公共服務(wù)均等化視角下的政府轉(zhuǎn)型
羅濤
2007-08-23
公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化有助于公平分配，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。
□基本公共服務(wù)均等化可以縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展
當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出，并由此使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大，并已成為社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問題之一，實(shí)行公共服務(wù)均等化在當(dāng)前具有非同尋常的重大意義
第一，基本公共服務(wù)均等化已成為縮小地區(qū)差距的基本條件。從我國實(shí)際出發(fā)，縮小地區(qū)差距，重要的是縮小區(qū)域之間基本公共服務(wù)的差距。按照十六屆六中全會(huì)的要求，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距。
第二，基本公共服務(wù)均等化已成為縮小城鄉(xiāng)差距的重大舉措。我國城鄉(xiāng)之間的差距不僅反映在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共產(chǎn)品方面。2006年，我國城鄉(xiāng)收入差距為3.2：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距已經(jīng)達(dá)到 5.6：1。按照這個(gè)分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%-40%左右。
第三，基本公共服務(wù)均等化已成為緩解貧富差距的重要因素。2006年，城鎮(zhèn)居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的9.2倍。基本公共服務(wù)的個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，是貧富差距不斷擴(kuò)大的重要原因之一。為城鎮(zhèn)困難群體提供義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質(zhì)提高其獲取收入的能力。
□城市偏向型的非均衡供給制度導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給的非均等化
我國從建國之初就推行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式，形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。與此相適應(yīng)，我國公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給也一直是實(shí)行城市偏向型的非均衡供給制度。目前，這種供給制度主要存在兩個(gè)問題：
一方面，公共產(chǎn)品供給的成本分擔(dān)與收益分享不對稱。在現(xiàn)代社會(huì)，稅費(fèi)是政府用來分?jǐn)偣伯a(chǎn)品成本的社會(huì)分配機(jī)制。按照現(xiàn)代稅收的公平原則，稅費(fèi)分?jǐn)傄话阋裱芤嬖瓌t和能力原則。在我國，公共產(chǎn)品的成本分擔(dān)并沒有完全遵循這兩個(gè)原則。從我國城鄉(xiāng)居民的納稅能力對比和稅收分?jǐn)傊贫劝才趴矗r(nóng)村居民的納稅能力明顯弱于城市居民，但農(nóng)村居民的相對稅費(fèi)負(fù)擔(dān)卻高于城市居民。而從公共產(chǎn)品的收益分享情況看，在城市偏向型公共產(chǎn)品供給制度安排下，我國除國防、外交等公共產(chǎn)品能夠大致在城鄉(xiāng)居民間均衡分享外，其余的眾多公共產(chǎn)品均采用分割分享制度。城市居民可以享受包括基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生醫(yī)療等眾多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而廣大農(nóng)民卻沒有享受應(yīng)有的“國民待遇”，由于政府公共財(cái)政資源投入不足，農(nóng)村在社會(huì)保障、生活設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等供給方面基本處于缺位狀態(tài)，農(nóng)民公共產(chǎn)品消費(fèi)權(quán)益受損。
另一方面，公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制不規(guī)范。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要采取“自上而下”的決策機(jī)制。我國公共產(chǎn)品供給很大程度上取決于政府的偏好，由政府官員根據(jù)政績和利益的需要決定公共產(chǎn)品的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量，各級(jí)政府往往熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目，這造成了非意愿消費(fèi)選擇下公共產(chǎn)品的過度供給，導(dǎo)致有限財(cái)政資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
□建設(shè)公共服務(wù)型政府，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵
我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在問題的根源，在于政府轉(zhuǎn)型滯后造成的政府公共服務(wù)職能缺位。因此，強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。
首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，著力推進(jìn)有效且有限政府的構(gòu)建。構(gòu)建有效政府是提高政府公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)基本均等化的前提。要構(gòu)建有效政府首先必須實(shí)現(xiàn)有限政府，所謂有限政府并非政府管得越少越好，其實(shí)質(zhì)是政府職責(zé)應(yīng)當(dāng)符合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求，不能實(shí)行超越實(shí)際的超越政策;政府要發(fā)揮其正確的職能和作用，最終成為有效政府。在現(xiàn)代社會(huì)，不同政府的最大差別就在于“市場取代政府或政府取代市場的不同程度”。因此，有限政府的重要職能在于“公共領(lǐng)域”中“組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品供給”的職能，而這種職能的執(zhí)行完成程度將在某種程度上左右著公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前政府應(yīng)將職能定位于:市場管效益，政府管公正。只有明確各級(jí)政府的職能定位，才能有效解決政府職能的“越位”問題，切實(shí)將主要精力用在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的薄弱環(huán)節(jié)。
第二，建立以公共服務(wù)業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度。隨著我國公務(wù)員法的實(shí)施，公務(wù)員綜合素質(zhì)得到了提高，依法行政和服務(wù)社會(huì)的能力大大增強(qiáng)，但在公共服務(wù)力度上尚待進(jìn)一步加強(qiáng)，需要從人事制度層面著手解決。一方面，我國的干部考核體系中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)等指標(biāo)比重較大;另一方面，干部業(yè)績考核中很難反映老百姓的聲音。因此，“十一五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)加快改革現(xiàn)行的干部人事制度，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系中，使廣大群眾的評價(jià)成為影響干部升遷的重要因素。
第三，加快建立公共服務(wù)績效評估制度和問責(zé)制。以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，加快建立公共服務(wù)績效評估制和問責(zé)制，績效評估指標(biāo)要分級(jí)細(xì)分、量化，不能量化的要定性考核，使各級(jí)政府在公共服務(wù)方面從決策到執(zhí)行，乃至監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都有績效評估和問責(zé)跟蹤。尤其是改善和加強(qiáng)中央對地方的約束與監(jiān)督機(jī)制，并以此為起點(diǎn)，合理配置“條條”與“塊塊”之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)構(gòu)，對確保地方政府的公共性，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制具有重要意義。
第四，改革與完善財(cái)稅制度。從財(cái)政方面看，主要是通過各種渠道建立完善的財(cái)政均衡機(jī)制，尤其是要建立和完善橫向轉(zhuǎn)移與縱向轉(zhuǎn)移相結(jié)合、一般轉(zhuǎn)移與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移相結(jié)合的縱橫交錯(cuò)的均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)還要從財(cái)政體制創(chuàng)新入手，減少財(cái)政級(jí)次，實(shí)行“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。從稅收角度看，主要是按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一元稅制改革進(jìn)程，使廣大農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會(huì)成員平等的納稅地位并承擔(dān)合理的公共產(chǎn)品供給成本的職責(zé)。另一方面，要改革和完善地方稅收體系，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，保證地方政府擁有提供公共產(chǎn)品的穩(wěn)定收入來源。
第五，改進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須遵循偏好最大化原則，即應(yīng)該提供絕大多數(shù)農(nóng)民最急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”的供給機(jī)制忽視了廣大農(nóng)民對公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，導(dǎo)致部分公共產(chǎn)品供給過剩和不足并存，供給質(zhì)量低下，不利于發(fā)揮公共產(chǎn)品的效用。因此，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制，給予農(nóng)民充分參與公共產(chǎn)品決策的民主權(quán)利，使有限的財(cái)政資源能用于大多數(shù)農(nóng)民最急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上，促進(jìn)公共服務(wù)基本均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
總之，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，重點(diǎn)在實(shí)施政府職能轉(zhuǎn)型，打造服務(wù)型政府；關(guān)鍵在深化改革，創(chuàng)新體制，完善政策
本站僅提供存儲(chǔ)服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請
點(diǎn)擊舉報(bào)。
