)行機(jī)制。從改革部署看，這兩個(gè)市的改革都首先劃分清楚了文化事業(yè)單位的公益性和經(jīng)營(yíng)性，并且針對(duì)事業(yè)單位的不同性質(zhì)，出臺(tái)了相應(yīng)的政策。
再次，衛(wèi)生事業(yè)單位改革在諸多領(lǐng)域的改革中，其力度和進(jìn)度可以說(shuō)是目前最小的，因?yàn)樗麄兲幱诶Щ螽?dāng)中，并且在等待衛(wèi)生部的文件?？梢哉f(shuō)，衛(wèi)生系統(tǒng)的事業(yè)單位改革是一種“找不到感覺(jué)”的改革。人們普遍認(rèn)為，過(guò)去的改革對(duì)提高醫(yī)院的效能、調(diào)動(dòng)廣大醫(yī)護(hù)人員的積極性起到了明顯的作用，但導(dǎo)致了醫(yī)患矛盾加重和許多人看不起病的問(wèn)題。然而，如果不按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行改革，片面強(qiáng)調(diào)醫(yī)院的公益性質(zhì)，會(huì)不會(huì)使醫(yī)院的管理和服務(wù)又回到改革之前的狀態(tài)？
最后，關(guān)于教育事業(yè)單位的改革，如前所說(shuō)，包頭市和鄂爾多斯市都對(duì)學(xué)校進(jìn)行了比較深入的干部人事制度改革，并且取得了比較突出的成效。尤其是鄂爾多斯市，他們?cè)诮逃到y(tǒng)率先進(jìn)行大膽而深入的改革，而這也幾乎是被逼出來(lái)的。據(jù)該市教育部門的負(fù)責(zé)同志稱，如果再不進(jìn)行改革，教育資源短缺、教學(xué)質(zhì)量下降的問(wèn)題就會(huì)更加嚴(yán)重。這種壓力下的改革就是政府全力做“加法”的改革。
因此，從鄂包兩市的事業(yè)單位改革情況看，除了在分類和人事制度方面各系統(tǒng)的事業(yè)單位改革大體上是一致的以外，其他諸如在改革力度和進(jìn)度等方面是很不平衡的。這也充分體現(xiàn)出事業(yè)單位改革的差異性和復(fù)雜性，事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，即使在一個(gè)地區(qū)，也不可套用一種統(tǒng)一僵化的思路和模式，一味做“減法”或慣性推進(jìn)。
四、鄂包兩市事業(yè)單位分類改革帶給我們的啟示
鄂包兩市的事業(yè)單位改革已經(jīng)啟動(dòng)，改革的基本思路和方向是沿著加強(qiáng)和改善公共服務(wù)這一正確方向前進(jìn)的，特別是緊緊抓住分類改革和干部人事制度改革這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取強(qiáng)有力的措施，使得改革取得了比較明顯的效果。當(dāng)然，在新的歷史條件下，其改革面臨的許多深層次矛盾和問(wèn)題，需要改革者有新的思考、新的部署和新的舉措。根據(jù)這次調(diào)研，鄂包兩市事業(yè)單位改革給我們最深刻的啟示是必須對(duì)改革進(jìn)行根本思考、總體設(shè)計(jì)和全面推進(jìn)。
所謂“根本思考”，就是要深入思考改革究竟是“為誰(shuí)”、“為什么”這樣一些帶有根本性的問(wèn)題。從調(diào)研的情況看，鄂包兩市的改革是建立在根本思考基礎(chǔ)上的。
首先，鄂包兩市緊緊抓住改革的根本目的是為了提供更好的公共服務(wù)，他們堅(jiān)持以黨的十七大精神為指導(dǎo)，按照貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，提出了“公共服務(wù)只能加強(qiáng)，不能削弱；群眾滿意度只能上升，不能下降”的基本原則，并以此為指針，重新思考和部署事業(yè)單位改革，這使他們的改革既不是一般地做加法，更不是一味地做減法，而是從實(shí)際出發(fā)，把事業(yè)單位改革與加強(qiáng)和改善公共服務(wù)密切結(jié)合起來(lái)，走了一條正確的道路。
其次，在具體的改革步驟和方法的選擇上，鄂包兩市始終堅(jiān)持“以人為本”的原則，努力把改革的力度、發(fā)展的速度和廣大群眾心理承受的程度協(xié)調(diào)起來(lái)，既重視效率，也注重公平，表現(xiàn)在人事制度改革中就是首先著力加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)，體現(xiàn)了他們堅(jiān)持以人為本和努力建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的改革理念。
所謂“總體設(shè)計(jì)”，就是按照系統(tǒng)整體原則，對(duì)改革方案進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。在這方面，鄂包兩市都表現(xiàn)出了一定的自覺(jué)性，特別是包頭市已經(jīng)由編辦牽頭對(duì)事業(yè)單位的改革方案進(jìn)行了總體設(shè)計(jì)，這充分體現(xiàn)了他們對(duì)待改革的科學(xué)態(tài)度。但是，由于改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它們自身的改革難免存在一定的局限性。首先，真正的改革必然是自上而下的，所以，真正應(yīng)當(dāng)進(jìn)行總體設(shè)計(jì)的不僅是鄂包兩市，而應(yīng)當(dāng)是內(nèi)蒙古自治區(qū)乃至黨中央、國(guó)務(wù)院。過(guò)去，在政府機(jī)構(gòu)改革中存在著下改上不改、改了也白改的情況，事業(yè)單位改革同樣會(huì)出現(xiàn)這種情況。為此，鄂包兩市的同志都強(qiáng)烈呼吁自治區(qū)應(yīng)當(dāng)率先拿出推進(jìn)全區(qū)事業(yè)單位改革的總體方案。其次，事業(yè)單位改革的系統(tǒng)性還體現(xiàn)在方方面面的密切聯(lián)系、相互作用上。從橫向看，科教文衛(wèi)等各系統(tǒng)事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)是同步推進(jìn)的，現(xiàn)在這種“誰(shuí)好改就改誰(shuí)”，結(jié)果是“誰(shuí)先改誰(shuí)吃虧”，必然會(huì)使人們?cè)谛睦砩袭a(chǎn)生不滿情緒。為什么其他部門不改？從縱向看，事業(yè)單位改革與科技體制改革、教育體制改革、文化體制改革和衛(wèi)生體制改革是密切聯(lián)系、相互作用的，現(xiàn)在只是從編制、人事和財(cái)政等方面進(jìn)行事業(yè)單位改革，還沒(méi)有完全地從根本上觸及事業(yè)單位的管理體制，所以，這種改革的片面性和不徹底性是必然的。最后，改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在總體設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)是從整個(gè)事業(yè)單位體制上進(jìn)行改革，而不應(yīng)當(dāng)是對(duì)諸如財(cái)政撥款方式、干部人事制度等某一方面的改革。特別是在政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)等方面，由于鄂包兩市的改革都是在政府編辦、人事、財(cái)政等職能部門操作下進(jìn)行的，所以，事業(yè)單位自身并沒(méi)有主動(dòng)把改革提到議事日程上來(lái)。反倒是，我們看到了上述職能部門有明顯的擴(kuò)權(quán)跡象，而事業(yè)單位的主管部門則相應(yīng)的產(chǎn)生了爭(zhēng)權(quán)動(dòng)機(jī)。在這樣的改革模式下，事業(yè)單位更多的自主權(quán)將會(huì)被剝奪，或受到更大的限制。
所謂“全面推進(jìn)”，概括地講，就是“一體”、“四翼”、“三合力”。“一體”是指以事業(yè)單位體制改革為主體，改革必須抓住這個(gè)最根本的問(wèn)題，如果離開(kāi)了政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，就談不上是真正意義上的事業(yè)單位體制改革。從這個(gè)意義上看，鄂包兩市的事業(yè)單位改革還算不上是真正意義上的事業(yè)單位分類改革。“四翼”是指科、教、文、衛(wèi)一起改革，不能改這個(gè)不改那個(gè)，或者先改這個(gè)后改那個(gè)，應(yīng)當(dāng)把這四個(gè)方面密切聯(lián)系起來(lái)，形成一種聯(lián)動(dòng)互動(dòng)的改革態(tài)勢(shì)。“三合力”是指政府職能部門、政府主管部門和事業(yè)單位三個(gè)主體應(yīng)形成一個(gè)合力，建立對(duì)改革的共識(shí)共愿，協(xié)力推動(dòng)改革。目前的情況是，這三者雖然都主張進(jìn)行事業(yè)單位改革，但改革的目標(biāo)和方向并不一致。一般來(lái)說(shuō)，編辦、人事、財(cái)政等政府職能部門主要是推動(dòng)做“減法”和加強(qiáng)規(guī)范化管理，即盡量減少吃“皇糧”的事業(yè)單位，同時(shí)對(duì)繼續(xù)吃“皇糧”的事業(yè)單位進(jìn)行嚴(yán)格的編制控制和人事管理。而政府主管部門則往往是站在事業(yè)發(fā)展、同時(shí)也站在維護(hù)本位利益的立場(chǎng)上，盡量保留和發(fā)展一些事業(yè)單位，因此在更多的時(shí)候主張做“加法”，并且在改革中常常充當(dāng)事業(yè)單位的代言人和事業(yè)單位改革的協(xié)調(diào)者等角色。事業(yè)單位自身則希望通過(guò)改革既能夠繼續(xù)吃“皇糧”或者盡可能多吃一點(diǎn)“皇糧”，同時(shí)又能夠盡可能多地獲得自主權(quán)?？梢哉f(shuō)，這三者是事業(yè)單位改革的三駕馬車，如果各想各的心思、各拉各的套，那就根本無(wú)法形成合力，所謂改革實(shí)際上就是一場(chǎng)討價(jià)還價(jià)乃至爭(zhēng)權(quán)奪利。所以，各級(jí)黨委和政府在組織和推動(dòng)事業(yè)單位改革的進(jìn)程中，需要解決的最為重要也最為棘手的問(wèn)題就是，如何使這三個(gè)改革主體形成一種合力。事實(shí)表明，只有方方面面達(dá)成共識(shí)、共愿和共同合力，事業(yè)單位改革才會(huì)全面推進(jìn)并取得最后的成功
