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我國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本特點(diǎn)與存在問(wèn)題
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隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速提升,尤其是商品化、市場(chǎng)化、國(guó)際化及科技水平的持續(xù)提高,進(jìn)行種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一種歷史性的必然要求。

上世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整大體經(jīng)歷了4輪:

1985年開(kāi)始的“壓糧擴(kuò)經(jīng)”,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)得到快速發(fā)展;

1995~1998年代開(kāi)始的“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”,使優(yōu)質(zhì)品種類(lèi)型得到發(fā)展,但糧食生產(chǎn)被進(jìn)一步壓縮;

2004年開(kāi)始的“恢復(fù)和提高糧食生產(chǎn)能力”,導(dǎo)致我國(guó)糧食產(chǎn)量不斷創(chuàng)歷史新高,但成本收益問(wèn)題越來(lái)越突出,庫(kù)存量、進(jìn)口量也均創(chuàng)新高;

目前正在開(kāi)始的“糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)、生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)、用地養(yǎng)地結(jié)合”是第4次大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

盡管每次種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)和背景都不一樣,但共同的表觀特征是糧食產(chǎn)量的波動(dòng),每次大的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的指揮棒都是糧食產(chǎn)量。這樣周期性地交替出現(xiàn)“過(guò)剩”和“賣(mài)難”,于是又開(kāi)始新一輪的種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這種狀況值得我們反思:

首先是過(guò)于關(guān)注數(shù)量問(wèn)題,幾次調(diào)整都沒(méi)有很好解決效益和質(zhì)量問(wèn)題。在保障國(guó)家糧食安全的大旗下,國(guó)家實(shí)行的“米袋子”和“菜籃子”責(zé)任制,導(dǎo)致我國(guó)的財(cái)政投入、科技研發(fā)和技術(shù)推廣聚焦在提高產(chǎn)量上,我國(guó)糧食總產(chǎn)已經(jīng)連續(xù)3年6億噸以上,蔬菜產(chǎn)量連續(xù)4年7億噸以上。但生產(chǎn)成本持續(xù)快速上升、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場(chǎng)需求對(duì)接差的問(wèn)題不斷積累,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力越來(lái)越差。

我國(guó)主要糧食作物生產(chǎn)成本近10年年均增長(zhǎng)10%,同期美國(guó)年均增長(zhǎng)不到3%;2006年生產(chǎn)成本比美國(guó)低20~40%,目前已經(jīng)高20~40%。國(guó)內(nèi)大米、玉米、大豆、小麥價(jià)格高出國(guó)際市場(chǎng)20~90%,導(dǎo)致進(jìn)口量、庫(kù)存量大幅度提升。“糧食安全問(wèn)題”更加突出。

其次,種植業(yè)調(diào)整對(duì)國(guó)際市場(chǎng)變化的關(guān)注程度不夠。在國(guó)際化程度不斷提高、外企數(shù)量與規(guī)模較大背景下,閉關(guān)自守式的種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整肯定有問(wèn)題,尤其近年來(lái)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的劇烈波動(dòng)及持續(xù)下降,對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)影響巨大。

2005年后國(guó)際糧食價(jià)格持續(xù)上漲,2008年之后國(guó)際糧食價(jià)格急速下落,2011年又恢復(fù)高價(jià)位,但2013年全球糧食市場(chǎng)又開(kāi)始大幅下降,近3年間國(guó)際貿(mào)易糧價(jià)跌了40~50%。我國(guó)2014年糧食進(jìn)口突破1億噸,2015年超過(guò)1.2億噸。而且不受配額控制和關(guān)稅很低的飼用玉米替代品大麥、高粱、木薯等進(jìn)口分別達(dá)到1070萬(wàn)噸、1069萬(wàn)噸以及937萬(wàn)噸,D D G S飼料(干酒糟及其可溶物)進(jìn)口量達(dá)到682萬(wàn)噸,創(chuàng)歷史新高。

再次,到底需要多少糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有弄得很清楚。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始,已經(jīng)有大批國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)和國(guó)家有關(guān)部門(mén)開(kāi)展過(guò)中國(guó)糧食及其它農(nóng)畜產(chǎn)品消費(fèi)需求預(yù)測(cè),但給人的感覺(jué)都不太靠譜。在眾多的預(yù)測(cè)結(jié)果中,對(duì)我國(guó)糧食需求峰值的預(yù)測(cè)最低的只需要5億噸,而最高的需要7.5億噸。國(guó)內(nèi)的主流專(zhuān)家與農(nóng)業(yè)決策部門(mén)普遍寧可相信需求高值,以至于糧食庫(kù)存量與消費(fèi)量之比都超過(guò)50%了,仍有人在提糧食安全威脅論。

蔬菜、棉花、油料等其他農(nóng)產(chǎn)品也有同樣的問(wèn)題,全國(guó)各地動(dòng)不動(dòng)就全面增產(chǎn)、做大做強(qiáng)。目前我國(guó)蔬菜產(chǎn)量已經(jīng)接近8億噸,而市場(chǎng)的真實(shí)需求到底有多少? 

按照相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)和文獻(xiàn)報(bào)道進(jìn)行綜合分析,我國(guó)糧食消費(fèi)總量中的口糧大約占45%,飼料用糧大約占30%,工業(yè)用糧大約占13%,種子及浪費(fèi)等大約占7%。所以,我們的糧食生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)首先應(yīng)該確保這45%的口糧,并努力改善品質(zhì)及安全性;而30%的飼料用糧要努力降低成本和提高飼用效率;工業(yè)加工用糧要努力實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)專(zhuān)用量。我國(guó)玉米產(chǎn)量占到糧食總量的37%,其中近90%用來(lái)加工飼料,但目前玉米還是按普通食用玉米來(lái)生產(chǎn),導(dǎo)致成本和價(jià)格比進(jìn)口玉米明顯過(guò)高,進(jìn)口玉米及其飼料替代物的數(shù)量會(huì)越來(lái)越多。

一是調(diào)整的背景非常復(fù)雜。新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化、新老問(wèn)題積累疊加的復(fù)雜背景下進(jìn)行的,既有農(nóng)產(chǎn)品供需平衡問(wèn)題,也有資源環(huán)境約束問(wèn)題,還有國(guó)際市場(chǎng)影響問(wèn)題;同時(shí),農(nóng)民的收入保障問(wèn)題也很突出。而且,這些問(wèn)題相互交織在一起,導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)調(diào)整的復(fù)雜性。

農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾突出:有的品種供大于求,有的品種供求缺口大。

資源環(huán)境約束越來(lái)越強(qiáng):耕地質(zhì)量退化、水資源短缺、農(nóng)業(yè)面源污染加劇等問(wèn)題必須給予足夠重視。

消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)越來(lái)越快:消費(fèi)者要求吃得更優(yōu)質(zhì)、更安全、更健康,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要順應(yīng)這種形勢(shì)。

產(chǎn)業(yè)融合程度越來(lái)越深:開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能和多重價(jià)值,并推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合。

內(nèi)外市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)越來(lái)越緊:國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)深度融合,進(jìn)口壓力不斷加大。 

二是調(diào)整的任務(wù)非常艱巨。結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)是構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局,走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。但是,長(zhǎng)期規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)導(dǎo)致種養(yǎng)業(yè)分離,要構(gòu)建糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)發(fā)展的作物結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合,就需要在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式改革上取得突破。

大宗農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)與我國(guó)現(xiàn)行收儲(chǔ)及流通體系有明顯矛盾,適應(yīng)市場(chǎng)需求的品種結(jié)構(gòu)調(diào)整中間過(guò)程復(fù)雜,這也使構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)需求的品種結(jié)構(gòu)面臨困難。單純靠政府補(bǔ)貼推進(jìn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整效果有限,而市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制很難建立起來(lái),所以構(gòu)建生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的區(qū)域結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)。構(gòu)建用地養(yǎng)地結(jié)合的耕作制度方面,目前只有試點(diǎn)性、臨時(shí)性的獎(jiǎng)補(bǔ)政策,缺乏相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度與法律法規(guī)保障。

三是調(diào)整的路徑仍然較窄。這次結(jié)構(gòu)調(diào)整提出要“兩?！??？诩Z、保谷物)、“三穩(wěn)”(穩(wěn)定棉花、食用植物油、食糖自給水平)和“兩協(xié)調(diào)”(蔬菜生產(chǎn)與需求協(xié)調(diào)發(fā)展、飼草生產(chǎn)與畜牧養(yǎng)殖協(xié)調(diào)發(fā)展)。

一方面,在實(shí)施路徑上主要是壓縮籽用玉米面積,發(fā)展青貯、鮮食玉米,但在種養(yǎng)分離及缺乏足夠替代作物的背景下如何突破仍然面臨困難;同時(shí)提出要發(fā)展飼草、飼料作物,但糧食主產(chǎn)區(qū)的飼草、飼料產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)還很弱,市場(chǎng)潛力如何開(kāi)發(fā)也是難題;還有是發(fā)展食用大豆、薯類(lèi)、雜糧雜豆油葵及芝麻、胡麻等小宗作物,以及恢復(fù)部分春小麥種植,但這些小作物的市場(chǎng)容量及價(jià)格波動(dòng)性巨大,需要政府進(jìn)行必要的干預(yù)和管理。另一方面,需要優(yōu)化品質(zhì)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)增效,滿足市場(chǎng)需求與加工轉(zhuǎn)化要求,但大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化收儲(chǔ)體系需要進(jìn)一步完善。

四是調(diào)整的政策保障措施遠(yuǎn)沒(méi)有到位。在完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策、金融保險(xiǎn)政策方面還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破;相關(guān)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策缺乏穩(wěn)定性和系統(tǒng)性,基本以獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼或試點(diǎn)示范為主,都是臨時(shí)性的政策,效果非常有限,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合不起來(lái)。國(guó)外有明確的政策法規(guī),而我們只有臨時(shí)性的政策措施,需要有一套明確的制度法規(guī)。“?？诩Z、保谷物”相對(duì)好辦些,但要大力發(fā)展小宗作物的市場(chǎng)及價(jià)格波動(dòng)很大,市場(chǎng)需要培育和政策扶持。

改革開(kāi)放以來(lái)幾次種植結(jié)構(gòu)調(diào)整基本是市場(chǎng)倒逼的結(jié)果,市場(chǎng)供需及價(jià)格變化直接影響產(chǎn)、供、銷(xiāo)及消費(fèi)者等各方的利益,是種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心驅(qū)動(dòng)力。

因此,能否實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的關(guān)鍵還在于合理市場(chǎng)體系的建立與完善,政策性補(bǔ)貼如果不改變市場(chǎng)供需關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制,最終結(jié)果會(huì)更差。 

第一,調(diào)整政策與技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)向,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本收益狀況和提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,仍然是我國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不可回避的問(wèn)題,也是支撐結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。如果回避這個(gè)問(wèn)題,農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整很難取得實(shí)質(zhì)性成果。

近10多年是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策力度最大的10多年,是取得各類(lèi)農(nóng)業(yè)科技成果最多的時(shí)期,但也是農(nóng)作物生產(chǎn)成本上升最快的時(shí)期,這種現(xiàn)象值得我們深刻反思。因此,必須改變長(zhǎng)期以來(lái)缺乏成本意識(shí)、只注重?cái)?shù)量與產(chǎn)值增長(zhǎng)的“高投入、高產(chǎn)出、低效率”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式及政策導(dǎo)向;必須改變長(zhǎng)期以來(lái)“凡是能高產(chǎn)的品種都是好品種、能高產(chǎn)的技術(shù)都是好技術(shù)” 的技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)向。

第二,市場(chǎng)培育和有效調(diào)控是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心支撐,政府支持政策與科技創(chuàng)新應(yīng)該在這方面下功夫。小宗作物生產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到重視,包括發(fā)展大豆、薯類(lèi)、飼草飼料及雜糧雜豆等小宗作物,構(gòu)建合理輪作模式等,都需要這些農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大和比較效益提升。應(yīng)該拿出一部分支持糧棉油等大宗作物生產(chǎn)的資源和資金,來(lái)支持小宗作物生產(chǎn)發(fā)展,著力在收儲(chǔ)制度、生產(chǎn)補(bǔ)貼、市場(chǎng)流通、加工轉(zhuǎn)化等方面給予相應(yīng)的政策支持;支持小宗作物、飼草生產(chǎn)與加工的科技創(chuàng)新,在品種改良、優(yōu)質(zhì)栽培、加工增值等方面不斷取得技術(shù)突破。

第三,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)貼和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度,推進(jìn)生態(tài)高效種植制度與技術(shù)模式構(gòu)建。核心是協(xié)調(diào)“生態(tài)”與“高效”的矛盾,推進(jìn)用養(yǎng)結(jié)合、資源節(jié)約、環(huán)境友好及生產(chǎn)、生態(tài)、生活服務(wù)功能為一體的農(nóng)業(yè)體系建立?！吧鷳B(tài)”與“高效”的矛盾是永恒的,關(guān)鍵是兩者的平衡機(jī)制如何把握。“生態(tài)”主要關(guān)注水土資源可持續(xù)利用、環(huán)境與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)景觀建設(shè)及生物多樣性保護(hù)等;“高效”主要關(guān)注土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力及成本收益等。長(zhǎng)期以來(lái)我們一直在努力追求生產(chǎn)高效,對(duì)資源生態(tài)的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,尤其缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度與政策法規(guī)。

第四,從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與管理大系統(tǒng)優(yōu)化的角度推進(jìn)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,種、養(yǎng)、加產(chǎn)業(yè)及流通體系、資源管理與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域等進(jìn)行一體化的制度設(shè)計(jì),構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、部門(mén)、行業(yè)之間協(xié)調(diào)機(jī)制和有彈性的政策與管理體系。目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策制定的渠道、種類(lèi)很多,且相互之間目標(biāo)沖突的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重,主要原因是政府部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào),行業(yè)之間缺乏溝通。迫切需要在系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上做好頂層設(shè)計(jì),解決“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”及來(lái)回折騰的低效率調(diào)整方式。

第五,整合相關(guān)部門(mén)與機(jī)構(gòu)資源,利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場(chǎng)消費(fèi)的實(shí)時(shí)監(jiān)控與預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng),切實(shí)為種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供切實(shí)可靠的依據(jù)和指導(dǎo)。目前開(kāi)展國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的部門(mén)與機(jī)構(gòu)很多,但相互獨(dú)立運(yùn)行、缺乏溝通合作,一方面導(dǎo)致市場(chǎng)—流通—生產(chǎn)之間的信息交流反饋嚴(yán)重滯后,影響政府管理部門(mén)與技術(shù)服務(wù)部門(mén)的決策效率;另一方面,相關(guān)數(shù)據(jù)、信息來(lái)源廣泛且差異性大,誤差校正功能缺乏,相關(guān)政府職能部門(mén)的權(quán)威信息發(fā)布數(shù)量少、時(shí)效差。一句話,對(duì)我國(guó)各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供需平衡問(wèn)題缺乏科學(xué)準(zhǔn)確及時(shí)的判斷,直接影響農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的決策和調(diào)控能力。