論我國基本公共服務(wù)均等化問題
楊冬梅[1]
中國改革開放30年來，我們黨在建設(shè)中國特色社會主義的實踐中，不斷深化對執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，從"發(fā)展是硬道理"，到"發(fā)展是第一要務(wù)"，再到"科學(xué)發(fā)展觀"，執(zhí)政理念不斷豐富和發(fā)展，中國特色社會主義建設(shè)取得了巨大成就，社會生產(chǎn)力得到了空前發(fā)展，人們的物質(zhì)生活得到了極大豐富。但是，全社會全面快速增長的基本公共需求與基本公共服務(wù)不到位之間的矛盾逐漸凸顯，成為新階段中國人類發(fā)展面臨的新矛盾，因此，實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)就是最大限度地滿足人民群眾日益增長的基本公共服務(wù)的需求。2006 年10 月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出"完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。"十七大明確指出"縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。"基本公共服務(wù)均等化問題已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重要熱點問題。因此，提高政府的公共服務(wù)能力，為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，已成為促進(jìn)新階段中國發(fā)展的重要任務(wù)。
•一、基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)理論
20 世紀(jì)20 年代，英國經(jīng)濟學(xué)家庇古開創(chuàng)了福利經(jīng)濟學(xué)的完整體系。為實現(xiàn)福利最大化的目標(biāo)，庇古考慮到兩個問題：一是個人實際收入的增加會使其滿足程度增大，二是轉(zhuǎn)移富人的貨幣收入給窮人會使社會總體滿足程度增大。據(jù)此，他提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利也就越大。庇古的研究對基本公共服務(wù)均等化起到了基礎(chǔ)性的影響。由于基本公共服務(wù)本質(zhì)上是由國民收入形成的，對公共服務(wù)的分配能對國民收入的分配起到重要作用，能夠增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會福利最大化?；竟卜?wù)資源一般由政府掌握，主要由政府通過財政支出等手段予以配置，出現(xiàn)配置失當(dāng)?shù)臓顩r仍然要由政府自身來糾正。庇古的國民收入均等化思想對基本公共服務(wù)均等化具有啟示性意義，政府應(yīng)當(dāng)理應(yīng)通過基本公共服務(wù)均等化來實現(xiàn)全社會福利最大化。
公共服務(wù)分為基本公共服務(wù)和一般性公共服務(wù)。一種觀點認(rèn)為，基本公共服務(wù)是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)，中共十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等列為基本公共服務(wù)。另一種觀點認(rèn)為，基本公共服務(wù)應(yīng)是指純公共服務(wù)，因此不能籠統(tǒng)地講教育、衛(wèi)生、文化、科學(xué)、社會保障等是基本公共服務(wù)，只能將其中的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公益性文化事業(yè)和社會救濟等，歸屬于基本公共服務(wù)范疇[[1]]。還有一種觀點認(rèn)為，基本公共服務(wù)是一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。本文認(rèn)為現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)包括四大類：一是基礎(chǔ)類的公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、水、電、公路、電信等；二是經(jīng)濟類的公共服務(wù)，諸如制定的計劃，規(guī)范的監(jiān)督，宏觀調(diào)控分配等；三是社會類的公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公益性文化事業(yè)等；四是安全類的公共服務(wù)，如國防、警察、消防等。
基本公共服務(wù)均等化包含兩個方面：一是居民享受基本公共服務(wù)的機會均等，如公民都有平等享受義務(wù)教育的權(quán)利；二是居民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個公民無論住在什么地方，城市或是鄉(xiāng)村，享受的義務(wù)教育和醫(yī)療救助等公共服務(wù)，在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等 [[2]]。實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化必須推進(jìn)二者統(tǒng)一。
成熟的基本公共服務(wù)均等化表現(xiàn)為在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間的公共服務(wù)分布均等，實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化必須理順三個階段，實施分三步走戰(zhàn)略。從開始嘗試到最終實現(xiàn)，基本公共服務(wù)均等化要經(jīng)歷不同的階段，每個階段的目標(biāo)及其表現(xiàn)形式卻不盡相同。初級階段的目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域之間的基本公共服務(wù)水平的差距逐漸縮??；中級階段的目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)水平接近；高級階段的目標(biāo)是實現(xiàn)全民基本公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間的基本公共服務(wù)分布均等?，F(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)均等化程度很低，并開始步入初步探索階段，因此，應(yīng)將其目標(biāo)及工作重點定位于實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。
二、我國基本公共服務(wù)均等化方面存在的問題
（一）基本公共服務(wù)供給不足。
基本公共服務(wù)的水平取決于兩個變量，一是經(jīng)濟能力，二是制度安排。就經(jīng)濟能力而言，自改革開放以來，我國的財政收入呈現(xiàn)出較大幅度的增長。1978 年我國的財政收入為1132.26 億元，1999年為11444.08億元，2003年為21715.25億元，2006年為38760.20億元，然而公共服務(wù)的供求矛盾并沒有得到緩解，反而更加突出。這表明公共服務(wù)供給領(lǐng)域的問題，根源并非是沒有提供公共服務(wù)的經(jīng)濟能力，而在于缺乏合理的公共服務(wù)制度安排。就制度安排而言，目前我國的政府轉(zhuǎn)型滯后，其社會管理職能明顯弱于經(jīng)濟管理職能，財政仍然是經(jīng)濟建設(shè)型財政，沒有完全實現(xiàn)向公共財政的轉(zhuǎn)型，政府的"缺位"與"越位"狀況并存，在一定程度上影響了市場秩序的完善。文化事業(yè)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研和公共衛(wèi)生是公共服務(wù)最基本的項目，政府最應(yīng)該擔(dān)負(fù)起這部分公共服務(wù)的提供責(zé)任，而從1978年以來的政府支出情況來看，政府對這方面投入的力度不夠大?；窘ㄔO(shè)支出占國家財政支出總額的比例1978年為45.66%，1999年是19.72%，2003年是17.87%，2006年僅為14.91%，呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢；行政管理費占國家財政支出總額的比例從1978年的4.71%上升至2006年的18.73% ，呈現(xiàn)出大幅度上升。由此可以看出政府對基本公共服務(wù)的投入比重不夠大，應(yīng)該加強這方面的投入[[3]]。
（二）基本公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性差距懸殊
1．區(qū)域間不平衡
將全國內(nèi)陸(不含香港、澳門和臺灣地區(qū))劃分為東部、中部、西部三大區(qū)域。東部地區(qū)包括北京、上海、浙江、廣東等11個省及直轄市；中部地區(qū)8個，分別是吉林、黑龍江、山西?。晃鞑康貐^(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、四川、貴州、等12個省。在此區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上對我國三大區(qū)域基本公共服務(wù)的供給狀況進(jìn)行分析比較，得出以下兩個結(jié)論：區(qū)域間基本公共服務(wù)供給數(shù)量差距大；區(qū)域間基本公共服務(wù)供給質(zhì)量差距也很大[[4]]。
從基礎(chǔ)設(shè)施來看，目前西部地區(qū)尚有11494萬人沒有實現(xiàn)飲水安全。其中，水質(zhì)不安全的人口6724萬人，水量、用水方便程度或供水保證率不達(dá)標(biāo)人口4770萬人。全國不通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)82.0%在西部地區(qū)，不通公路的行政村52.8%在西部地區(qū)；尚有1065個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、51426個建制村不通客運班車，分別占全國不通客運班車鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制村數(shù)的86.4%和44.0%。運輸網(wǎng)的密度大約只有全國平均水平的1/3左右，農(nóng)村交通條件差，道路等級低、路況差，大部分為砂石路面，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
從基礎(chǔ)教育來看，西部地區(qū)與全國平均水平相比還存在較大差距，體現(xiàn)在"兩基"人口覆蓋率、人均受教育年限、各級學(xué)校入學(xué)率、生均教育經(jīng)費、小學(xué)和初中輟學(xué)率等指標(biāo)上。如：西部地區(qū)適齡兒童未入學(xué)率有的還高達(dá)30%以上，特別是女童的入學(xué)率更低[[5]]。
2．城鄉(xiāng)間不平衡
我國城鄉(xiāng)差距不僅反映在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更體現(xiàn)在政府提供的基本公共服務(wù)方面。目前，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.3:1，若考慮義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素，城鄉(xiāng)實際收入差距己經(jīng)達(dá)到5～6:l，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%左右[[6]]。
2005年，城鎮(zhèn)居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是收入最低10%家庭的9.2倍[6]。我國要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進(jìn)一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。此外，近年來基本公共服務(wù)的個人承擔(dān)費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這也是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。2006年，醫(yī)療和教育已經(jīng)成為家庭除食品外的最大開銷，兩者總和占到總消費的20%以上[6]。
由于公共服務(wù)的支出義務(wù)被主要放在省以下的地方政府身上，而且缺乏有效的均等化財政轉(zhuǎn)移支付體系，導(dǎo)致公共服務(wù)的地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距巨大。從國際比較來看，中國目前公共服務(wù)水平的地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距是世界上最大的國家之一。
三、促進(jìn)我國基本公共服務(wù)均等化的四個環(huán)節(jié)
（一）加強政府間財政體制改革
如果不對政府間財政體制進(jìn)行全面改革，就難以保證公共服務(wù)均等化的充分性。首先需要綜合解決各級政府的財政收支分配問題。由中央政府負(fù)責(zé)某些公共服務(wù)的籌資責(zé)任將有利于提供更好的公共服務(wù)；將部分服務(wù)和資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣交由上一級政府，可以提高效率和管理能力。其次必須集中關(guān)注的是重新確定公共財政的優(yōu)先順序和重點領(lǐng)域。在現(xiàn)行體制下，稀缺的公共資源仍在為一些無論從公平還是從效率角度都不需要政府干預(yù)的活動提供資金，同時，對實現(xiàn)和諧社會起關(guān)鍵作用的公共服務(wù)，又面臨資金嚴(yán)重不足的問題，尤其在貧困地區(qū)尤為突出。最后需要清晰、明確地分配中央-地方之間的支出責(zé)任。應(yīng)明確承擔(dān)某項公共服務(wù)支出責(zé)任的政府的級次。對于共同承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)在各級政府間對負(fù)責(zé)監(jiān)管、確定供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、為公共服務(wù)籌集資金、實際提供服務(wù)各項責(zé)任進(jìn)行明確分工。通過在省以下政府建立公開的財政收入分配機制，可大大提高政府間財政關(guān)系的整體效率和公平性。省以下政府收入分配改革應(yīng)與政府間財政關(guān)系方面的其他改革同時進(jìn)行，包括支出劃分、均等化轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算程序等。
世界各國大都實行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付模式，只有德國、瑞典和比利時等少數(shù)國家實行縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移模式，即在實行縱向轉(zhuǎn)移支付的同時，還實行橫向轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移支付。我國一直實行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，目前在繼續(xù)實行以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時，試行橫向轉(zhuǎn)移具有一定的必要性：第一，我國東部與中西部地區(qū)差距過大，中央財力又十分有限，單靠中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移，地區(qū)間公共服務(wù)的均等化將難以實現(xiàn)。第二，我國東部發(fā)達(dá)省區(qū)支援西部不發(fā)達(dá)省區(qū)已有一定的政治思想基礎(chǔ)，如發(fā)達(dá)省區(qū)與西藏、青海等省區(qū)之間的對口支援，只是尚未形成制度。第三，目前我國東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平已接近某些發(fā)達(dá)國家的水平，有條件、也有義務(wù)從財力上支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。第四，東部發(fā)達(dá)地區(qū)支援中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于加快地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國家整體經(jīng)濟發(fā)展水平，同時也有利于東部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，可以在目前以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時，試行橫向轉(zhuǎn)移支付。
（二）培養(yǎng)地方政府提供基本公共服務(wù)的穩(wěn)定財源
1．開征物業(yè)稅，穩(wěn)定地方政府稅源。從國際經(jīng)驗看，物業(yè)稅稅基大、稅源穩(wěn)定、征收相對透明，是良好的地方稅種。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，目前我國房地產(chǎn)已經(jīng)成為居民財富的重要組成部分，可以考慮把物業(yè)稅作為地方主體稅種，試點開征。
2．將地方國有資本預(yù)算納入財政預(yù)算，增加地方政府可支配財力。國有資本收益是政府非稅收收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業(yè)稅后利潤、國有股股利、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)(股權(quán))出售、拍賣、轉(zhuǎn)讓收益等。
3．逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟總量的稅收返還和原體制補助。1994年進(jìn)行分稅制改革時，為調(diào)動積極性和減少阻力，中央以1993年地方政府財政收入規(guī)模為基數(shù)，以稅收返還和原體制補助的形式將中央財政收入中的一定數(shù)額返還給地方政府。如將稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付，2005年中央財政轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和原體制補助占36.08%，專項轉(zhuǎn)移支付占30.73%，財力性轉(zhuǎn)移支付占33.19%。由于稅收返還的數(shù)量大，又屬于非均等化轉(zhuǎn)移形式，它同實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)是相悖的。稅收返還和原體制補助的過高比例直接擴大了地方政府間財力上的差距，加劇了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距和基本公共服務(wù)的供給差距。因此應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐步降低稅收返還和原體制補助的比例，直至最后取消，可以增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使財政轉(zhuǎn)移支付制度適合基本公共服務(wù)均等化的總體要求。
（三）實現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化
預(yù)算改革必須著眼于尋求地方政府的支持，因為預(yù)算改革的最重要的步驟是將預(yù)算外資金和預(yù)算外活動納入預(yù)算管理。預(yù)算外資金改革如果僅僅靠上級政府的命令，是難以成功的。同時，由于預(yù)算外收入經(jīng)常為主要基本公共服務(wù)提供資金，如果不進(jìn)行相應(yīng)的支出和收入分配改革，預(yù)算外資金的改革也難以實施。一些地方政府已經(jīng)開始采取措施把預(yù)算外資金并入預(yù)算內(nèi)來解決下列問題:第一，對預(yù)算外資金的依賴已經(jīng)為預(yù)算管理強加了高昂的成本，即破壞了總體預(yù)算紀(jì)律，阻礙了財政支出與政府需優(yōu)先考慮的基本公共服務(wù)之間的聯(lián)系，并扭曲了激勵機制。這種做法使公共部門內(nèi)部的信息不對稱問題更為惡化，尤其是在現(xiàn)行的政府財政交易管理信息系統(tǒng)還不足以監(jiān)管預(yù)算內(nèi)支出的情況下。第二，大量預(yù)算外部門的出現(xiàn)也己經(jīng)在該體系內(nèi)產(chǎn)生了很強的不兼容性。預(yù)算內(nèi)自主權(quán)的缺乏，與預(yù)算外領(lǐng)域具有極高的自主權(quán)形成了強烈反差。地方政府具有把其資金列為預(yù)算外資金的強烈動機。
我國地方政府進(jìn)行預(yù)算程序改革的相關(guān)性和重要性在于，預(yù)算程序和制度是提供基本公共服務(wù)的總體效率的決定因素。提高基本公共服務(wù)的供給效率需要對預(yù)算優(yōu)先次序和有效地貫徹執(zhí)行這些優(yōu)先政策的預(yù)算體制予以明確表述。因此，明確地表述預(yù)算的優(yōu)先次序要求使用一種預(yù)算方法，以確保預(yù)算內(nèi)、外所有的政府活動遵循相同的優(yōu)先次序。有效地執(zhí)行預(yù)算優(yōu)先次序需要預(yù)算體制提供明確的激勵約束機制，以引導(dǎo)支出機構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行中遵循既定的優(yōu)先次序.
（四）改革和完善基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資體制
結(jié)合政府轉(zhuǎn)型和推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)，在加強社會組織管理的同時，培育社會組織參與基本公共服務(wù)的供給，政府購買社會組織的基本公共服務(wù)。社會組織管理部門要制定有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，為社會組織購買政府基本公共服務(wù)創(chuàng)造條件。把社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、科普教育等， 通過政府購買社會組織服務(wù)形式， 轉(zhuǎn)讓給社會組織去做。
通過完善社會組織的管理法規(guī)，完善促進(jìn)社會組織發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵和引導(dǎo)全社會，特別是民間組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督。通過對社會組織服務(wù)的購買來實現(xiàn)對社會組織的管理；通過制訂基本公共服務(wù)專項發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)措施，加強對基本公共服務(wù)項目、服務(wù)質(zhì)量、供給情況的監(jiān)督。鼓勵社會組織和公眾參與對基本公共服務(wù)項目質(zhì)量、供給的監(jiān)督；在公共服務(wù)采購中，引入社會組織參與，構(gòu)建一個和諧互動的政府與社會的合作伙伴關(guān)系。社會組織參與公共服務(wù)采購供給，將會在一定程度上改變基本公共服務(wù)供給的壟斷局面，從而實現(xiàn)促進(jìn)社會組織壯大與提升預(yù)算資源使用效率的"雙贏"目的。在自身供給與外包采購的成本收益比較中，審慎權(quán)衡政府部門向社會組織讓渡的公共服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)
