國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究表明，未來幾十年是我國人口規(guī)模最為龐大，人與自然關(guān)系最為緊張的時期，同時也是人口遷移與流動最為頻繁的時期。為貫徹落實《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的總體要求，沉著應對未來一個時期巨大的人口壓力，促進人口與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2005年我們啟動了“生態(tài)屏障、功能區(qū)劃與人口發(fā)展”的課題研究工作。2006年，我們開展課題研究的調(diào)研工作，赴內(nèi)蒙古、河南、云南、貴州、甘肅、寧夏、新疆、黑龍江等8省（區(qū)）進行實地考察?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：
一、人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)
我國正處在人與自然矛盾最為尖銳的歷史時期。世界自然基金會的研究（《參考消息》，2006）顯示，中國生態(tài)足跡是本國生態(tài)承載力的201％，人均生態(tài)赤字比全球平均水平高1倍。根據(jù)2005年在瑞士發(fā)布的“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”（美國耶魯大學等，2005），中國在146個國家和地區(qū)中名列倒數(shù)第14位。據(jù)中國科學院生態(tài)研究中心的研究，中國已大范圍出現(xiàn)嚴重的生態(tài)赤字。生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，加劇了各種自然災害的發(fā)生，已使我國成為世界上各類自然災害最嚴重的國家之一，平均每年因生態(tài)災害造成的經(jīng)濟損失約占GDP的5％-13％（國家環(huán)境保護總局，2005）。
我國人與自然的這種矛盾，在國家生態(tài)屏障地區(qū)表現(xiàn)得尤為尖銳。國家生態(tài)屏障地區(qū)，是指西起青藏高原和云貴高原、途經(jīng)黃土高原和內(nèi)蒙古高原、東抵大小興安嶺，橫跨西藏、青海、四川、重慶、云南、貴州、甘肅、寧夏、陜西、內(nèi)蒙古、黑龍江等省（區(qū)、市，以下簡稱?。?，地處地理第一、二階梯，位于長江、黃河、珠江等大江大河上中游地帶的廣大地域。我國地勢西高東低、河流自西向東，國家生態(tài)屏障地區(qū)居于我國上風上水的關(guān)鍵區(qū)位，在全國范圍內(nèi)發(fā)揮著土壤保持、水源涵養(yǎng)、環(huán)境凈化、氣候調(diào)節(jié)和生物多樣性保育等重要生態(tài)功能，維系著整個國家和民族的生存與發(fā)展，在全國生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展格局中具有關(guān)鍵的戰(zhàn)略地位，發(fā)揮著基礎(chǔ)性保障作用。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國家生態(tài)屏障地區(qū)人與自然的矛盾主要體現(xiàn)為：
——人口增長過快、素質(zhì)不高，對資源環(huán)境壓力持續(xù)增大。國家生態(tài)屏障地區(qū)大都屬于全國人口增長較快的地區(qū)，人口教育水平普遍較低。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)推算，1964-2004年，西藏、青海、云南、貴州、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古的人口分別增長了1.2倍、1.5倍、1.2倍、1.3倍、1.1倍、1.8倍和0.9倍，高于全國0.8倍的平均水平。2005年青海省人口計生委最新匯總數(shù)據(jù)顯示，1949-2005年三江源區(qū)人口從13萬增加到66.3萬。2004年，貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏的15歲以上人口文盲率分別為17.0％、16.4％、44.0％、19.4％、22.1％和15.7％，遠遠高于全國平均水平（10.3％）。
——貧困問題突出，與其他地區(qū)的發(fā)展差距不斷擴大。國家生態(tài)屏障地區(qū)也是全國貧困人口集中分布的地區(qū)。國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)表明，2004年農(nóng)村人口貧困發(fā)生率，青海為13.6％，西藏、云南、貴州、甘肅、內(nèi)蒙古為5％-10％，遠遠高于全國2.8％的平均水平。甘肅是全國最貧困的省份之一，86個縣（市、區(qū)，以下簡稱縣）中，有國家級重點扶貧縣43個、省級重點扶貧縣12個。三江源區(qū)共16個縣，7個為國家級重點扶貧縣，7個為省級扶貧縣，牧業(yè)人口貧困比例達75.5％。西藏、青海、四川、重慶、云南、貴州、甘肅、寧夏、陜西、內(nèi)蒙等10省的人口從1978年的22857萬增加到2005年的29306萬，增長了28.2％；生產(chǎn)總值占全國的比例從1978年的16.7％，下降到2000年的14.8％和2005年的14.6％。
——一方水土養(yǎng)不活一方人，生態(tài)難民問題嚴重。由于生態(tài)系統(tǒng)惡化，一些生態(tài)屏障地區(qū)的居民失去生存基礎(chǔ)，被迫淪為生態(tài)難民。甘肅省人口委的報告顯示，甘肅中南部高寒陰濕地區(qū)、石山區(qū)、高海拔區(qū)及干旱區(qū)的53個貧困縣，20多年來先后向河西地區(qū)遠距離遷移14萬人，向沿黃灌區(qū)、引大灌區(qū)及有條件的縣就近安置36.43萬人，向省外勞務(wù)輸出移民24.47萬人。寧夏1983-2005年實施易地扶貧42.9萬人，全部安置在引黃、揚黃灌區(qū)（寧夏回族自治區(qū)人民政府，2001）。研究表明，甘肅和寧夏生態(tài)脆弱、缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困人口仍達150萬，由于水土資源不足、人口容量有限，省內(nèi)易地安置空間狹小，大部分人口有待通過跨省移民解決。
——生態(tài)環(huán)境危急，生態(tài)屏障功能嚴重衰退。黃河源頭地區(qū)中度以上退化草場面積占可利用草場面積的68％，草場退化速率比20世紀70年代增加1倍以上；土地退化占源區(qū)總面積的34.4％，沙化面積年均遞增1.83％；眾多湖泊大幅萎縮甚至干涸，水源涵養(yǎng)等生態(tài)服務(wù)能力嚴重衰退，占總徑流量55.6％的蘭州以上河段，年均水資源量比20世紀80年代末減少13％。處于長江中上游的四川、云南、重慶天然森林減少2－9成，森林生態(tài)功能大幅下降；長江流域水土流失面積，從上世紀50年代的36萬平方公里增加到90年代56萬平方公里，其中91％在中上游地區(qū)（張中生，1999）。內(nèi)蒙古西部阿拉善高原，隨著居延海的萎縮，已演變?yōu)樯硥m暴的三大發(fā)源地之一，中部草原退化嚴重、渾善達克沙地成為京津風沙源區(qū)。河西走廊綠洲外圍巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和三大沙漠鎖邊地區(qū)的固定半固定沙丘活化速度加快且呈連片趨勢，民勤等綠洲正被荒漠化吞噬，直接影響河西走廊、寧夏平原、河套平原三大商品糧基地和西北、華北及京津地區(qū)的生態(tài)安全。
國家生態(tài)屏障是保障國家安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)屏障一旦破壞，勢必危及中華民族生存的自然條件和發(fā)展的可持續(xù)性。近些年來全國出現(xiàn)大范圍的生態(tài)危機和生態(tài)災難，無一不與國家生態(tài)屏障嚴重破壞密切相關(guān)。未來一個時期，我國人口資源環(huán)境的矛盾更趨尖銳。按照現(xiàn)有資源環(huán)境效率計算，2020年GDP翻兩番、人口達14.5億，資源環(huán)境壓力將比2000年提高4－5倍。繼續(xù)按照傳統(tǒng)發(fā)展模式實現(xiàn)全面小康目標，勢必全面激化人與自然的矛盾，使國家生態(tài)屏障功能加速退化，造成極沉重的生態(tài)災難，大片國土將成為不適宜人類生存的不毛之地，甚至動搖中華民族生存的根基。
因此，有必要從國家戰(zhàn)略的高度，以對人民高度負責的歷史使命感，著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，充分認識建設(shè)國家生態(tài)屏障在實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展中的重要性和緊迫性。
二、建設(shè)國家生態(tài)屏障、促進人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路
通過調(diào)查，我們的基本判斷是：
——控制人口增長，引導人口遷出，是國家生態(tài)屏障建設(shè)的根本途徑。控制國家生態(tài)屏障地區(qū)人口增長，實施積極人口遷移政策，是減少對生態(tài)環(huán)境擾動的有效方法。為避免人口對資源環(huán)境壓力的簡單平移，人口增長的有效控制、人口遷移方式的變革、遷入?yún)^(qū)資源環(huán)境改善與人口的合理分布要有機結(jié)合起來。
——改變?nèi)说男袨?，是調(diào)整人與自然關(guān)系的關(guān)鍵所在。國家生態(tài)屏障地區(qū)的形成是自然過程，人為擾動是破壞生態(tài)屏障功能的主要因素。尊重自然規(guī)律，保障人們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，降低人類活動對地表環(huán)境的干擾，是在這類地區(qū)恢復生態(tài)平衡、實施生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵。
——守護“一方水土”，是國家生態(tài)屏障地區(qū)發(fā)展的主要任務(wù)。這類地區(qū)主要承擔著維系國家生態(tài)安全的責任，經(jīng)濟發(fā)展模式應與其他地區(qū)有所區(qū)別，政績考核的標準也應有所不同，以體現(xiàn)科學發(fā)展、分類指導的要求。這也是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層同志的強烈呼聲。
基于上述判斷，我們提出促進人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路：以科學發(fā)展觀為指導，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，在充分遵從自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過改變?nèi)说男袨榉绞?，調(diào)整人與自然的關(guān)系；以建設(shè)國家生態(tài)屏障為突破口，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政管理體制，統(tǒng)籌解決人口問題，促進人口與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，推動經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)入科學發(fā)展的軌道。
——轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，樹立以人為本的科學發(fā)展理念。發(fā)展是硬道理，但發(fā)展的方式要科學，發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。不因速度忽視質(zhì)量，不因增長忽視環(huán)境，不因經(jīng)濟發(fā)展忽視社會和人的全面發(fā)展。堅持人力資源是第一資源，將人的發(fā)展作為發(fā)展的根本目的和持久動力源泉。
——轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，推進經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。我國面臨的人口資源環(huán)境的尖銳矛盾，大多數(shù)發(fā)達國家都遇到過，其解決辦法是通過各種手段拓展國際市場，釋放國內(nèi)的資源環(huán)境壓力。我國的社會主義制度和面臨的國際環(huán)境決定了我們不可能走他們的老路，必須堅持和平發(fā)展的道路，加快向集約型增長方式的轉(zhuǎn)變。
——轉(zhuǎn)變政府職能，改革資源環(huán)境評價體系。我國目前采取嚴格控制基礎(chǔ)資源和環(huán)境占用價格，維持加工制造產(chǎn)業(yè)和相關(guān)區(qū)域較低生產(chǎn)成本，再由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付彌補環(huán)境資源占用，保障加工制成品在國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢，帶動整個經(jīng)濟的快速增長。這種以行政計劃手段為基礎(chǔ)形成的資源環(huán)境評價體系，一方面使資源和生態(tài)產(chǎn)品輸出地區(qū)在資源環(huán)境保護方面缺少積極性，另一方面，輸入地區(qū)沒有動力在轉(zhuǎn)變增長方式上下功夫，從而進一步加劇了資源環(huán)境的透支。必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，打破區(qū)域保護和行業(yè)壟斷，全面強化市場機制在配置資源上的基礎(chǔ)作用，保障生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動，逐步建立以市場機制為基礎(chǔ)的資源環(huán)境評價體系。
——完善行政管理體制，形成全國一盤棋的良好局面。實施生態(tài)屏障建設(shè)，是國家真正實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的大事，需要跨地區(qū)、跨部門協(xié)調(diào)。目前我國這方面的制度安排明顯不足，行政體制也不適應。缺乏科學清晰的全國性區(qū)域功能定位和分區(qū)，以追求當期經(jīng)濟增長為核心進行政績評價、對可持續(xù)發(fā)展和人的發(fā)展重視不夠，區(qū)域間利益分配不合理。有必要對行政管理體制進行一些調(diào)整，合理界定功能分區(qū)，通過不同地區(qū)的功能定位、政績考核等制度安排，形成區(qū)域之間優(yōu)勢互補、良性互動、合作共贏的發(fā)展格局。
三、對策建議
未來15年是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期和人口紅利期，要以建設(shè)國家生態(tài)屏障為突破口，合理界定國土功能分區(qū)，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，著力解決長期積累的深層次體制障礙，形成有利于落實科學發(fā)展觀的制度和機制。
——科學規(guī)劃國土功能區(qū)，引導人口合理分布，形成和諧發(fā)展的激勵和補償機制。根據(jù)不同地區(qū)的生存資源稟賦，綜合考慮國家重大戰(zhàn)略安全，系統(tǒng)評價現(xiàn)有人口密度與人居環(huán)境的耦合程度，將全國區(qū)分為人口限制區(qū)、人口疏散（收縮）區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)、人口集聚區(qū)等四大類。明確不同類型區(qū)域的發(fā)展重點和發(fā)展方式，統(tǒng)籌規(guī)劃人口發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)促進、土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，引導人口有序遷移與合理分布。將國家生態(tài)屏障地區(qū)（即保障國家生態(tài)安全、負責提供全國性生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域）納入人口限制區(qū)和人口疏散區(qū)的范疇，由中央政府優(yōu)先安排公共資源。健全區(qū)域間生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付機制。加快資源價格形成機制的市場化改革，改變資源輸出地低價或無償提供資源產(chǎn)品的格局，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的補償機制。建立有利于生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的稅收制度。推進水、林地、草地等生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度改革。在國家生態(tài)屏障地區(qū)，積極穩(wěn)妥實施生態(tài)移民等多種形式的移民，鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、特色產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，全面加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)。
——建立優(yōu)先投資于人的公共投入體系，形成和諧發(fā)展的動力機制。人是最重要的生產(chǎn)力，政府要確立優(yōu)先投資于人的戰(zhàn)略理念，把促進人的全面發(fā)展，特別是把保障人民的基本需求、提高人的素質(zhì)和技能作為政府的優(yōu)先目標。在國民收入分配中不斷加大消費率，適當減少積累率。把轉(zhuǎn)變政府職能作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的前提條件。在全社會樹立人與自然和諧意識，引導人們形成資源節(jié)約和環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式。在人口集聚區(qū)，加快推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，注重發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)容量，吸納人口遷入。逐步消除人口流動的制度和政策障礙，使農(nóng)民市民化與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。努力減少貧困人口。
——完善政績綜合評價體系，形成和諧發(fā)展的導向機制。盡快改革政績評價指標體系，逐步實現(xiàn)從偏重物的增長到更加注重人的發(fā)展轉(zhuǎn)變，從側(cè)重經(jīng)濟指標向評價綜合發(fā)展指標轉(zhuǎn)變，從注重短期利益和本地發(fā)展向重視長遠利益和區(qū)域協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。對功能定位不同地區(qū)實行不同的政績考核評價體系，在對國家生態(tài)屏障地區(qū)，要以生態(tài)效益和社會效益為核心，突出評價生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)、人口控制和扶貧等內(nèi)容。引導各級干部樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，努力實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。
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