一.國際經(jīng)驗：建設(shè)模式的選擇
（一）英國從大規(guī)模建設(shè)公屋到公屋私有化的循環(huán)
英國是發(fā)達(dá)國家中最早遇到城市化過程中房租與房價過快上漲、引發(fā)低收入家庭住房困難和探索保障性住房建設(shè)模式的國家。
英國最早的針對低收入家庭的建設(shè)和供應(yīng)法案出臺于1832年，1919年又因過快上漲的房租而實施嚴(yán)格調(diào)控，并在1930年之后的40年間大規(guī)模建設(shè)公屋，且規(guī)定公屋只租不售。然而，1980年之后，由于高福利住房政策引發(fā)嚴(yán)重的財政赤字，政府開始走向公屋私有化，以一定折扣和金融支持政策將公司出售給低收入家庭。2005年之后，英國又推出“住有所居計劃”，低收入家庭可以先購買部分產(chǎn)權(quán)，然后逐步購買完全產(chǎn)權(quán)，以此資助約計10萬家庭在2010年前擁有自己的住房。目前來看，英國八成居民擁有自有住房，一成居民租用公屋，一成居工租用私房。
圖1 部分歐洲國家公共租賃房屋比例
數(shù)據(jù)來源：作者整理
?。ǘ┟绹鴱恼鲗?dǎo)到私人參與的循環(huán)模式
美國公共住房體系發(fā)展主要分如下三個階段：
第一階段是20世紀(jì)30年代至60年代：政府主導(dǎo)解決低收入階層住房短缺。
1937年羅斯福政府頒布了首個住房法案，以期解決低收入階層住房短缺和租住條件差的問題。從此以后，美國歷屆政府均出臺了一系列的公共住房法案（Public Housing Act）。1937年法案提出的計劃中，聯(lián)邦政府資助地方政府為低收入者建造符合標(biāo)準(zhǔn)的公共住房，居住者需按收入繳納一定房租。1949年美國國會通過了《全國住房法》，指出美國的住房政策目標(biāo)是“向全體美國人民提供體面、安全和整潔的住房”，從此這也成歷屆美國政府公共住房政策的指導(dǎo)方針。法案的提出使每年新建的公共住房達(dá)到了100萬套，地方政府通過收購貧民窟等土地將土地進(jìn)行整理，將土地一部分用于公共住房的建造，大部分出售給發(fā)展商，保障了公共住房建設(shè)的資金來源，也對拉動美國經(jīng)濟(jì)起了重要作用。
第二階段是20世紀(jì)60年代至70年代：鼓勵私人部門參與公共住房建設(shè)。
20世紀(jì)60年代，為了減輕政府對公共住房的建造負(fù)擔(dān)，在一系列財政手段的支持下，政府對住房政策進(jìn)一步改革，實行了鼓勵私營發(fā)展商建造公共住房的政策。由于戰(zhàn)后嬰兒潮時期出生的人口開始組建新家庭，住房需求量大幅度升高。在這種情況下，1968年約翰遜政府住房法案提出兩項主要議題， 一是房租援助計劃（Rent Supplement Program），通過對低收入家庭提供租金補(bǔ)貼，同時為公寓發(fā)展商提供低于正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場租金水平的住房；二是抵押貸款援助，在聯(lián)邦住房行政管理局（FHA） 的抵押貸款保險計劃下，為符合要求的住房購買者提供低于市場貸款利率。通過一系列法案的實施，到1973年，在全國7000萬套住宅中，每戶有2個房間的占3％，有3～4個房間的占30％，5～6個房間的占40％，平均每套住宅居住人口不到3人，居住條件有了相當(dāng)大的改善。
第三階段是20世紀(jì)70年代至今支援低收入階層房租支付。
自20世紀(jì)70年代起，美國住房市場結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重要變化，住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入階層所付房租相對其收入過高的問題。因此，政府援助的重點放在了在房租支付援助上。應(yīng)該看到70年代前政府的公共住房政策的重點是放在了對住房供應(yīng)方的住房建設(shè)給予補(bǔ)貼上，這種政策在當(dāng)時情況下確實解決了低端住房短缺的問題，然而由于低端住房的生命周期較長、且低端住房與私人市場割裂，造成一方面中產(chǎn)階級住房無法向低端房屋市場過濾，另一方面低端房屋的廢置問題嚴(yán)重，造成社會資源的嚴(yán)重浪費。從20世紀(jì)70年代起，在住房總量比較充足的情況下，美國政府開始將補(bǔ)助政策的重點放在了對租戶的直接補(bǔ)助上。
1974 年尼克松政府出臺了住房和社會發(fā)展法案（Housing and Community Developemnt Act），該法案規(guī)定符合公共住房申請資格的租戶可以通過從地方住房管理機(jī)構(gòu)（Public Housing Administration） 獲得租金證明（RentCertificare），到私人住房市場上租住滿足美國住宅和城市發(fā)展局（Department of Housing and Urban Development）規(guī)定的租金范圍內(nèi)的住房。地方住房管理機(jī)構(gòu)則限定租戶所能選擇的區(qū)域范圍，協(xié)助房客與房主間進(jìn)行租金談判，按照市場租金額度支付，其中房客支付的部分不超過自身收入的30％，剩下的由地方住房管理機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)貼。隨后又提出了租金優(yōu)惠券計劃（Rent Voucher Program），與租金證明計劃相比，租金優(yōu)惠計劃中的租戶有更大的自主性，政府發(fā)給受保障家庭一定的租金優(yōu)惠券，當(dāng)持租金優(yōu)惠券的租戶在市場上所找到的租房的租金低于政府規(guī)定的市場租金時，允許房客保留未花完的優(yōu)惠券，下次繼續(xù)使用；同時也可租住高于市場租金的住房，多出的費用則自己負(fù)擔(dān)。而參加租金證明計劃的租戶則限于固定的地域，固定的租金標(biāo)準(zhǔn)。
到克林頓執(zhí)政時期，政府提出計劃將傳統(tǒng)的住房計劃徹底私有化，并將補(bǔ)貼計劃全都留給租金優(yōu)惠計劃。
?。ㄈ┤毡緩恼d建到政府購買
1951年，日本出臺《供應(yīng)住宅法案》，指出公營住宅面向低收入家庭，地方政府建設(shè)的公營住宅，其建設(shè)費用的50%由政府支持，按照家庭收入標(biāo)準(zhǔn)為低收入家庭提供。
具體模式上，國家出資建設(shè)廉租房，地方政府出地并組織建設(shè)，并以低價出租給低收入家庭。中央出資，并在金融和稅收方面提供條件支持地方政府建設(shè)廉價房，并專門成立住宅公團(tuán)，作為非營利性單位，負(fù)面建設(shè)、分配，向中低收入家庭出租或出售。此外，地方政府拆除危舊房、建設(shè)臨時性住宅的費用由中央財政負(fù)責(zé)50%。
表1 日本八個五年計劃期間保障房建設(shè)量
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1995年之后，日本修訂《供應(yīng)住宅法案》，轉(zhuǎn)換公營住房供給思路，建設(shè)地方公共團(tuán)體建設(shè)公營住宅，也可收購或租用民間住宅，通過這三條途徑補(bǔ)充公房存量。同時成立金融公庫為低收入家庭提供住房抵押貸款。但總體上，公營住宅新開工量占總住宅新開工量比重逐年下降。
（四）新加坡以政府為主體的住房保障體系
新加坡民用住宅主要政府組屋和商品房兩部分組成，其中政府作為主體建設(shè)組屋，價格由政府統(tǒng)一劃定，低價出售或出租給中低收入階層，而共管公寓和私人住宅在內(nèi)的商品房則由私人投資修建，并按照市場價格出售?？傮w上，新加坡的住宅體系中對組屋和商品房的定位明確，是可以參照的成功經(jīng)驗之一。
新加坡政府于1964年宣布實施“居者有其屋”計劃，并將此作為一項基本國策，力爭以讓人民通過擁有房屋增加歸屬感。目前新加坡已有85%的人口住在政府提供的公共組屋里，是全球國民擁屋率最高的國家之一。新加坡組屋政策的成功之處最突出的特點是政府在住房保障體系中處于主體地位，通過充分發(fā)揮了宏觀調(diào)控職能以及調(diào)動各種資源，以管理監(jiān)督者和直接參與者的雙重身份干預(yù)住房市場，有效地解決了中低收入國民的住房問題。
成立專門機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局，統(tǒng)一實施組屋發(fā)展計劃。1960年，新加坡政府設(shè)立了法定機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局。建屋發(fā)展局直屬國家發(fā)展部，是一個獨立的、非營利機(jī)構(gòu)，其財政預(yù)算納入國家計劃。建屋發(fā)展局作為全國最大的住宅發(fā)展商和物業(yè)管理者，在推行“居者有其屋”計劃中發(fā)揮了重大作用。一方面，它根據(jù)政府授權(quán)制定公共組屋建設(shè)、管理的相關(guān)法規(guī)、政策和計劃；另一方面，它按照市場規(guī)律組織實施公共組屋的建設(shè)和管理，具體負(fù)責(zé)征購?fù)恋亍^(qū)域規(guī)劃、房屋建設(shè)、租房售房、發(fā)放購房貸款、指導(dǎo)物業(yè)管理、監(jiān)管組屋二級市場等。
?。ㄎ澹┫愀壅鲗?dǎo)、民間及私人機(jī)構(gòu)共同參考的保障房體系
香港政府承擔(dān)了住房供給的責(zé)任，通過投資興建公共住房（廉租公屋和居屋），以提供實物房屋的方式來滿足居民的居住需求，這種狀況持續(xù)了相當(dāng)長的時期，并且取得了巨大的成功。在發(fā)揮香港政府的主導(dǎo)作用以外，還充分調(diào)動民間機(jī)構(gòu)、私人發(fā)展商等多方面的力量，共同致力于住房問題的解決。
表2 香港按房屋類別列出的家庭住戶分布
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表3 新加坡2006、2007年HDB住房分配情況
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1973年，政府成立了香港房屋委員會，負(fù)責(zé)推行香港的公營房屋計劃。除此之外，香港房屋協(xié)會作為一個非官方公共房屋發(fā)展機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供質(zhì)優(yōu)和市民可負(fù)擔(dān)的居所，以解決本港的房屋需求方面也發(fā)揮著重要作用。另外，為配合居者有其屋計劃的實施，房委會與1977年提出私人機(jī)構(gòu)參建居屋計劃，以輔助政府興建的居屋計劃，緩解市民對居屋的不斷需求，為更多家庭提供自置居所機(jī)會。
（六）巴西以貧民窟改造和住房補(bǔ)貼為主體的政府主導(dǎo)模式
巴西的保障性住房建設(shè)主要有兩種方式，一是貧民窟改造，類似于我國的城中村及棚戶區(qū)改造，對被拆除房屋的人群免費提供住房或只收取少量資金；二是住房補(bǔ)貼，通過對中低收入家庭提供住房補(bǔ)貼或是住房信貸補(bǔ)貼，或是以低價賣房的形式來保障低收入者需求，類似于我國的經(jīng)濟(jì)適用房。
二.國際教訓(xùn)：問題總是難以避免
從各國保障房建設(shè)的歷史實踐來看，保障房體系構(gòu)建的核心問題是：（1）保障房的需求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段往往體現(xiàn)出不同的層次，是一個動態(tài)變化的過程，需求呈現(xiàn)剃度變化趨勢，如何評估不同階段的具體需求結(jié)構(gòu)，并以合適的方式進(jìn)行提供始終是各國探索中未能有效解決的一個問題。（2）政府通常作為保障房的建設(shè)的主體始終面臨提供住房保障福利與財政收支壓力之間的困境，這導(dǎo)致各國在保障房的提供過程中不得不思考如何引入市場資金參與甚至公房私有化的問題，而這本身是政府責(zé)任的社會化，如果不能探索出一條可持續(xù)的建設(shè)與運營模式，那么保障房建設(shè)則難以保持一貫性。因此，要么出現(xiàn)市場機(jī)制提供，供給不足，政府機(jī)制提供，需求過度的問題，那么界定政府與市場之間的界限是一個核心問題。歸結(jié)起來，保障房建設(shè)是一個世界性難題，并突出表現(xiàn)在三個方面：資金、分配與退出機(jī)制問題。除此之外，還面臨幾個常見的困難：
?。ㄒ唬┐媪抗康木S修、管理和產(chǎn)權(quán)處置始終是挑戰(zhàn)巨大的三個關(guān)鍵問題
對于已經(jīng)建成的存量公房（通常為針對低收入家庭的租賃住房），無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都面臨三個關(guān)鍵，又相互關(guān)聯(lián)的問題：維修、管理和產(chǎn)權(quán)處置。
1，維修。這對于公房存量規(guī)模較大且房屋物質(zhì)屬性惡化嚴(yán)重的國家來說，是一個短期內(nèi)必須解決的棘手問題。與之相關(guān)的維修活動表現(xiàn)為三個方面：其一是修復(fù)房屋，使居住條件回歸正常水平和原有狀態(tài)；其二是改善，使之跟上社會平均住房條件提升之后的變化，即避免公房住戶居住條件和環(huán)境與社會平均水平差距擴(kuò)大；其三是如果住房質(zhì)量已惡化到維修成本大于收益的邊界，則不得不翻建。
2，管理。這是一項長期、挑戰(zhàn)較大的工作，主要包括房屋運營、住戶選擇、租金收取、退出管理，及對管道、水電系統(tǒng)、垃圾處理等例行事務(wù)檢查和維護(hù)。有效管理和維護(hù)的終極目標(biāo)是保持物業(yè)的資產(chǎn)屬性，即使之能夠以市場價格升值并產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，如果不能實現(xiàn)這一目標(biāo)，則公房運營難以持久。
3，產(chǎn)權(quán)處置。誰最終擁有物業(yè)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)是一個政策界定，它取決于政府的目標(biāo)和定位，即政府希望個人、社區(qū)、盈利性和非盈利性組織各自承擔(dān)什么樣的角色，或者希望建立一個全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一租賃市場，還是一個區(qū)域性市場。從國際經(jīng)驗來看，政府直接擁有產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的最大問題是財政的不可持續(xù)性，最終的處置辦法往往是政府把部分產(chǎn)權(quán)出售給住戶、盈利性或非盈利性組織和開發(fā)商，但總把另一部分產(chǎn)權(quán)始終控制在政府手中，以保證持續(xù)持有一定規(guī)模的公房存量。
（二）增量公房的供給方式側(cè)重于供給端補(bǔ)貼還是側(cè)重于需求端補(bǔ)貼始終是一個難以取舍的平衡
針對低收入家庭的住房提供方式通常存在兩個取舍關(guān)系即政府應(yīng)該側(cè)重于“供給端”還于側(cè)重于“需求端”提供財政、金融和稅收支持政策，兩者的核心區(qū)別在于：供給端補(bǔ)貼考察的依據(jù)是初始公房存量缺口是否足以覆蓋符合條件的低收入家庭；需求端補(bǔ)貼考察的依據(jù)則是低收入家庭的住房可承擔(dān)能力，即當(dāng)存量缺口基本彌合以后，直接將財政補(bǔ)貼發(fā)放給住戶，由其自由選擇政府選定的、一定區(qū)域的住房項目，或者直接由其到私人租賃市場選擇。在此條件下，國際普遍的政府財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是基于住戶收入的一定比例與市場平均租金之間的差額提供（例如，住戶月收入為2000元，比例設(shè)定為30%，市場平均租金為1000元，則政府的補(bǔ)貼額為1000-2000*30%=400元）。
綜合國際上的一般經(jīng)驗，供給端與需求端補(bǔ)貼的邊界通常是：（1）在工業(yè)化與城市化的初始階段，住房存量缺口較大，即便是“住有所居”的最低標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足，這個階段主要以供給端補(bǔ)貼，由財政出資大規(guī)模新建為主，英國工業(yè)化初期、美國“大蕭條”時期及日本戰(zhàn)后均是如此。（2）隨著住房存量增加，供需缺口逐步消失，如城市家庭戶均住房套數(shù)達(dá)到1的邊界，且城市化率達(dá)到一定水平之后，則轉(zhuǎn)向以需求端補(bǔ)貼為主，具體的方式通常是：一是直接對低收入家庭發(fā)放租房券，或者給予一定比例的財政補(bǔ)貼（美國60、70年代的做法）；二是以原有公房折舊率由政府出資購買私房以補(bǔ)充公房，即由補(bǔ)貼新建轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼購買，保持公房存量平衡（日本90年代之后的做法）。
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結(jié)合國際經(jīng)驗，對于中國這樣的正處于保障房大規(guī)模啟動的初期階段，最為核心的政策含義是初始的政策邊界最為重要，這通常涉及四個問題：（1）為何而建，這是一個需不需要的問題，任何國家無論處于什么樣的發(fā)展階段，均需要為低收入家庭提供最基本的住房保障，這是一項政府責(zé)任，因此這與商品房市場的房價高低沒有關(guān)系，建與不建的選擇也不應(yīng)取決于商品房調(diào)控的需求；（2）為誰而建，確定保障房覆蓋的范圍，只有確定需求邊界，才能評估供給缺口，并由此確定新建的規(guī)模，這需要對城市家庭的收入情況、現(xiàn)有住房條件、存量住房結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的摸底，以形成初始的決策信息；（3）如何建，這是一個資金匹配問題，即資金來源（負(fù)債）和資金使用（資產(chǎn)）期限不匹配，雖然用于出租的公房是一項資產(chǎn)，其收益的現(xiàn)金流表現(xiàn)在長期，當(dāng)期僅以租金或資產(chǎn)折現(xiàn)的形式體現(xiàn)，而開發(fā)過程的負(fù)債結(jié)構(gòu)通常是一次性支出。因此，平衡公共項目的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的配比關(guān)系是這里的重點，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗在于債券融資或資產(chǎn)證券化，將短期問題長期化。（4）建后管理，即需要從政府層面解決產(chǎn)權(quán)歸誰、誰來維修、誰來管理的問題，從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，這應(yīng)該是最難處理的一個困難。
綜合而言，不同國家針對低收入家庭的住房政策通常是一個試錯與校正的過程，幾乎不存在一種可以成功復(fù)制的模式，但從不同國家的試錯經(jīng)驗總結(jié)，最為關(guān)鍵的第一步是合理界定政策的初始條件，這會在很大程度避免后續(xù)校正的難度，最大限度地降低制度運行成本。
來源：本文節(jié)選自巴曙松教授著作《房地產(chǎn)大周期的金融視角》，該書于2012年3月由廈門大學(xué)出版社出版發(fā)行。
房地產(chǎn)大周期的金融視角/巴曙松力作
