立案程序?qū)r(nóng)業(yè)執(zhí)法調(diào)查取證和行政處罰決定的影響
孫繼承
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【有關規(guī)定】一、《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十六條：執(zhí)法人員經(jīng)初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)應予處罰的，應當填寫《行政處罰立案審批表》，報本行政處罰機關負責人批準立案。二、《江蘇省行政程序規(guī)定》第四十八條：行政機關依職權啟動程序，應當經(jīng)本行政機關負責人批準。情況緊急可補報。三、《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第十六條：工商機關依據(jù)監(jiān)督檢查職權，或通過投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦等途徑發(fā)現(xiàn)、查處違法行為。第十七條：工商行政管理機關應當自收到投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的材料之日起七個工作日內(nèi)予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長至十五個工作日內(nèi)決定是否立案。
【五個判例】
一、揚州市蘇靈農(nóng)藥化工有限公司與武漢市工商行政管理局東西湖分局工商行政處罰糾紛上訴案[(2011)武知行終字第1號]。
二審判決的相關內(nèi)容：東西湖工商分局提交證據(jù)（武漢市工商行政管理局轉(zhuǎn)辦案件通知書、先正達上海分公司的請求書）已證明被訴具體行政行為的案件來源。鄭先明作為該具體行政行為的相對人，亦認可東西湖工商分局在該案查處過程中向其出具并送達的通知書等若干行政法律文書，足以表明鄭先明本人知曉東西湖工商分局對其銷售侵權商品的行為已經(jīng)立案查處的事實；況且，與立案有關的部分審批手續(xù)屬工商行政機關內(nèi)部工作程序，工商行政機關并無對外公布的義務，東西湖工商分局在行政訴訟中不提供上述內(nèi)部審批手續(xù)的行為，并不表明其具體行政行為未履行立案手續(xù)，更不表明其行為違反法定程序。因此，上訴人蘇靈公司提出的“案件來源不合法，沒有立案手續(xù)”的上訴理由不成立。
二、上訴人江蘇三和輪轂制造有限公司與被上訴人南京市環(huán)保局環(huán)境行政處罰案[南京市中級人民法院（2014）寧環(huán)行終字第1號]。 二審法院有關判決內(nèi)容：對于被訴環(huán)境行政處罰行為是否符合法定程序。國務院環(huán)境保護部《環(huán)境行政處罰辦法》第二十二條規(guī)定：環(huán)境保護主管部門對涉嫌違反環(huán)境保護法律、法規(guī)和規(guī)章的違法行為，應當進行初步審查，并在七個工作日內(nèi)決定是否立案。該辦法第二十四條規(guī)定：“對需要立即查處的環(huán)境違法行為，可以先行調(diào)查取證，并在七個工作日內(nèi)決定是否立案和補辦立案手續(xù)。”因此，立案并非啟動調(diào)查的必經(jīng)程序。市環(huán)保局2013年7月1日檢查時發(fā)現(xiàn)，三和輪轂公司涉嫌違反環(huán)境保護法的違法行為，先行調(diào)查取證并無不當。市環(huán)保局對于三和輪轂公司環(huán)境違法行為，經(jīng)調(diào)查取證并向三和輪轂公司送達了行政處罰事先告知書、聽證告知書，賦予三和輪轂公司陳述、申辯的權利，并聽取了三和輪轂公司的陳述，依法履行了行政處罰的程序。三和輪轂公司上訴所提市環(huán)保局行政處罰程序違法，屬于違法取證的上訴理由，無事實及法律依據(jù)，不予采納。
三、龍門縣國土資源局與劉亮榮非訴審查復議糾紛案[惠州市中級人民法院（2014）惠中法行非訴審復字第15號]。
二審法院有關判決內(nèi)容：《土地違法案件查處辦法》明確規(guī)定了土地管理部門在查處土地違法案件時，首要程序是立案，然后才是指派承辦人調(diào)查取證、提出土地違法案件調(diào)查報告、發(fā)出責令停止土地違法行為通知書。龍門縣國土資源局在尚未立案的情況下開展相關工作，程序不當。
四、開封市巍煒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴開封市水利局水事行政處罰案[開封市中級人民法院（2012）汴行終字第24號]。
二審法院有關判決內(nèi)容：關于被訴具體行政行為的程序方面，市水利局在查明巍煒公司的違法行為后，依照《條例》第五十三條和《水行政處罰實施辦法》規(guī)定的程序，對其送達了責令安裝計量設施通知書和水行政處罰事先告知書，告知了其陳述、申辯的權利，符合法律、法規(guī)關于行政處罰的程序性規(guī)定。被上訴人巍煒公司稱市水利局先調(diào)查取證、后辦理立案手續(xù)，行政處罰違反法定程序。本院認為，市水利局在初步查明巍煒公司的違法事實后立案查處本案，并不違反《水行政處罰實施辦法》第二十四條的規(guī)定。被上訴人巍煒公司所主張的程序問題不足以影響本案被訴具體行政行為的合法性。
五、莆田市城廂區(qū)喜第酒吧與莆田市城廂區(qū)人民政府環(huán)境保護行政處罰案[莆田市中級人民法院（2014）莆行初字第37號]。
二審法院有關判決內(nèi)容：原告認為，被告作出的行政處罰決定主要證據(jù)不足，依據(jù)的監(jiān)測報告是在整改期限內(nèi)作出的，本案行政處罰是7月29日進行正式立案，在立案后并未進行再次監(jiān)測。被告則認為原告在整改期限結(jié)束后，仍沒有整改到位。本院認為，本案原告是酒吧，前任經(jīng)營者曾因未辦環(huán)評驗收被環(huán)保部門處罰過，原告因噪聲污染曾多次受投訴。本案中被告的下屬工作人員5月15日發(fā)出限期整改決定，因5月份有31天，應該是6月15日到期。在6月14日晚上進行監(jiān)測，結(jié)果顯示仍不合格，此時，距整改期滿也就是下半夜的幾個小時。被告在發(fā)出行政處罰告知書之后，原告才提交了整改方案，要求進行整改。陳述、申辯權利保障的是原告的救濟權利，而不是再給原告一次整改機會。故被告的行政處罰在合法性上應屬存在瑕疵，但不足以撤銷。
【分析】立案與調(diào)查取證的關系，在農(nóng)業(yè)執(zhí)法實踐中仍有爭議。
從上述判例可以看出：在相關行政執(zhí)法領域中，立案并非調(diào)查取證的前提，甚至不是處罰決定的前提；行政機關對何時立案，具有一定的自由裁量權；立案程序違反規(guī)定的，屬行政瑕疵，不構成否定行政處罰合法性的理由。
立案的目的，在于確認案件管轄權、回應投訴舉報或移送案件的處理，提高執(zhí)法效率。行政執(zhí)法活動中的立案，取決于立案機關是否有管轄權、是否由初步證據(jù)證明有違法行為、違法行為是否已過處罰時效等。而對于調(diào)查取證，農(nóng)業(yè)法、行政處罰法都有具體規(guī)定。例如，《農(nóng)業(yè)法》第88條規(guī)定：縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門及其執(zhí)法人員履行執(zhí)法監(jiān)督檢查職責時，有權采取下列措施：（一）要求被檢查單位或者個人說明情況，提供有關文件、證照、資料；（二）責令被檢查單位或者個人停止違反本法的行為，履行法定義務。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員在履行監(jiān)督檢查職責時，應當向被檢查單位或者個人出示行政執(zhí)法證件，遵守執(zhí)法程序。有關單位或者個人應當配合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務，不得拒絕和阻礙。《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機關在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。行政機關在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。
立案屬于行政處罰活動中的內(nèi)部程序。是否立案，并不直接對相對人的實體權利義務產(chǎn)生不利影響。從法律規(guī)定來看，無論是在調(diào)查或檢查中，執(zhí)法人員調(diào)取證據(jù)資料、制作詢問筆錄或先行登記保存清單，法律均未明確以立案為前提條件。正因為如此，筆者認為，一、在未立案的情況下，執(zhí)法人員應當有權針對檢查發(fā)現(xiàn)或其他途徑發(fā)現(xiàn)的違法線索開展調(diào)查取證。二、立案前的檢查記錄或調(diào)查取證，與立案后的調(diào)查取證，均構成行政處罰決定的證據(jù)，可以作為處罰證據(jù)使用。三、無正當合理理由，超期立案的，構成程序瑕疵，但不構成“違法法定程序”。四、立案后，未進行調(diào)查取證，但已有證據(jù)足以證明違法事實的，不影響處罰決定的合法性。
