《坐而論道、為公立學：制度分析與公共政策分析》序言

毛壽龍

《坐而論道、為公立學：制度分析與公共政策》將系統(tǒng)介紹制度分析與公共政策（簡稱IAPP，Institutional Analysis & Public Policy的首字母縮寫）的分析框架，并運用它來分析日常生活中經(jīng)常碰到的具體的公共政策問題。其目的是有三，一是在理論探討的基礎(chǔ)上在具體政策問題分析過程中介紹IAPP分析框架的基本概念、理論與方法，二是通過對日常生活中具體政策問題的探討來體現(xiàn)IAPP理論與方法的活力，并以此為基礎(chǔ)修正制度分析的基本理論和方法，三是力圖就日常具體的公共問題給出制度分析學者的看法或者政策建議。

一、篇章結(jié)構(gòu)

本書導言部分將系統(tǒng)介紹IAPP分析框架所包含的基本概念、基本理論與方法，包括后果、權(quán)利與契約的評價方法，個體、集體與立憲的多層次制度分析方法，人的沖動理論，物品和服務理論等。

正文共分八個部分，第一部分，規(guī)則與選擇，探索不同制度背景條件下的理性選擇問題，并探索官員和公民個人的不同選擇的制度背景，在此基礎(chǔ)上思考在公共領(lǐng)域的理性選擇，尤其是如何以制度反腐敗的問題。

第二部分，民主與自治，著眼于民主與自治的制度基礎(chǔ)以及政策選擇，探索了理想民主的概念以及現(xiàn)實民主的制度因素，村民自治對于民主制度發(fā)展的意義，人大代表新舉措的制度意義，官與民關(guān)系的制度因素，民主的政府應該為誰服務，公民評議政府的民主效應，以及以自主治理為基礎(chǔ)來解決公共問題的可能性。

第三部分，公共服務的制度基礎(chǔ)，專門從制度分析角度探索公共服務的制度基礎(chǔ)，如公共服務的市場化問題，公共住房改革的制度邏輯，公共服務中的外地人問題，城鄉(xiāng)有別的問題，城市小區(qū)公共服務的制度，農(nóng)民負擔與公共服務，公共安全、司法服務的制度基礎(chǔ)，水資源有效利用、煙草政策、艾滋病問題、孕婦慘死以及交通安全的制度邏輯。

第四部分，教育服務的制度基礎(chǔ)，從制度分析角度探索貧困生問題、教育系統(tǒng)不正之風問題，收費價格管制問題，收取學費問題，學術(shù)禁區(qū)問題，校園治安問題，以及托幼服務問題等。

第五部分，全球治理與外交政策，以中國經(jīng)濟政治崛起為背景，探索中國的大國定位，在此基礎(chǔ)上探索中美關(guān)系的戰(zhàn)略把握，及其復雜性，然后從宏觀的角度探索了21世紀文明的制度基礎(chǔ)，以及人道化全球化問題。

第六部分，研究了美國政府及其公共政策，主要包括為什么美國選擇不民主的選舉制度，美國政治中憲政、共和與民主的均衡，美國外交政策的制度缺陷，美國軍費增加問題，以及美國行政審批制度改革的啟示。

第七部分，學思人生的制度基礎(chǔ)，探索了理論與實踐關(guān)系的制度基礎(chǔ)，自由主義與新左派爭論的評論，竊書、書生氣、學術(shù)批評、本土化研究以及學術(shù)評獎的制度問題。

第八部分，網(wǎng)絡空間的制度基礎(chǔ)，針對網(wǎng)絡迅速發(fā)展的時代，中文學術(shù)網(wǎng)站迅速發(fā)展，網(wǎng)絡學術(shù)資源、網(wǎng)絡民主、政務信息網(wǎng)上公開登問題。

這些政策分析和評論文章依據(jù)的方法和框架是IAPP。簡言之，IAPP的分析框架就是根據(jù)后果、權(quán)利和契約的評價框架，操作、集體和立憲選擇領(lǐng)域和制度設(shè)計分析的理論框架，運用物品類型的規(guī)范理論與實證理論，以分析和復合的人性沖動理論為基礎(chǔ)，考慮公民、官員、社會組織和政府的各種復雜且可能的現(xiàn)實政策選擇，從政治、經(jīng)濟、道德、審美和文化多層次入手，著眼于持續(xù)發(fā)展的制度平臺，探索IAPP鑒別真實的問題，去除偽問題的方法，然后選擇一個當前正在發(fā)生的公共問題，著眼于建設(shè)性的行動，進行政策分析和評論。

二、后果、權(quán)利與契約

IAPP的評價框架，由后果、權(quán)利和契約等組成。后果的評價標準，是人們最常用的評價標準。其大意是說，一個政策選擇，只要后果好，就是好，如果后果不好，就是不好的。

比如，就自由來說，為什么需要自由呢？自由，在個體意義上意味著一種能力和意愿，在集體意義上意味著相互之間存在著友愛和幫助，而且沒有強制，在制度意義上，自由則意味著有良好的制度的保障。人為什么要自由呢？首先是因為有了自由就會有好結(jié)果，人有了行動的自由，有了選擇的自由，人的精神狀態(tài)比較好，心情舒暢，行動比較積極，易于承擔責任，生活質(zhì)量高。具體來說，一個人有了婚姻自由，要比婚姻不自由要好，因為有了更多的自由選擇，可以選擇更好的配偶，婚姻質(zhì)量會比較高。如果沒有婚姻自由，先包辦婚姻，后談戀愛，即使有可能找到好的配偶，但總體上婚姻質(zhì)量會下降，會導致梁山伯與祝英臺那樣的悲劇。云南納西族青年有談戀愛的自由，但婚姻由父母包辦，本人無選擇配偶的權(quán)利，于是一些熱戀的男女青年，不得不相約到玉龍雪山或者附近的云杉坪殉情自殺。一個經(jīng)濟有自由比沒有自由強，因為如果沒有經(jīng)濟自由，交易將萎縮，經(jīng)濟就將蕭條。[1]我們說，市場經(jīng)濟比計劃經(jīng)濟好，原因就在于市場經(jīng)濟能夠?qū)е陆?jīng)濟發(fā)展，而計劃經(jīng)濟只會降低經(jīng)濟資源配置效率，導致經(jīng)濟落后，甚至是崩潰。經(jīng)濟自由不僅有利于經(jīng)濟發(fā)展，而且還有利于和平，所以經(jīng)濟自由是好東西。[2]當然，結(jié)果是不是好，不僅要看其直接的、短期的、特殊的結(jié)果，還要看其間接的、長期的、普遍的結(jié)果。比如，計劃經(jīng)濟往往在短期里很有經(jīng)濟效益，但長期效益不好；國有企業(yè)短期里效果可能不錯，但很難長期持續(xù)，所以國有企業(yè)需要改革。某個政策可能在一定范圍內(nèi)有效，但不見得普遍有效，這個政策顯然就不能推而廣之。

權(quán)利，從個體角度來看，意味著個體具有某種資格和能力。比如人身自由權(quán)，財產(chǎn)權(quán)，婚姻自由權(quán)，包括工資權(quán)、受教育權(quán)等，都意味著某個人有資格而且有能力享受某種收益，并承擔一定的成本。權(quán)利，從集體層次來看，意味著某個人有排他性的決定權(quán)和處置權(quán)，不受任何外在力量的影響。而從制度角度來看，權(quán)利則是一種可普遍化的規(guī)則，也就是說任何人，不管是否有資格和能力，其權(quán)利都是不可剝奪的，有些基本權(quán)利甚至是不可讓渡的。就上文所探討的自由來說，從權(quán)利的角度來看，自由作為一項權(quán)利，不管結(jié)果好還是不好，都是個人的權(quán)利，對他人有對抗性，其他人不得干涉。比如，一個人擁有婚姻自由權(quán)，他選擇的配偶在很多人看來都不是最好的，但他擁有婚姻自由權(quán)，就可以排他性地決定娶自己喜好女孩，而不需考慮其他人的意見，即使他人的意見后來可能證明是正確的。一個人可能沒有能力結(jié)婚，或者不想結(jié)婚，但并不意味著他的婚姻自由權(quán)可以被剝奪，或者可以讓渡，或者放棄。一個人，從小立志當售票員、售貨員，在很多人看來都不可思議，但理想的選擇，是個人的自由。一個人不當大學教授，而去當打字員，或者在街上流浪生活，顯然在很多人看來不理性，但這也是一個人的自由。每個人的權(quán)利，他人不可干涉。在中文世界的學術(shù)傳統(tǒng)中，不缺乏從后果的角度來進行論證，但從權(quán)利的角度來進行論證，卻很缺乏。所以，在中國人眼里，往往只看得見財產(chǎn)，而看不見財產(chǎn)權(quán)，往往看得見物，看不見物權(quán)。個人的基本權(quán)利，包括人身自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，尤其是政治權(quán)利，也很容易為統(tǒng)治者為了管理的方便而被輕易剝奪。不僅如此，在這樣的背景中，討論權(quán)利，都會成為奢侈品。[3]當然，隨著改革開放的逐步深入，權(quán)利越來越受到重視，從權(quán)利的角度來思考和分析問題，也逐步成為一個傳統(tǒng)，政府管理也越來越重視以個人的基本權(quán)利為基礎(chǔ)。

權(quán)利的標準，可以補充后果標準的不足。因為人們對某個事件的看法，對其效果的看法，都有各自的主觀性。主觀的判斷，不同的人往往有很大的分歧，即使是蘿卜青菜，也各有所愛，中餐西餐也各有選擇。這時，就需要判斷，誰有權(quán)利來進行判斷，這樣就可以解決分歧。除此之外，權(quán)利的標準，可以為結(jié)果好還是不好設(shè)定邊界。比如，每個人都有生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，以及人身自由權(quán)等等各種各樣的權(quán)利。對于這些權(quán)利，不能以任何理由加以限制和剝奪，即使結(jié)果很好，也是如此。比如，我們不能為了治安的目的，任意限制個人的人身自由權(quán)或者隨意剝奪公民的其他種種權(quán)利如言論自由權(quán)等。也不能為了發(fā)展的需要，任意剝奪個人的財產(chǎn)權(quán)，更不能去剝奪人們的生命權(quán)，不能為了發(fā)展去威脅人們的生命。另外，權(quán)利的標準，也可以為權(quán)力設(shè)定基本的界限標準，也就是說，公共權(quán)力停止于公民的基本權(quán)利，公民的基本權(quán)利可以對抗任何外力，包括公共權(quán)力的隨意侵害。比如，我們不能因為扶貧救助人就去限制被救助扶貧對象的人身自由權(quán)，也不能隨意限制接受救助幫助對象的消費選擇權(quán)。每個人都有婚姻自由權(quán)，所以，我們不能運用公共權(quán)力運用任何方法去限制人們的婚姻自由權(quán)，即使婚檢結(jié)果表明在醫(yī)學上不宜結(jié)婚，但人們愿意結(jié)婚住在一起，公共權(quán)力也只能是建議，而不能去限制。

當然，對結(jié)果，人們的看法可能會發(fā)生沖突，其利益也會發(fā)生沖突，對權(quán)利，不同的權(quán)利也會發(fā)生相互沖突，這時候就需要有一定的共識。這就是契約的評價標準。

從契約的角度來看，人們需要對權(quán)利的配置和后果的看法，應該有一個最低限度的共識。比如，對基本的人身自由權(quán)，對個人的財產(chǎn)權(quán)，結(jié)社權(quán)等等，有最低限度的共識；對某些政策的結(jié)果也需要有一個比較共識的評價。如果有很大的爭議，就需要通過公共程序，相互主張，爭論，辯論，討論，達成一致，如果無法達一致意見，公共政策就缺乏基礎(chǔ)，就很難形成普遍的公共政策。這時，就不宜采取政策行動，或者說分而治之，不同地方的人，不同群體的人，可以由不同的選擇。蘿卜、青菜既然各有所愛，人們自然可以在自己的菜園里種上自己喜歡的蔬菜，而不必由公共政策來確定到底種蘿卜還是青菜。

契約的標準，實際上就是民主的標準。它意味著誰的利益受到了影響，誰就應該有發(fā)言權(quán)，有參與權(quán)，有決策權(quán)。如果沒有這些權(quán)利，這些人的意見就會被忽略，其利益也很容易輕易地被犧牲。就會導致不同集團之間的剝削和壓迫問題。

如果權(quán)利配置得當，有關(guān)的決策和行動能夠取得全體一致同意，這個社會一般來說會比較穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展迅速，生活自由、體面、富足而快樂。所以，權(quán)利的標準、契約的標準，在根本上與結(jié)果的標準是一致的。

三、個體、集體與立憲分析

IAPP的制度分析框架包含三個層次：個體或操作層次的分析、集體層次的分析與立憲層次的分析。個體或操作層次的分析，往往分析操作的技術(shù)，主要是分析某個人的作為；集體層次的分析，落實在人與人之間的關(guān)系上；立憲層次的分析，落實在制度層面上。我們用這個分析框架來分析自由的不同層次的含義。

在個體層次上，自由，意味著一個人干事情的能力。如果沒有體力、精力、智力以及相關(guān)的資源和技術(shù)，人就不可能去完成一個活動，達到具體的目的。在操作意義上，如果沒有可操作性，個人的自由，也是沒有實際意義的。[4]在個體意義上，權(quán)利意味著一種資格和能力，如果有一個人沒有資格和能力，權(quán)利對于這個人來說是沒有實際意義的。當然，個人擁有資格和能力，還需要讓權(quán)利本身具有技術(shù)上的可操作性，只有這樣，才真正有意義。契約，在個體意義上必須基于同意，而且在這種意義，同意不具有強制性。比如，有單位要求捐款，對外公開說是自愿的，但因為行政上有相關(guān)的強制性，大家不得不自愿捐款，這就不是契約。商家之間簽訂合同，雖然是自愿的，但一方對另外一方有明顯的欺詐行為，這也不是契約。

從集體層次上，自由，意味著個人可以不受他人的強制來決定和行動，即使有影響，也是個人自己決定的。這就是哈耶克所說的自由。哈耶克認為，自由涉及人與他人之間的關(guān)系，對自由的侵犯亦來自人的強制。[5]自由是很好的，能帶來好的結(jié)果，但不一定必然帶來好的結(jié)果，“我們可能是自由的，但同時也可能是悲苦的。自由并不意味著一切善物，甚或亦不意味著一切弊端或惡行之不存在”[6]。哈耶克還認為，知識是分散的，除了科學知識之外還有很多與特定時空有關(guān)的實踐知識。因為知識是非集中的，任何人都不是全知全能的，任何人都有自己的知識優(yōu)勢，這時為了更好地利用知識資源，必須讓人有更多的運用知識的自由。[7]在個體或者操作意義上是知識越多越需要自由，而在集體意義或者相互關(guān)系意義上，是個人越無知，就越要給人自由，并尊重他人的自由。

當然，在集體層次上，并不是所有的人都會有自由。一般來說，強者的自由會多于弱者的自由，而弱者在強者面前會顯得無能為力。成人和兒童之間，成人的自由總是多于兒童的自由。強國和弱國之間，強國的自由總是多于弱國的自由。擁有行政職位的人，因為其掌握著一定的支配權(quán)，其自由總是多于沒有擁有行政職位的人。如有一個人，去某個國家的大使館去申請簽證，這時候簽證官有誤會，要你補充新的材料，這時候申請者即使有充分的理由，也無法給其平等對話。在秘密行政的時候，尤其如此。比如有一個碩士生去找工作，在最后關(guān)頭因為體檢不合格而被淘汰，原因是政府部門有內(nèi)部文件規(guī)定，眼睛近視600度以上不予錄取。有一個人被某個政府部門錄取為公務員，在試用期期間懷孕了，被辭退，其原因是內(nèi)部有規(guī)定，在試用期內(nèi)不算是正式的公務員，不受公務員法保護。行政機關(guān)用內(nèi)部文件來規(guī)范公民，而公民事先并不知道具體的規(guī)范，其結(jié)果就是公民總是處于弱勢的地位，因為誰知道行政機關(guān)又會有什么樣的內(nèi)部文件來不斷地規(guī)范你呢？在這種情況下，公民的自由無疑是脆弱的，易受傷害的，缺乏保障的。

強者有自由，而弱者無自由，表面上看起來對弱者不利，而對強者有利，實際上是對所有的人都不利的。因為任何人，都不可能在任何情況下都是強者。如果只有強者有自由，而弱者沒有自由，那么其結(jié)果就是任何人都不會有自由。比如，如何任何人都可以有殺死他人的自由，掠奪他人財產(chǎn)的自由，其結(jié)果就是無休止的戰(zhàn)爭狀態(tài)。這種狀態(tài)，即使對于武林高手是有利的，但這種狀態(tài)對于絕大多數(shù)人都是不好的狀態(tài)，而最終對于所謂的武林高手，也不是非常有利的，因為他們死于非命的可能性也非常大。

在這種情況下，就需要在制度上確立規(guī)則，讓大家無論強弱，都有充分的自由。這樣，有關(guān)個人生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的規(guī)則就建立起來了。只要人們擁有了這些基本的權(quán)利，就可以使得任何人免于他人的侵害，并確保基本的自由。

這就是在立憲層次上的自由，它意味著在某種規(guī)則條件下，不針對具體的人，也不針對具體的人際關(guān)系，任何人，都能夠有自由的制度保障。雖然在操作意義上某些人可能沒有能力去實現(xiàn)自由，而某些人天生懦弱，深受別人影響，很難不受他人的影響，依照自己的意志去活動，即使他人并不強制。如果有了立憲意義上的自由，雖然很難確保所有的人在操作意義上得到自由，在集體意義上也很難有完全意義上的自由，但一旦失去了保障自由的立憲意義上的規(guī)則，任何人，都會失去起碼的保障。

四、人的理論

當然，這一切分析都與人和物品的分析相聯(lián)系的。人是復雜的，但在分析的意義上，并不復雜。每一個人，在不同的場合，都會有不同的沖動，在集貿(mào)市場上，每個人表現(xiàn)得像個典型的經(jīng)濟人，是經(jīng)濟理性的，都會討價還價，買到便宜的，賣出最貴的。見到可憐的人，每個人都會有震撼的感覺，內(nèi)心里激發(fā)出去幫助他的沖動，即使得不到回報，這是典型的道德人。在相互存在利益沖突的場合，很多人都會表現(xiàn)得損人利己，尤其是在政治軍事沖突場合，尤其表現(xiàn)得要戰(zhàn)勝敵人，甚至消滅敵人。除此之外，還有許多人表現(xiàn)為對宗教有很大的熱情，對知識有很強的渴望，對審美和情感，有很強的感覺。

每個人在不同的場合存在著不同的沖動，在不同的場合表現(xiàn)出不同的問題。經(jīng)濟人的天性是為了自己的利益為他人提供服務，并根據(jù)他人的需求和購買或者供給的行為來實現(xiàn)互利互惠。在這種場合，消費者有更多的選擇的自由，生產(chǎn)者也有更多的生產(chǎn)自有，就可以充分發(fā)揮各個方面的積極性，也就是說，市場經(jīng)濟需要充分的經(jīng)濟自由，這時候關(guān)鍵是建設(shè)更好的市場制度，并提供各種各樣的保障。如果讓經(jīng)濟人有充分的自由，資源就會流向最看重該資源的價值，并且愿意支付最高價格的人那里流動，這時不僅每個人的積極性會得到充分的調(diào)動，努力水平和創(chuàng)新水平會最高化，種種資源配置也能夠合理化，并實現(xiàn)最大的效益。

道德人不僅僅體現(xiàn)為個人有美德，有公德，更重要的是在利益關(guān)系的處理上能夠無私地去幫助他人，并且不要回報。也就是說，資源是從道德者那里流向需要幫助而且沒有支付能力的人那里。這時，可能出現(xiàn)許多問題，使得資源不是流向最需要的人那里，而是流向不道德的人那里去。因為信息不對稱，道德人很難識別誰是真正需要幫助的人。這時，就需要解決信息不對稱的問題，讓有道德心的人能夠及時找到需要道德幫助的人。由于道德人天生有一種道德上的優(yōu)越感，并愿意對接受道德幫助的人進行種種限制，要求其總是保持一種感激的心態(tài)，或者對其消費方式方法進行種種限制，這種優(yōu)越感和強制，往往讓接受幫助者喪失道德上的基本地位，并在人格上出現(xiàn)扭曲。所以，在這種情況下還要解決因道德可能產(chǎn)生的強制，以及接受幫助者基本權(quán)利的保護問題。另外，道德人往往因為信息不對稱或者缺乏直接的回報而供給意愿不足，或者供給量有限，而道德幫助的消費者則往往沒有成本約束，多多益善，因此往往會出現(xiàn)道德需求很旺盛，而道德供給不足的問題。這時候，可能需要公共權(quán)力提供足夠的平臺，籌集一定的道德資源，并確定救助的基本水平。

政治人的追求是權(quán)力，也就是能夠支配和影響他人的力量。如果兩個人都如此追求，其結(jié)果必然導致相互之間的沖突，而且這種沖突往往是相互損害的沖突，其結(jié)果不是兩敗俱傷，就是一個人支付另外一個人，一個人成為統(tǒng)治者，一個人成為被統(tǒng)治者。資源往往從被統(tǒng)治者流向統(tǒng)治者，有才能的人，往往從事非生產(chǎn)性的政治軍事活動，整個社會生產(chǎn)力低下。在這種場合，則需要建設(shè)一種制度，限制政治軍事沖突，讓政治統(tǒng)治變成一種非強制的競爭和合作，政治權(quán)力不基于強制而基于公民的同意、參與和監(jiān)督，政治競爭是和平的、開放的、公平的。這就是現(xiàn)代政治文明。

對于宗教來說，由于每個人可能都有不同的信仰，信仰往往很難討論，往往會形成強烈的沖突，這是宗教戰(zhàn)爭的根源。為了避免宗教戰(zhàn)爭，需要的是在制度上確立政教分離，并且實行宗教自由。對于審美和求知來說，往往呈現(xiàn)出很多個性的東西，這時只要給與充分的審美自由和學術(shù)自由，就可以實現(xiàn)藝術(shù)和學術(shù)的繁榮。

當然，任何實證的個人都具有混合的品格，實際的社會也既是經(jīng)濟社會、道德社會，也是政治社會。但混合之中也有差異，有些人可能對金錢有更強烈的沖動和愛好，而且在這個方面也更有才能，善于把握經(jīng)濟機會，他們會把賺取更多的金錢當作畢生的事業(yè)和成功的標志，他們就很可能成為企業(yè)家。有些人可能對權(quán)力和地位有更強烈的沖動和愛好，而且在這個方面更有才能，善于管理和用人，善于調(diào)動民心，而且愿意為公共管理作出貢獻，他們就很可能是政治家。有些人心地良善，對于幫助人有天生的沖動和愛好，而且善于理解和幫助居于弱勢地位的人，而且還不需要回報，他們就很可能是慈善家。有些人愿意獻身自己的信仰，比如上帝，他們就很可能是宗教徒。有些人更喜歡美麗的東西，愿意給人們帶來美麗和快樂，他們就可能是藝術(shù)家。有些人更喜歡求知，有很強的好奇心，什么都需要問個究竟，而且愿意讀書、學習和思考，他們很可能成為學者。

在不同的社會中，由于其歷史和現(xiàn)實的差異，其經(jīng)濟性、政治性和道德性也很不一致，有些社會更多的表現(xiàn)為其政治性的一面，比如中國古代的三國時期，是典型的政治社會。由于中國的統(tǒng)治者和民間歷來強調(diào)以德治國，所以，在和平時期，古代中國更多地表現(xiàn)為道德社會，在那樣的社會中，政治往往被道德化，經(jīng)濟也往往強調(diào)務本不求末，市場經(jīng)濟受到壓制。美國，則表現(xiàn)為比較典型的經(jīng)濟社會。不同的社會有不同的問題，政治社會，要解決的是和平和穩(wěn)定的問題；經(jīng)濟社會要解決的是資源配置以及環(huán)境保護等問題；道德社會，則要解決道德社會何以降低其強制性，確保個人的基本權(quán)利等。在宗教感很強的社會里，如果政教不分，往往導致持久的宗教迫害或者宗教戰(zhàn)爭，而在政教分離，實行宗教自由的國家，不同宗教往往能夠和平共處。當然，完全由藝術(shù)家和學者組成的社會，是很難找得到的。但在存在藝術(shù)和學術(shù)自由的地方，其藝術(shù)和學術(shù)往往比較繁榮，藝術(shù)圈和學術(shù)圈，也往往比較純粹，而且在社會中占據(jù)相當?shù)姆至俊?/span>

五、物品和服務理論

這一切，也與人所需要的物品和服務的性質(zhì)有關(guān)系。從理論上來說，可分享的、邊際成本不為零的私益物品和服務，由市場來供給最好。比如住房，糧食，衣服等，最好通過市場來供給。如果由國家來供給，供給量就會大大下降，花色種類單一，而且質(zhì)量也往往很難提高。

不可分享的和邊際成本為零的公益物品和服務，最好是零價格的，因為如果一旦收費，不僅技術(shù)上有難度，而且即使技術(shù)上可以收費，也往往會排除一部分人使用，而使得該物品和服務的效用沒有充分發(fā)揮，形成浪費。所以，最好的方法是通過政府來融資和組織生產(chǎn)和供給，最好是通過稅收籌款，然后免費供給，比如國防和治安。當然，由政府來組織融資、生產(chǎn)和供給，并不要是排他性的。實際上，國防在很多情況下也愿意個人自愿提供捐款，志愿兵的戰(zhàn)斗力往往高于政府強制征用的兵，武器設(shè)備私人企業(yè)生產(chǎn)的，其質(zhì)量和創(chuàng)新能力也往往會高于缺乏競爭的國有企業(yè)。對于治安來說，政府應該壟斷執(zhí)法權(quán)，但治安服務，則可以通過多種途徑來實現(xiàn)，居民個人自助，安裝防盜門等安全設(shè)備，小區(qū)集體組織保安服務，協(xié)警幫助警察維持交通秩序等，也是可行的選擇。

與公益物品和服務相反，私益物品和服務是可以分享的，邊際成本不為零。如果零價格供應，就會出現(xiàn)供給沒有利潤、消費沒有約束的問題。如果通過行政系統(tǒng)來組織生產(chǎn)和消費，消費上只能實施配給制，在生產(chǎn)上也只能通過行政計劃來進行生產(chǎn)，這很難根據(jù)多樣化的需求來組織生產(chǎn)，也很難讓消費者根據(jù)自己的消費需求來消費。所以，私益物品和服務，最好是通過市場來供給，價格確定在邊際成本與邊際收益相等的那一點上。這樣，消費者可以根據(jù)自己的需求和支付能力來確定自己的消費水平，生產(chǎn)者可以根據(jù)消費者多種多樣的需求以及自己的供給能力來確定自己的生產(chǎn)水平。這時，政府的作用是提供各種各樣的制度安排，確保市場的產(chǎn)權(quán)以及法律基礎(chǔ)等。

在純粹的私益物品和純粹的公益物品之間，還有兩類物品，這就是俱樂部物品和公共池塘資源類物品，它們也有其各自的復雜性。

俱樂部物品的特征是，在一定范圍是共享的，而且邊際成本為零，但在一定范圍外，存在著擁擠效應，邊際成本不為零。其比較典型的例子是高速公路：在一定的范圍內(nèi)，每增加一輛汽車，其邊際成本為零。這時，從社會效益的角度來看，價格為零，能夠發(fā)揮高速公路的最大效益。如果收費，就會排擠一部分汽車不走高速公路，就會影響高速公路的社會效益。但車增加到一定地步，車的密度就會大到影響行駛速度的水平。這時，高速公路就產(chǎn)生了擁擠效應。為了讓高速公路確保高速行駛，就需要征收擁擠費。其價格水平正好等于其所產(chǎn)生的擁擠效應所產(chǎn)生的邊際成本。這樣，可以讓能夠進入高速公路的車，都享受到快速便利的好處，并且其收益是所有的車中最大的，把收益比較小的車排除在高速公路之外。如果擁擠到一定水平，則說明需要拓寬或者新建高速公路，擴大供給。俱樂部物品的問題可能在于，利潤最大化與社會效益最大化，總是存在著矛盾。比如電影院是俱樂部物品，如果是利潤最大化的，往往會制定高價格，讓很多位子空著，也不愿意降低價格，讓更多的人到電影院享受，即使在空位子坐滿之前邊際成本為零。如果電影院是社會效益最大化的，最好的價格是能夠讓所有的座位都不空的價格，但這樣做電影院可能虧本，難以繼續(xù)維持高質(zhì)量的服務。俱樂部物品運作的最佳模式可能是會員制，也就是說先用會員費支付俱樂部物品的基本運轉(zhuǎn)，然后再支付優(yōu)惠的使用費來維持服務的邊際運轉(zhuǎn)。

公共池塘資源類物品與俱樂部物品不同，是分享的，而且這類物品往往有自我生產(chǎn)能力，所以在一定范圍內(nèi)其供給成本為零，但在一定范圍之外，消費能力超出其自我體產(chǎn)能力時，其供給能力會因消費過分而下降，甚至消失。草場資源和漁業(yè)資源，是典型的公共池塘資源類物品。草場資源是能夠自我生產(chǎn)的，在其生產(chǎn)能力范圍內(nèi)，增加任意數(shù)量的羊，都是沒有問題的。但是，當羊的吃草能力超出草場生長能力的時候，就會導致草不夠吃。這時，草場就出現(xiàn)了退化問題。如果不加以遏制，草場很可能變成沙漠。漁業(yè)資源也一樣，如果捕撈量在一定范圍內(nèi)，增加任意的捕撈能力都是沒有問題的。但是，當捕撈能力超出魚的生長能力的時候，就會出現(xiàn)漁業(yè)資源枯竭的問題。黃河水在一定的使用范圍內(nèi)是取之不盡、用之不竭的，但超過一定的范圍，黃河就會斷流，甚至像很多北方的河那樣，在大部分時間只是干涸的河床。

因此，公共池塘類物品的問題是，如果缺乏約束，其消費能力超過供給能力，就會導致資源枯竭。那么如何增加約束呢？有人提出，用利維坦那樣的國家，也就是說用增加國家控制和行政配置的方法，來約束公共池塘類物品的消費。當然，這種方法的問題在于國家可能缺乏能力，而且行政配置往往導致資源配置不合理，或者根據(jù)尋租能力來配置，而不是根據(jù)其產(chǎn)出價值來配置。還有人提出，用明確產(chǎn)權(quán)的方法，也就是私有化的方法，來改善使用此類物品的激勵。很多草場資源和林業(yè)資源，都被私人化。很多水資源也運用產(chǎn)權(quán)制度來進行管理。美國政治學家埃莉諾·奧斯特羅姆則提出，自主治理，也可以成功地解決公共池塘類物品的問題。她通過大量的案例研究，總結(jié)了公共事物治理之成功之道，以及失敗的教訓。[8]

六、為公立學

所有分析和評論都與特定的政策問題相關(guān)，在分析過程中都與這些分析框架有關(guān)，至少與其中的部分分析框架有關(guān)。所有評論既是學術(shù)層面上的看法，但與嚴格的學術(shù)理論探討有一定的區(qū)別，因為本書并不注重學術(shù)理論文獻的綜述，也不關(guān)心這些分析的具體的學術(shù)意義以及學術(shù)爭論的背景，而只著眼于凸現(xiàn)分析框架，表達思想，分析問題，尤其是分析特定的實際公共問題，并給出解決問題的可行的政策建議，或者進一步探討的方向，是典型的政策分析。

應該說，這些政策分析，都不是為私立學，也就是說沒有什么具體的服務對象，沒有具體的客戶，不為任何人的具體利益服務，所分析的人物都當作“公眾”人物來處理，即其有公眾的效應；所分析的事件和問題，都當作公共事件和公共問題來處理。也就是說沒有非常針對性的具體目的，不是簡單地為該問題中的具體的當事人提供對策，而是著眼于公共利益，尤其是著眼于如何在短期里針對性地解決具體公共問題，在長期里為解決公共問題提供更好的制度基礎(chǔ)，對相關(guān)當事人的基本狀況、面臨的制度約束、集體行動狀態(tài)下的可能選擇和行動及其效應進行多方面、多層次的分析。其宗旨是“坐而論道，為公立學”，而不是“為私立學”。所以本書的標題是“坐而論道，為公立學：制度分析與公共政策”。

  （2005年9月20日）