審計(jì)監(jiān)督是《憲法》和《審計(jì)法》賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)，是黨和國(guó)家的重要監(jiān)督手段。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法審計(jì)，更好地完成審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的神圣使命。在此我就地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)的現(xiàn)狀作些初步分析，并對(duì)如何加強(qiáng)依法審計(jì)作些理性思考。
一、當(dāng)前依法審計(jì)面臨的現(xiàn)狀與難點(diǎn)
一是在履行審計(jì)職責(zé)方面，存在超職權(quán)范圍參與管理和履行審計(jì)職責(zé)不到位的問(wèn)題。一方面，有的審計(jì)機(jī)關(guān)超越法定審計(jì)職權(quán),根據(jù)地方政府的要求直接參與被審計(jì)單位管理等活動(dòng)，如在建設(shè)項(xiàng)目工程概算編制環(huán)節(jié)、招投標(biāo)環(huán)節(jié)即參與概算價(jià)、招標(biāo)控制價(jià)的測(cè)算，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，損害審計(jì)的獨(dú)立性；另一方面，有的審計(jì)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)當(dāng)審計(jì)的重要事項(xiàng)卻沒(méi)有進(jìn)行審計(jì)。如在政府投資審計(jì)中，很多地方審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，對(duì)工程利祥、可行性分析、招投標(biāo)、工程效果等方面都視而不見(jiàn)。
二是在行使審計(jì)權(quán)限方面，存在不依法文明審計(jì)的問(wèn)題。為了保障審計(jì)機(jī)關(guān)有效履行審計(jì)職責(zé)，法律法規(guī)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)的審計(jì)權(quán)限，同時(shí)規(guī)定了行使審計(jì)權(quán)限的條件和程序。有的審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中只重結(jié)果、不遵守相關(guān)規(guī)定，其主觀愿望雖然是好的，但其行為卻帶來(lái)了不好的影響。
三是在履行審計(jì)程序方面，存在不嚴(yán)格按照法定審計(jì)程序?qū)嵤徲?jì)的問(wèn)題。程序正當(dāng)是依法審計(jì)的基本要求之一。有的審計(jì)項(xiàng)目，在審計(jì)通知書(shū)送達(dá)、審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)、審計(jì)報(bào)告審計(jì)決定送達(dá)等環(huán)節(jié)，該實(shí)施的審計(jì)程序沒(méi)有實(shí)施，該做的工作沒(méi)有做，被審計(jì)單位的權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重和保障。
四是現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制一定程度影響依法審計(jì)的獨(dú)立性。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)前的運(yùn)轉(zhuǎn)模式帶有很強(qiáng)的政府內(nèi)部審計(jì)性質(zhì)，審計(jì)效能能否充分發(fā)揮很大程度上取決于地方黨委政府對(duì)審計(jì)工作的重視程度，加上一些單位在面對(duì)審計(jì)揭示的問(wèn)題時(shí)，往往習(xí)慣于請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)打招呼，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在依法作出一些重大審計(jì)決策時(shí)難以保持應(yīng)有的獨(dú)立性，有的問(wèn)題甚至只能按照領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)定性處理。 其次，審計(jì)法中“地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”的規(guī)定，實(shí)際上并未得到有效執(zhí)行，除上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一安排的條線項(xiàng)目外，地方審計(jì)機(jī)關(guān)絕大部分審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃受地方黨委政府所左右。再次，地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免基本都是由地方上說(shuō)了算，向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)征求意見(jiàn)普遍流于形式，有的地方頻繁更換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，有的地方隨意將不懂審計(jì)業(yè)務(wù)的干部安排進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)，影響了審計(jì)工作的正常開(kāi)展。
五是法律法規(guī)不完善影響審計(jì)依法作出處理處罰。當(dāng)前，不少一線審計(jì)人員反映，審計(jì)執(zhí)法涉及的相關(guān)法律法規(guī)未能緊跟審計(jì)事業(yè)發(fā)展的步伐。一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，明知是違規(guī)行為，卻沒(méi)有適宜的法律法規(guī)與之相對(duì)應(yīng)，難以定性和處理處罰；部分與審計(jì)監(jiān)督工作相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)審計(jì)監(jiān)督工作停留在原則性要求層面，缺少具體的操作辦法。譬如，《審計(jì)法》及其實(shí)施條例規(guī)定“被審計(jì)單位不得拒絕、拖延、謊報(bào)”，但是對(duì)被審計(jì)單位出現(xiàn)上述行為如何處理沒(méi)有明確規(guī)定。有的審計(jì)處理處罰依據(jù)已不再適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要；有的違法違規(guī)問(wèn)題審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有處理處罰權(quán)限。譬如審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違反招標(biāo)投標(biāo)、工程質(zhì)量管理、工程監(jiān)理等法律法規(guī)規(guī)定的行為，審計(jì)機(jī)關(guān)不是處理處罰的主體，只能移送相關(guān)管理部門處理處罰，而很多政府投資項(xiàng)目的實(shí)施主體同時(shí)也是管理部門；有的部門對(duì)移送事項(xiàng)不能依照法律規(guī)定進(jìn)行處理，審計(jì)移送處理形同虛設(shè)；此外，由于政出多門的緣故，對(duì)于部分問(wèn)題的定性，不同部門之間的標(biāo)準(zhǔn)不完全一致，比如對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的處理處罰存在多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)造成了影響。
六是審計(jì)執(zhí)法程序不嚴(yán)謹(jǐn)帶來(lái)一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。從依法審計(jì)本身來(lái)看，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作是保證審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的根本所在，是審計(jì)監(jiān)督工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)這一階段的要求是程序合法、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里違法違規(guī)問(wèn)題的情節(jié)在不斷翻新，審計(jì)查證的難度越來(lái)越大，加之少數(shù)審計(jì)人員執(zhí)法程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有的未按規(guī)定執(zhí)行回避制度，有的遺漏必要的審計(jì)程序未能發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問(wèn)題，有的在審計(jì)定性時(shí)未能充分聽(tīng)取被審計(jì)單位合理申辯和反饋意見(jiàn)，有的憑經(jīng)驗(yàn)作出審計(jì)評(píng)價(jià)缺少事實(shí)依據(jù)，有的以發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為條件進(jìn)行利益交換，在一定程度上增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
七是審計(jì)強(qiáng)制措施缺失導(dǎo)致審計(jì)執(zhí)法難。 一方面，部分單位和個(gè)人阻礙、拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展審計(jì)工作的情況還客觀存在，由于審計(jì)人員沒(méi)有切實(shí)有效的強(qiáng)制措施，只能被動(dòng)依靠被審計(jì)單位的配合，如果對(duì)方配合不好或不予配合，審計(jì)人員將面臨很大的取證困難，一些問(wèn)題線索只能不了了之。另一方面，審計(jì)整改要求執(zhí)行難。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為，需要給予處理處罰的，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)決定或提出整改要求，這是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)。但在實(shí)際工作中，審計(jì)整改要求執(zhí)行難仍然是依法審計(jì)的頑疾，一些被審計(jì)單位不能嚴(yán)格、全面地執(zhí)行審計(jì)機(jī)關(guān)作出的整改要求，陷入屢審屢犯的怪圈。
二、如何開(kāi)展依法審計(jì)
一是注重頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。加快探索試點(diǎn)省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人才物垂直管理，切實(shí)提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行審計(jì)職能的自主權(quán)、獨(dú)立性和權(quán)威性。
二是完善審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)法律法規(guī)不完善影響審計(jì)依法作出處理處罰的問(wèn)題，建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂審計(jì)法及其實(shí)施條例，進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)在各類審計(jì)處理處罰行為中的主體地位，對(duì)一些相關(guān)不夠細(xì)化、不合時(shí)宜的法律法規(guī)文件進(jìn)行修訂完善，讓審計(jì)執(zhí)法行為更加有法可依。
三是把好審計(jì)干部隊(duì)伍“進(jìn)人”和“用人”關(guān)。推進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。規(guī)范地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任免程序，嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定。探索施行審計(jì)執(zhí)法人員職業(yè)準(zhǔn)入和職前培訓(xùn)制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試，不得從事審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)。對(duì)在職人員實(shí)行專業(yè)資格管理制度，把善于運(yùn)用治治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到審計(jì)機(jī)關(guān)中層以上領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。
四是加強(qiáng)依法審計(jì)理念宣傳教育。針對(duì)少數(shù)審計(jì)人員對(duì)依法審計(jì)重要性認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題，結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際，常態(tài)化開(kāi)展社會(huì)主義法治理念、依法行政等方面的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)審計(jì)人員主動(dòng)學(xué)習(xí)掌握開(kāi)展審計(jì)工作所必須的最新法律法規(guī)知識(shí)，提高依法審計(jì)、文明執(zhí)法、廉潔從審的法律意識(shí)和執(zhí)法水平。探索審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，對(duì)未能依法審計(jì)規(guī)定造成的質(zhì)量問(wèn)題嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任追究，為強(qiáng)力推進(jìn)依法治審奠定制度基礎(chǔ)。
五是審計(jì)監(jiān)督合法。審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展審計(jì)工作， 必須要堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，在法定職責(zé)范圍內(nèi)行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)力。
六是審計(jì)程序合法。審計(jì)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守法定審計(jì)程序，按照法定的步驟、時(shí)間和形式要求開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)。如先立項(xiàng)后審計(jì)、實(shí)施審計(jì)前3日應(yīng)向被審計(jì)單位送達(dá)審計(jì)通知書(shū)、、2人以上開(kāi)展調(diào)查取證，并按規(guī)定要求制作審計(jì)證據(jù)與底稿、審計(jì)組實(shí)施審計(jì)后草擬審計(jì)報(bào)告，并征求被審計(jì)單位意見(jiàn)，充分聽(tīng)取合理申辨和意見(jiàn)反饋，審計(jì)執(zhí)法全過(guò)程記錄等。嚴(yán)格遵循審計(jì)程序，不僅能夠保障審計(jì)監(jiān)督權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)，而且能夠提高審計(jì)效率，降低行政成本。
七是定性合法?！秾徲?jì)法》規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)?！?審計(jì)評(píng)價(jià)定性的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等，在實(shí)際工作中，審計(jì)人員應(yīng)首先識(shí)別所監(jiān)督和評(píng)價(jià)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為的性質(zhì)，確定依據(jù)范圍，然后對(duì)嚴(yán)格對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)，做到定性依據(jù)準(zhǔn)確適用。
八是處理處罰合法。沒(méi)有明確處理處罰依據(jù)的一律不得處理處罰，防止形成訴訟事項(xiàng)；涉及自由裁量權(quán)行使的事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)集體討論確定，避免審計(jì)執(zhí)法的隨意性；處理處罰主體不是審計(jì)機(jī)關(guān)的，要及時(shí)進(jìn)行移送處理，杜絕越權(quán)執(zhí)法的行為。
九是規(guī)范審計(jì)執(zhí)法行為。嚴(yán)格依照法定程序開(kāi)展審計(jì)工作，強(qiáng)化審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理，嚴(yán)格把好審前調(diào)查關(guān)、審計(jì)取證關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)核制度，強(qiáng)化對(duì)審計(jì)全過(guò)程的程序和質(zhì)量控制；堅(jiān)持審計(jì)公示制度，審計(jì)紀(jì)律“八不準(zhǔn)”制度，定期開(kāi)展審計(jì)回訪，將回訪被審計(jì)單位經(jīng)?；⒅贫然?，主動(dòng)接受被審計(jì)單位監(jiān)督。對(duì)審計(jì)結(jié)果需要公告的，認(rèn)真審核公告內(nèi)容，確保審計(jì)結(jié)果經(jīng)得起檢驗(yàn)。
總之，審計(jì)機(jī)關(guān)必須提高對(duì)審計(jì)法制建設(shè)的認(rèn)識(shí)，通過(guò)完善領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制、強(qiáng)化法制機(jī)構(gòu)建設(shè)、加強(qiáng)審計(jì)法制隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)審計(jì)法制宣傳教育、創(chuàng)新審計(jì)法制理念、規(guī)范審計(jì)執(zhí)法行為，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)法制建設(shè)的作用來(lái)促進(jìn)依法審計(jì)工作。
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