http://www.yccj.edu.sh.cn/tushuguan/Article.asp?articleid=16482010-12-06上海市育才初級中學圖書館網(wǎng)
教師流動現(xiàn)象從20世紀90年代在我國開始受到關(guān)注。近年來，中小學教師流動又出現(xiàn)了嚴重的失控現(xiàn)象。究其根源，在提倡依法治國和依法治教的當今社會，沒有法律規(guī)制的教師合理流動將難以實現(xiàn)。
一、中小學教師流動存在的主要問題
目前，我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，人才流動尚不太規(guī)范。由于缺乏教師流動相關(guān)政策法規(guī)的有力保障，導致義務(wù)教育階段教師的流動呈現(xiàn)混亂、盲目的現(xiàn)象。
(一)教師外部流失
教師外部流失即大量的教師由于種種原因離開了教師隊伍，去從事其他的行業(yè)。教師外流從時間上看，從上世紀80年代開始，教師隊伍中出現(xiàn)過一次"跳槽"熱。當時我國證處于改革開放之初，在市場經(jīng)濟的驅(qū)動下，教師的從教觀念也在發(fā)生著改變。教師的勞動在很大程度上只是作為個人謀生的手段，是一種經(jīng)濟活動，帶有一定的商品性，受價值規(guī)律的制約。教師提供了復雜而繁重的勞動，所得的報酬卻低于大多數(shù)其他專業(yè)工作者，即使是教師之間，待遇差別也相當明顯。當同樣的付出不能得到同樣的收獲時，他們的心態(tài)就難以平衡。從空間上看，偏遠農(nóng)村地區(qū)特別是中西部地區(qū)教師流失比較嚴重，甚至有些地方出現(xiàn)了失控現(xiàn)象。一部分教師調(diào)動到其他待遇較好的地區(qū)繼續(xù)從教，另外很大一部分教師改行從事其他行業(yè)。中國青年報上一項有關(guān)2006年中小學教師流失意向的調(diào)查結(jié)果顯不，有30．8％的西部貧困地區(qū)中小學教師想換職業(yè)。這作為一個很危險的信號，說明教師職業(yè)不受喜歡，一旦獲得關(guān)于第二職業(yè)的信息，會馬上轉(zhuǎn)行。教師的大量外流勢必會導致教師人數(shù)的短缺以及教師整體質(zhì)量的下降。
(二)教師內(nèi)部流失
教師內(nèi)部流失分為教師的顯性流失和隱形流失。所謂教師顯性流失是指教師通過正式的調(diào)動、停薪留職或到民辦學校、大中城市謀職任教。當前社會教師顯性流失最主要的是在趨利性引導下的單同上位流動，即主要是從農(nóng)村到縣鎮(zhèn)，從縣鎮(zhèn)到城市，從小城市到大中城市，從普通、薄弱學校到重點、示范學校，從西部流向東部，從西北流向東南。人們通常把這種現(xiàn)象稱為"孔雀東南飛"、"一江春水向東流"。所謂隱性流失是指教師只把部分精力放在學校的教育教學上，而部分甚至一大部分精力放在"副業(yè)"上。其表現(xiàn)有：外出兼職、有償家教、校領(lǐng)導不任課、直銷炒股、開店辦廠、厭教怠教等等。概括起來，目前教師隱性流失具有以下四個特點：語文、外語、數(shù)學和音體美教師從事有償補習和家教較多；中青年教師從事直銷、炒股、經(jīng)商等第二職業(yè)的較多；課余時間醉心于打牌、下棋等娛樂活動的教師不少：中老年高級教師退養(yǎng)或在副崗(工作量不足)的較多。在缺乏有效的制度和法律約束下，造成教師片面單向流動和職業(yè)道德情操的降低，有損于師資的均衡發(fā)展和教育的公平原則。
(三)教師流動糾紛日益增多
學校對教師采取聘任制度是教師流動糾紛的癥結(jié)所在。我國《教師法》規(guī)定："學校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任。"這里明確規(guī)定學校和教師在聘任中是平等的，可以相互選擇的。但現(xiàn)實中由于地區(qū)差別、校際差別，教師要求選擇學校的愿望強烈，特別是一些骨干教師更希望有自主選擇學校的機會。然而，許多地方禁止教師選擇學校，這就對于教師的流動容易產(chǎn)生諸如違約、扣留檔案等人事縱紛。例如2002年南京市白下區(qū)某中學一名優(yōu)秀中學英語教師因調(diào)動一事與學校發(fā)生了糾紛，一個堅決要走，一個堅決不讓走，最終這女教師被學校以自動離職除名，落得"兩敗俱傷"的結(jié)局。從人事部門了解到，到目前為止，除民辦學校外，各地教師流動還是有較嚴格的限制。教師想走，學校愿放，問題很好辦。但遇到雙方意見不一致時，事情往往會鬧得很復雜(這種情況各地也是屢見不鮮)。'在缺乏有效的制度和法規(guī)的約束下，教師"進與不進，放與不放"，有一定的主觀隨意性。加上教師在流動意向上與校方利益存在沖突，容易產(chǎn)生教師個人與校方關(guān)系的對立，一方千方百計要調(diào)走，一方想方設(shè)法去阻撓，產(chǎn)生人事糾紛就在所難免。人事糾紛一旦產(chǎn)生，會使學校教師人心不穩(wěn)，導致管理上的混亂，不利于學校教師集體的形成和校園文化的建設(shè)，也易使教師流動舁化為少數(shù)人謀私利的工具和渠道，對教師的發(fā)展也會產(chǎn)生不利影響。
二、中小學教師校際流動的問題分析
對教師權(quán)利與義務(wù)的不合理規(guī)制，是導致教師流動混亂無序的直接原因。
(一)有關(guān)教師待遇的規(guī)制問題
由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展存在著一定的不均衡現(xiàn)象，義務(wù)教育階段的教師工資差距是當前教師流越面臨的最大誘惑。當前，我國有關(guān)教師工資的政策法規(guī)很多，如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定："要采取特定的措施提高中小學教師的社會地位和生活待遇，鼓勵他們終身從事教育事業(yè)"?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》中規(guī)定："各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件；完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制"。《中華人民共和國教師法》中明確教師的平均工資水平應(yīng)當不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高，按常理說以上法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)該使人民教師的合法權(quán)益得到充分保障了，人民教師的待遇和社會地位也該提高到一個歷史新水平了。全國人大代表、北師大教授龐麗娟在貴州、安徽、甘肅、寧夏、四川等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，小學教師的工資一般為600元--700元，初中教師平均工資為700元--800元。由于基本上只有國撥工資，被戲稱為"裸工資"，貧困地區(qū)教師實質(zhì)上已成為當?shù)匦屡d的弱勢群體。從以上法律法規(guī)的頒布中我們可以看出，在立法中雖然對教師薪金范圍進行了界定，但在立法中的法律責任中并沒有注明"如果教師工資達不到規(guī)定的標準，給予何種懲戒"。所以法律內(nèi)容的不完善和立法手段的缺失在一定程度上導致了管理力度的缺乏和法律權(quán)威的喪失。
(二)有關(guān)教師職業(yè)的規(guī)制問題
對教師職業(yè)性質(zhì)的確定是影響教師人事制度的重要因素。我國中小學教師人事制度一直實行的是任命制，由教育行政機關(guān)根據(jù)需要向各校委派教師，主管教師的調(diào)動。這樣教師和學校都器洧選擇的自由，教師被當作國家干部使用，只能服從行政安排。從這個意義上說，教師應(yīng)劃分為國家公務(wù)員，但《國家公務(wù)員暫行條例》中并沒有說明教師是國家公務(wù)員，而且在《教師法》、《教育法》及相關(guān)的法規(guī)性文件中多次提到"教師的平均工資水平不低于或高于國家公務(wù)員平均工資水平"，說明他們待遇基本相同但并非是同一職業(yè)性質(zhì)。在《教育法》中對教師的界定是："教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員，承擔教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，提高民族素質(zhì)的使命"。這里只是把教師作為一種專業(yè)人員，但從教師所肩負的歷史使命來看又不應(yīng)是一般的專業(yè)人員，而是為社會主義事業(yè)和整個民族服務(wù)的，其地位應(yīng)當受到國家的保護。教師是否是國家公務(wù)員直接關(guān)系到教師能否被學校、教育行政部門根據(jù)自己的需要決定調(diào)動或者解聘。如果教師不是公務(wù)員而是作為一般專業(yè)人員，則學校、教育行政部門可以根據(jù)需要任意調(diào)動和解聘教師，調(diào)動后教師的待遇、福利、養(yǎng)老金等不再由學?；蚪逃姓块T負責，其合法權(quán)益也不能受到保護，導致教師流動缺乏強有力的保障規(guī)制。
(三)有關(guān)教師聘認的規(guī)制問題
對于教師的聘任主要存在教師的權(quán)利以及教師的聘任期限問題。1999年，國務(wù)院批發(fā)的教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》中指出："實行教師聘任制和全員聘用制，加強考核、競爭上崗。"同年6月在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中指出："中小學根據(jù)學校編制聘用考核，可面向社會公開招聘，經(jīng)縣以上教育行政部門審批"?！督處煼ā分幸?guī)定"學校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任。"這里明確規(guī)定學校和教師在聘任中是平等的，可以相互選擇的。但由于缺少相應(yīng)的監(jiān)督和制約保障機制，導致學校和教師間不能合理的規(guī)劃和流動，矛盾糾紛日益嚴重。對于教師聘任制中出現(xiàn)的另一大問題是聘任期過短。許多學校是一年一聘，這種做法的目的是讓教師有危機感，學校也可在聘期結(jié)束后解聘不需要的教師。但實際上，由于當前的師資并不是十分充足，大多數(shù)學校還不能解聘不太合格或不需要的教師，一年一聘反而會麻痹廣大教師，使他們認為聘任制不過是一種形式，這樣就失去了聘任制應(yīng)有的作用。
三、中小學教師校際流動立法建議
(一)制定教師工資規(guī)制，提高教師待遇
首先，嚴格按照已出臺的法律法規(guī)中有關(guān)教師工資的標準實施，不斷制定和修改有關(guān)教師工資的法律規(guī)定。各級教育行政部門應(yīng)該認真落實中央和省政府關(guān)于教師工資由縣統(tǒng)管的規(guī)定，將中小學教師工資管理上收到縣級財政?？h級政府制定中小學教職工工資發(fā)放規(guī)定，將具體教師工資足額撥款。其次，制定應(yīng)對薄弱學校和地區(qū)的教師工資保護法?！渡綎|省實施(中華人民共和國教師法)辦法》中規(guī)定："中小學、成人學校教師在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村學校任教的，在國家規(guī)定的工資標準的基礎(chǔ)上向上浮動一檔工資，任教不滿八年調(diào)離的予以撤銷，滿八年的予以固定。八年后繼續(xù)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村學校任教的，再向上浮動一檔工資。"同時在醫(yī)療保險、住房補貼等方面都應(yīng)該對薄弱學校的教師予以適當傾斜。只有教師的待遇不斷的均衡才能達到教師流動的均衡。
(二)對教師公務(wù)員性質(zhì)進行規(guī)制，規(guī)范教師職業(yè)性質(zhì)
從當前世界許多國家的政策看，他們都把公立中小學教師當作國家公務(wù)員如德國、法國和日本，或是公務(wù)雇員(兼有公務(wù)員和雇員的身份)如美國和英國，教師由地方政府任用，教師與地方教育當局簽訂合約，一經(jīng)試用合格除非犯罪或不道德或不合格才被解聘，而且解聘程序非常嚴格一如果把教師定位于國家公務(wù)員行列之內(nèi)，教師的待遇就有了保障，只有當他們的低層次的需要得到滿足，才能達到實現(xiàn)自我價值的需要。而我國目前由于教師的職業(yè)性質(zhì)不明確，在改革中出現(xiàn)了一些嚴重損害教師利益的現(xiàn)象，尤其在教師流動中存在巨大的障礙。因此，為了強化教師職業(yè)的公職性，應(yīng)該把教師--至少義務(wù)教育階段的教師--規(guī)定為公務(wù)員，或者是國家工作人員，以突出其公務(wù)性質(zhì)。只有這樣才能確保教師的合法權(quán)益和穩(wěn)定教師隊伍，這樣我們才可以對教師提出更高的職業(yè)要求。
(三)制定《教師聘任條例》，規(guī)范教師聘任制度《教師法》在規(guī)定實行教師聘任制的同時授權(quán)國務(wù)院教育行政部門制定教師聘任的制度和辦法，但至今沒有出臺，以致在實際中造成教師聘任的不規(guī)范，在一定程度上造成教師的被動流動。目前教師聘任沒有法定的期恨而是由地方或?qū)W校決定，有的學校把教師的任期定為一年，企圖用這種方式來控制教師，用這種簡單的方法來代替對教師的管理，這使教師的心理壓力增大并會影響教師的教育教學工作。另外就是教師聘任中由于缺少監(jiān)督機制而造成的一些腐敗現(xiàn)象也在一定程度上產(chǎn)生了教師的被動流動。因此，教師聘任條例中應(yīng)該規(guī)范教師聘任的主客體、聘任期，聘任條件和程序，續(xù)聘條件和要求，解聘條件和程序等，通過規(guī)范教師聘任可以確保教師的合理流動。根據(jù)國外的經(jīng)驗并結(jié)合我國的實際情況，應(yīng)把中小學教師的聘任權(quán)由縣級教育行政部門與校長結(jié)合起來，制定嚴格的法律保障體系，形成一個互相制約、監(jiān)督的機制，以保障教師的權(quán)益，保證受聘教師的素質(zhì)，防止腐敗產(chǎn)生。教育行政部門要根據(jù)學校的編制，確定教師人數(shù)，不能超編也不能無故缺編而用代課教師(教育部已明確要求不再用代課教師)；審定應(yīng)聘人員的教師資格和能力素質(zhì)；根據(jù)所需數(shù)目按一定比例公開招聘、擇優(yōu)選用；再由校長與應(yīng)聘教師面洽，由校長決定聘誰。應(yīng)聘者一經(jīng)試用合格，簽訂聘任合同，校長要對所聘者負責，不得隨意解聘教師。這樣實際上是由教育行政部門和校長共同決定教師的聘用。教育行政部門對應(yīng)聘者的素質(zhì)進行把關(guān)，但沒有最終決定權(quán)，而校長有最終決定權(quán)但要負相應(yīng)的責任。四、結(jié)束語中小學教師合理的流動需要在法律上對教師待遇、教師職業(yè)以及教師聘任的不斷完善，同時要強化教育執(zhí)法方面的保障制度以及司法建設(shè)，力求使各環(huán)節(jié)得以順利實施。只有從法制上對教師流動進行合理的規(guī)約，才能使教師流動逐步走向科學合理、可持續(xù)的軌道。
