【裁定要旨】
《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)，因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機關(guān)在強制拆除過程中，本應(yīng)依法對相關(guān)物品進(jìn)行清點，登記造冊，妥善保管。但由于行政機關(guān)未進(jìn)行登記造冊，野蠻違法強制拆除，造成被征收人對相關(guān)物品損失的具體數(shù)額無法舉證的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件實際情況，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗，結(jié)合原告的訴訟請求，合理酌定被征收人的實際損失，判決予以賠償。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2017）最高法行再68號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）蘇積慶。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會。住所地：廣西南寧市濱河路1號火炬大廈。
法定代表人李耕，主任。
委托代理人吳東機,該管委會工作人員。
委托代理人王德臻，廣西創(chuàng)想律師事務(wù)所律師。
再審申請人蘇積慶因訴被申請人南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱高新區(qū)管委會）強制拆除及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2016年3月15日作出的(2015)桂行終字第190號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年5月8日立案，并于2017年6月30日作出（2017）最高法行申3448號行政裁定，提審本案。2017年10月10日，本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案。再審申請人蘇積慶，被申請人高新區(qū)管委會的委托代理人吳東機、王德臻，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。
南寧市中級人民法院經(jīng)審理查明，根據(jù)南發(fā)（2001）54號《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》和南發(fā)（2001）55號《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于深化開發(fā)區(qū)體制改革實行特區(qū)式封閉管理的意見》精神，南寧市規(guī)劃管理局將其部分職能授予高新區(qū)管委會。2001年12月28日，南寧市規(guī)劃管理局與高新區(qū)管委會簽訂《授權(quán)書》，將建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批以及違章建筑處罰權(quán)等授予高新區(qū)管委會行使。1996年至1998年間，蘇積慶未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批同意，在南寧繞城高速公路北面明華村大巷坡七隊建設(shè)房屋用于養(yǎng)殖。2014年7月15日，高新區(qū)管委會以蘇積慶未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，擅自在上述地點建設(shè)房屋的行為違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，已構(gòu)成違法建設(shè)為由，作出《限期搬離拆除違法建（構(gòu)）筑物通知書》，要求蘇積慶于2014年7月20日前將建筑物內(nèi)物品搬運完畢并自行拆除，逾期將進(jìn)行強制拆除，并言明由此造成的財產(chǎn)損失一律不予賠償。該通知書于同日送達(dá)蘇積慶。2014年7月21日，高新區(qū)管委會對蘇積慶的上述房屋進(jìn)行強制拆除。2015年2月16日，蘇積慶提起本案行政訴訟，請求確認(rèn)高新區(qū)管委會強制拆除其房屋違法，判令高新區(qū)管委會賠償其相應(yīng)損失共計18萬元。
南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第90號行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會具有轄區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)；高新區(qū)管委會認(rèn)定涉案房屋屬于違法建筑并限期拆除正確，但拆除該房屋違反程序；蘇積慶就違法建筑要求賠償無法律依據(jù)，在強拆過程中造成其他損失請求賠償?shù)膯栴}，由于蘇積慶舉證不充分，不能證明損害事實，不予支持其賠償主張。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條規(guī)定，判決確認(rèn)高新區(qū)管委會2014年7月21日對蘇積慶涉案房屋實施強制拆除的行為違法；駁回蘇積慶要求高新區(qū)管委會賠償其經(jīng)濟(jì)損失18萬元的賠償請求。蘇積慶不服一審判決，提起上訴。
廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2015）桂行終字第190號行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會具有轄區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)，涉案建筑物所在地為規(guī)劃區(qū)，仍屬高新區(qū)管委會的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實施的地域范圍。高新區(qū)管委會拆除涉案建筑物存在違法情形，在實施強制拆除前未依法催告，未作出行政強制執(zhí)行決定，一審判決確認(rèn)高新區(qū)管委會對涉案房屋實施強制拆除的行政行為違法并無不當(dāng)。涉案建筑物建設(shè)于1996年，位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證方可建設(shè)。蘇積慶不能提供建設(shè)建筑物的合法手續(xù)，主張涉案建筑物屬合法建筑沒有事實依據(jù)。涉案建筑物建設(shè)后至高新區(qū)管委會作出行政處罰時一直存在，具有連續(xù)狀態(tài)情形，蘇積慶主張涉案建筑物于1996年建成使用，不應(yīng)再處以行政處罰的理由沒有法律依據(jù)。蘇積慶不能證明涉案建筑物屬于合法財產(chǎn)，故其請求對涉案建筑物給予國家賠償沒有法律依據(jù)。蘇積慶在涉案建筑物內(nèi)的養(yǎng)殖物及其他動產(chǎn)是其合法財產(chǎn)，受法律保護(hù)。對違法建筑物進(jìn)行拆除時，應(yīng)給予適當(dāng)時間以搬離動產(chǎn)，對于仍未搬離的動產(chǎn)，實施拆除行為的行政機關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行處置并保全證據(jù)。蘇積慶對賠償主張依法有舉證責(zé)任。雖然高新區(qū)管委會未提供證據(jù)以證實拆除時室內(nèi)動產(chǎn)已清空，但蘇積慶僅僅提供財產(chǎn)損失清單作為證據(jù)，尚不足以證實動產(chǎn)損失的存在。故對于蘇積慶賠償室內(nèi)物品損失的賠償請求，該院不予支持。綜上所述，一審判決確認(rèn)高新區(qū)管委會行政強制執(zhí)行行為違法，對蘇積慶的賠償請求不予支持正確，但是一審判決主文中所述的強制執(zhí)行的時間為“2014年10月24日”有誤，予以更正。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第一項，判決維持一審判決第二項；變更一審判決第一項為“確認(rèn)被告南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會2014年7月21日對原告蘇積慶建設(shè)的位于南寧繞城高速公路北面明華村大巷坡七隊的養(yǎng)殖房屋實施強制拆除行為違法”。
蘇積慶申請再審稱：1.高新區(qū)管委會在沒有強制拆除的法律文件的情況下，對其養(yǎng)殖柵、住房及相關(guān)設(shè)施進(jìn)行強制拆除，造成各種損失18萬元。2.高新區(qū)管委會不具備行政強制實施主體資格。3.一、二審判決沒有判處高新區(qū)管委會賠償其動產(chǎn)損失，違背事實且缺乏依據(jù)。請求撤銷二審判決，支持其賠償請求。
高新區(qū)管委會答辯稱：1.高新區(qū)管委會是合法的行政主體，具有轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)。2.蘇積慶的房屋為違法建筑，依法應(yīng)予拆除。3.高新區(qū)管委會的強拆行為認(rèn)定事實清楚，程序合法，適用法律正確。4.蘇積慶請求賠償損失18萬元沒有事實和法律依據(jù)。請求駁回蘇積慶的再審申請。
本院經(jīng)審查對一、二審認(rèn)定的事實予以認(rèn)可。
本院認(rèn)為，高新管委會的強制拆除行為違反《中華人民共和國行政強制法》第三十五條以及第三十七條第一款的規(guī)定，程序違法，一、二審判決確認(rèn)違法正確，本院予以支持。關(guān)于高新區(qū)管委會是否有權(quán)實施涉案強拆行為的問題，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條及第六十八條之規(guī)定，縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門具有城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰權(quán)。另根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第十三條關(guān)于“高新區(qū)所在地的市人民政府設(shè)立高新區(qū)管理委員會，作為管理高新區(qū)具體事務(wù)的派出機構(gòu)，根據(jù)市人民政府的授權(quán)，對高新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、科技創(chuàng)新、城市建設(shè)、土地、財政、外事、項目審批、勞動人事等事項進(jìn)行統(tǒng)一管理”以及第十四條第一款第七項關(guān)于“高新區(qū)管理委員會履行所在地的市人民政府授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，南寧市人民政府可以對高新區(qū)管委會等派出機構(gòu)予以明確授權(quán)，由其履行法律賦予南寧市人民政府的有關(guān)行政管理職權(quán)。在此前提下，中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳印發(fā)的《中共南寧高新技術(shù)開發(fā)區(qū)工作委員會南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》第一點主要職責(zé)第九項也已明確授權(quán)高新區(qū)管委會負(fù)責(zé)高新區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法工作。案涉農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施所在地屬于高新區(qū)管委會的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實施的地域范圍，因此，高新區(qū)管委會有權(quán)實施涉案強拆行為。
《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！币簿褪钦f，獲得國家賠償?shù)那疤崾枪?、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害造成損失的。蘇積慶被拆除的建筑物不屬于合法財產(chǎn)，一、二審對涉案建筑物不給予國家賠償依法有據(jù)，本院予以支持。
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款明確規(guī)定：“在行政賠償、補償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。”本案中，高新區(qū)管委會在強制拆除過程中，本應(yīng)依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務(wù)，對蘇積慶所建違法建筑物中的合法財產(chǎn)已予清空并妥善處理。但高新區(qū)管委會未能提供任何相關(guān)證據(jù)，未盡到舉證責(zé)任。由于高新區(qū)管委會的違法強制拆除，蘇積慶僅能提供相關(guān)現(xiàn)場照片及財產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動產(chǎn)損失的存在，雖然其對于動產(chǎn)損失的具體數(shù)額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應(yīng)適用上述法律所規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，即由高新區(qū)管委會承擔(dān)舉證不能的不利后果并負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。一、二審判決適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項的規(guī)定，而未適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。在本院庭審中，蘇積慶主張其所養(yǎng)生豬被驅(qū)離房屋，無處安置產(chǎn)生相應(yīng)損失的事實，高新區(qū)管委會亦未提出相反證據(jù)。對于蘇積慶養(yǎng)殖物及屋內(nèi)合理物品的損失等相關(guān)事實，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步核實后依據(jù)證據(jù)規(guī)則予以確定。
綜上，蘇積慶的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項的規(guī)定，一、二審判決認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第二項，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院2016年3月15日作出的（2015）桂行終字第190號行政判決第一項，維持廣西壯族自治區(qū)高級人民法院2016年3月15日作出的（2015）桂行終字第190號行政判決第二項；
二、撤銷廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第90號行政判決；
三、賠償部分發(fā)回廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院重新審理。
審判長 熊俊勇
審判員 龔 斌
審判員 陳宏宇
二〇一七年十一月三十日
法官助理 牛延佳
書記員 余逸純
附：相關(guān)法律、司法解釋條文
1.中華人民共和國行政訴訟法
第三十八條在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：
（一）被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的；
（二）原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。
在行政賠償、補償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：
（一）主要證據(jù)不足的；
（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；
（三）違反法定程序的；
（四）超越職權(quán)的；
（五）濫用職權(quán)的；
（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>
第九十一條當(dāng)事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；
（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的；
（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；
（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
2.最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋
第二十七條原告對下列事項承擔(dān)舉證責(zé)任：
（一）證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外；
（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；
（三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實；
（四）其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項。
第七十六條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審人民法院作出的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。
人民法院審理再審案件，應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭。
第七十八條人民法院審理再審案件，認(rèn)為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內(nèi)容作出相應(yīng)裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判。
3.中華人民共和國行政強制法
第三十五條行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項：
（一）履行義務(wù)的期限；
（二）履行義務(wù)的方式；
（三）涉及金錢給付的，應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式；
（四）當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。
第三十七條經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定。
強制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項：
（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；
（二）強制執(zhí)行的理由和依據(jù)；
（三）強制執(zhí)行的方式和時間；
（四）申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
（五）行政機關(guān)的名稱、印章和日期。
在催告期間，對有證據(jù)證明有轉(zhuǎn)移或者隱匿財物跡象的，行政機關(guān)可以作出立即強制執(zhí)行決定。
4.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法
第六十四條未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。
第六十八條城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。
5.中華人民共和國國家賠償法
第二條國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。
本法規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依照本法及時履行賠償義務(wù)。
