——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上
全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會主任 顧昂然
各位代表：
根據(jù)全國人大常委會的決定，我向大會作關于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明。
立法法是關于國家立法制度的重要法律。根據(jù)中共十一屆三中全會關于發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的精神，一九八二年憲法對我國立法體制進行了改革。憲法、全國人大組織法、地方組織法對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了基本規(guī)定，全國人大及其常委會的議事規(guī)則對法律的制定程序又進一步作了具體規(guī)定。實踐表明，這些規(guī)定是正確的、可行的。1979年以來，我國的立法工作取得了顯著成就，積累了不少經(jīng)驗。但在實際工作中也存在著一些問題，主要是：有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越了權限；有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象；有的質(zhì)量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在著不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，也給執(zhí)法造成困難。因此，需要根據(jù)憲法制定立法法，對法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定，使之更加規(guī)范化、制度化，以維護國家法制的統(tǒng)一，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，這對推進依法治國，建設社會主義法治國家，有著十分重要的意義。
全國人大常委會法制工作委員會根據(jù)全國人大常委會立法規(guī)劃，受委員長會議委托，從1993年下半年著手進行立法法的起草工作，多次召開各有關方面和法律專家參加的座談會，進行討論研究，三次將立法法草案征求意見稿印發(fā)中央有關機關和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會廣泛征求意見，反復修改，形成了立法法草案。九屆全國人大常委會第十二、十三次會議對立法法草案進行了審議，根據(jù)人大常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對立法法草案進一步作了修改完善。
立法法草案以憲法為依據(jù)，總結二十年來的立法經(jīng)驗，對立法工作應當遵循的基本原則，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章各自的權限范圍，制定程序和適用規(guī)則等問題，作了比較具體的規(guī)定?，F(xiàn)對草案的幾個主要問題說明如下：
一、關于適用范圍
立法法是規(guī)范立法活動的法律。根據(jù)憲法確定的立法體制，立法法草案規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止程序，依照本法的有關規(guī)定執(zhí)行。中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律制定的軍事法規(guī)，只在軍隊內(nèi)部施行，其制定、修改和廢止的程序與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有所不同，因此，草案規(guī)定：軍事法規(guī)的制定、修改和廢止程序，由中央軍事委員會規(guī)定。
關于憲法的修改，憲法規(guī)定了特殊的程序，與一般立法程序不同。憲法第六十四條規(guī)定："憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。"憲法的修改應當按照憲法規(guī)定的程序執(zhí)行，本法對此未做規(guī)定。
根據(jù)憲法第三十一條制定的香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法，對其修改和解釋程序都作了特別規(guī)定，這兩個法律的修改和解釋應當分別按照這兩個基本法的規(guī)定執(zhí)行。
二、關于立法活動應當遵循的基本原則
根據(jù)憲法，總結二十年來立法工作經(jīng)驗，立法法草案明確規(guī)定了立法活動應當遵循的基本原則：第一，應當遵循憲法的基本原則。憲法的基本原則是指以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。堅持四項基本原則，就是多年來一貫強調(diào)的堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論。這是立法工作堅持正確的政治方向，維護人民利益的根本保證，立法必須堅持和維護憲法的基本原則。第二，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。法制統(tǒng)一，是維護國家統(tǒng)一和建立國內(nèi)統(tǒng)一市場的重要保證。不論是中央還是地方，不論是權力機關還是行政機關，都必須從國家整體利益出發(fā)，防止通過立法搞地方保護主義和部門保護主義。第三，立法應當體現(xiàn)人民的意志，維護人民的利益。因此，在立法工作中，應當發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第四，堅持從實際出發(fā)的指導思想。從實際出發(fā)，實事求是，是我們的思想路線，立法應當從我國的國情出發(fā)，符合我國的實際，科學、合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，堅持權利與義務、權力與責任相統(tǒng)一的原則。第五，立法法對立法活動進行了規(guī)范，立法應當依照法定的權限和程序進行。
三、關于立法權限的劃分
憲法規(guī)定：全國人大及其常委會行使國家立法權，制定法律；國務院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；省級人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)；民族自治地方包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權制定自治條例和單行條例，分別報有關上級人大常委會批準。憲法對這些國家機關的立法權限從大的原則上作了規(guī)定，立法法草案對全國人大及其常委會與國務院、中央與地方之間，在立法事項方面的具體劃分作了規(guī)定。
根據(jù)憲法規(guī)定，總結實踐經(jīng)驗，草案著重對只能由全國人大及其常委會立法的事項作了進一步明確，即：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪與刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。上述事項，都是關系國家基本的政治制度、經(jīng)濟制度和民事刑事等法律制度的重大事項。至于哪些事項應由全國人大立法，哪些可以由全國人大常委會立法，按憲法的規(guī)定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改除基本法律以外的其他法律。
草案對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的權限范圍作了大致規(guī)定。除以上只能由全國人大及其常委會制定法律的事項外，對其他事項，尚未制定法律的，原則上行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以先作規(guī)定，如果需要對只能由法律規(guī)定的事項作出規(guī)定，則需經(jīng)全國人大及其常委會授權。自治條例和單行條例可以根據(jù)當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定，但不得違背法律、行政法規(guī)的基本原則，不得對法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。此外，草案對國務院各部、委員會規(guī)章和省級政府、較大市政府規(guī)章的權限范圍也作出規(guī)定，主要是為執(zhí)行法律、法規(guī)需要作出具體規(guī)定的事項。
四、關于授權立法
八十年代，全國人大及其常委會先后兩次對國務院作出授權立法決定，一是在1984年，授權國務院就改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例試行；二是在1985年，授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例。這兩次授權，為促進經(jīng)濟建設和改革開放，加快立法步伐，起到了積極作用，各方面的反映也是好的。
建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，制定與之相配套的法律，需要有一個過程。到2010年形成有中國特色社會主義法律體系之前，還有一些問題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國務院先制定行政法規(guī)，待條件成熟后再上升為法律。因此，保留授權立法是必要的，同時也應對授權立法進一步予以規(guī)范和完善。為此，立法法草案對授權立法制度作了必要的規(guī)定：一是，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，就應當由法律規(guī)定的部分事項先制定行政法規(guī)，但有關犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等不能授權；二是，授權決定應當明確授權的目的、范圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使這項權力；三是，經(jīng)過實踐積累經(jīng)驗，制定法律條件成熟時，應當及時由全國人大及其常委會制定法律，法律制定后，相應立法事項的授權終止；四是，根據(jù)授權制定的法規(guī)應當報授權決定規(guī)定的機關備案。今后，隨著法律的日漸完善，逐步形成比較完備的法律體系，授權立法的范圍自然逐漸縮小。
五、關于立法程序
立法程序一般包括法律案的提出、審議、表決和公布四個環(huán)節(jié)。全國人大組織法、全國人大及其常委會的議事規(guī)則對立法程序做了規(guī)定。實踐表明，這些規(guī)定是正確的、適當?shù)?。立法法草案根?jù)法律已有的規(guī)定，著重把多年來實踐證明體現(xiàn)民主集中制原則并行之有效的一些基本經(jīng)驗，加以法律化、制度化。增加或強調(diào)的主要是：第一，常委會審議法律案一般實行三審制。第二，堅持統(tǒng)一審議，充分發(fā)揮各專門委員會在法律案審議中的作用。法律案由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發(fā)會議。法律委員會根據(jù)代表或常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和各方面的意見，對法律案進行統(tǒng)一審議，提出修改情況和主要問題的匯報或審議結果的報告及草案修改稿。法律委員會對有關專門委員會的重要審議意見沒有采納的，應向有關專門委員會反饋。各專門委員會之間對法律案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。第三，進一步在立法過程中發(fā)揚民主，走群眾路線。法律委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構應當聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。一些重要的法律草案，經(jīng)委員長會議決定，向全民公布，廣泛征求意見。第四，為了集思廣益，對法律案進行深入審議，常委會在分組會議審議的基礎上，可以召開聯(lián)組會議或全體會議，對主要問題進行討論。第五，法律案在審議中如果有重大問題需要進一步研究的，可以暫不付表決。法律案因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧，擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由委員長會議向常委會報告，對該法律案終止審議。
同時，草案還對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的制定程序作了原則規(guī)定。其中，在地方性法規(guī)的制定程序中，參照全國人大及其常委會的作法，規(guī)定要有統(tǒng)一審議的環(huán)節(jié)，以進一步提高地方性法規(guī)的質(zhì)量，保證法制統(tǒng)一。
六、關于法律解釋
法律解釋是憲法賦予全國人大常委會的職權。為了加強法律解釋工作，保證法律的正確執(zhí)行，立法法草案規(guī)定，以下兩種情況應由全國人大常委會進行法律解釋：一是，法律規(guī)定需要進一步明確具體含義的；二是，法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。草案還對法律解釋案的提出、草擬、審議、表決和公布程序，作了相應的規(guī)定。
七、關于適用規(guī)則
現(xiàn)在，各種法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章愈來愈多，執(zhí)行中提出了許多問題，需要確定適用規(guī)則，明確它們相互間的效力等級。根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，立法法草案進一步明確了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的適用規(guī)則?；驹瓌t是：第一，上位法的效力高于下位法。第二，同位法中特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。第三，同位法中新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。第四，不溯及既往的原則，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定除外。同時，草案還規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章之間不一致，執(zhí)行機關不能根據(jù)效力高低確定如何適用時，應由有關機關對如何適用作出裁決。
八、關于法規(guī)、規(guī)章的備案
為了維護法制的統(tǒng)一，根據(jù)立法權限的劃分，解決實踐中存在的法規(guī)、規(guī)章與法律相抵觸，法規(guī)與規(guī)章之間互相矛盾的問題，需要加強對法規(guī)、規(guī)章的備案工作。根據(jù)實踐作法，立法法草案規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的備案審查程序。有關國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法和法律相抵觸時，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求或建議，由常委會工作機構分送有關專門委員會和法律委員會審查。有關專門委員會和法律委員會經(jīng)審查，認為同憲法、法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見，制定機關應當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見；制定機關不予修改，有關專門委員會和法律委員會認為同憲法、法律相抵觸的，可以提請全國人大常委會決定是否予以撤銷。
《中華人民共和國立法法（草案）》和以上說明是否妥當，請大會審議。
