法官對(duì)總統(tǒng)說不——美國“鋼鐵征用案” 簡介
1952年4月，美國爆發(fā)了席卷全國的鋼鐵工人大罷工。當(dāng)時(shí)正值朝鮮戰(zhàn)爭中期，時(shí)任總統(tǒng)哈里·圖曼（Harry Truman）認(rèn)為這將對(duì)美國國家防衛(wèi)構(gòu)成危害。為了轉(zhuǎn)移矛頭，他頒布行政令，指使商業(yè)部長征用了全國大部分的鋼鐵工廠。圖曼總統(tǒng)沒有找到特別的法律依據(jù)，他就依照美國憲法和法律賦予它的權(quán)力—包括他身為三軍總司令的職權(quán)來頒布這項(xiàng)命令。商業(yè)部長下令征用了鋼鐵廠，并指定廠長們按照他的指令為國家經(jīng)營這些工廠。這件事很快就被報(bào)告給了國會(huì)，但國會(huì)卻沒有采取任何行動(dòng)。美國國會(huì)曾經(jīng)準(zhǔn)許過采取其它方式來處理類似事件，但也曾拒絕授權(quán)采用政府征用的方式解決勞資糾紛。這些鋼鐵廠就把商業(yè)部長告上了聯(lián)邦地方法院，請求法院宣布該行政令無效，并禁止征用鋼鐵廠。聯(lián)邦地方法院一審下達(dá)了禁止令，案件上訴到最高法院后，盡管最高法院的意見分歧很大，但最終還是以6：3的結(jié)果否決了圖曼總統(tǒng)的行政令。
下文選譯自當(dāng)時(shí)美國最高法院大法官布萊克（Mr. Justice Black）維持聯(lián)邦地區(qū)法院裁決的意見。
我們面對(duì)這樣的問題：頒布行政令指使商業(yè)部長征用鋼鐵工廠的行為是不是在憲法賦予總統(tǒng)的職權(quán)范圍之內(nèi)。工廠主們的理由是，頒布這項(xiàng)命令屬于憲法明文賦予國會(huì)的立法權(quán)，總統(tǒng)無權(quán)行使。政府的立場是，為了避免因鋼鐵緊缺而勢必造成的國家危難，總統(tǒng)認(rèn)為頒布這項(xiàng)行政令是必要的；而且，為了應(yīng)國家緊急情況之必需，總統(tǒng)是在行使憲法賦予他的身為國家行政長官和三軍總司令的職權(quán)。
問題的焦點(diǎn)集中在兩點(diǎn)：1）本案能否得出總統(tǒng)令符合憲法這樣的結(jié)論。2）如果是合憲的，征用令的頒布是否在總統(tǒng)的權(quán)限之內(nèi)？
如果總統(tǒng)有權(quán)頒布行政令，他的權(quán)力必須是來自國會(huì)的法案或者來自憲法本身。沒有法律授權(quán)總統(tǒng)像他在本案中的作為那樣來征收他人的財(cái)產(chǎn)。我們也沒有從國會(huì)的任何法案中找到可以引申出總統(tǒng)有權(quán)這樣做的條文。事實(shí)上，如果援引法律條文來解釋這次征用的話，我們無法為政府的行為找到依據(jù)。是有兩個(gè)法規(guī)授權(quán)總統(tǒng)在特定條件下沒收財(cái)產(chǎn)的。但政府承認(rèn)，這些條件沒有成就；并且，這次總統(tǒng)令也不是源出自這兩個(gè)法規(guī)。
再者，為避免停工而利用征收來解決勞資糾紛的方式，不僅不被國會(huì)法案所授權(quán)，相反地，國會(huì)還明例拒絕過采納這種方式。1947年在討論塔夫特-哈特利法案（Taft-Hartly Act）的時(shí)候，國會(huì)就曾經(jīng)拒絕通過可能授權(quán)政府在危急情況下采取如此征用措施的修正案。顯然，國會(huì)認(rèn)為，此類征用措施可能影響勞資雙方的談判進(jìn)程。結(jié)果，國會(huì)在那個(gè)法案中采納的方案沒有授權(quán)在任何情況下的征用。相反，該法案試圖通過調(diào)解、協(xié)商、質(zhì)詢團(tuán)調(diào)查、公開報(bào)道等習(xí)慣做法來解決爭端。在一些特定情況下，旨在提供冷卻期的臨時(shí)性禁令是允許的。如果這些方法都不湊效的話，工會(huì)在工人秘密投票表決是否接受雇主的最后方案以后，就可以自由決定罷工與否了。
很顯然，如果總統(tǒng)有權(quán)頒布這個(gè)行政令，就必須有它的憲法依據(jù)。政府在本案中沒有提出憲法明文賦予總統(tǒng)這項(xiàng)權(quán)力的抗辯。政府的論點(diǎn)是，總統(tǒng)的這項(xiàng)權(quán)力是從憲法賦予總統(tǒng)的總權(quán)力中引申出來的。特別是依據(jù)憲法第2章的相關(guān)條文：“行政權(quán)賦予總統(tǒng)”；“總統(tǒng)對(duì)忠實(shí)執(zhí)行法律負(fù)責(zé)”；“總統(tǒng)是美國陸?？杖娍偹玖?#8221;。
本案中，總統(tǒng)頒布行政令，與總統(tǒng)作為三軍總司令行使軍事權(quán)力不同。政府引用了許多支持總統(tǒng)在戰(zhàn)爭威脅時(shí)行使寬泛權(quán)力的案例，試圖依此說明該行政令的合法性。我們在這里不必考慮這些案例。盡管“戰(zhàn)爭威脅”是一個(gè)擴(kuò)大的概念，出自忠實(shí)于憲法考慮，我們不能得出三軍總司令有為不使勞資糾紛影響生產(chǎn)而征收私有財(cái)產(chǎn)的最終權(quán)力。這樣做，是立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，而不是軍隊(duì)的權(quán)力。
也不能因?yàn)橐恍椃l文授予總統(tǒng)權(quán)力就支持他的征用令。在憲法框架內(nèi)，“總統(tǒng)對(duì)忠實(shí)執(zhí)行法律負(fù)責(zé)”的規(guī)定，正好說明他不是一個(gè)立法者。憲法是限制總統(tǒng)在立法過程中對(duì)法律指手劃腳（推薦他認(rèn)為好的法律和否決他認(rèn)為不好的法律）的作用的。憲法對(duì)誰制定將由總統(tǒng)執(zhí)行的法律這一點(diǎn)，從來是不保持沉默，也不說模棱兩可的話的。憲法第一章第一節(jié)就是，“所有立法權(quán)都賦予美國國會(huì)”；在列舉了賦予國會(huì)的許多權(quán)力之后，憲法第一章繼續(xù)授權(quán)國會(huì)可以“制定必要和適當(dāng)?shù)姆蓙韺?shí)現(xiàn)上述權(quán)力，實(shí)現(xiàn)憲法賦予總統(tǒng)和所有行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力”。
本案中總統(tǒng)的行政令不是讓按照國會(huì)的意圖貫徹國會(huì)的政策，而是讓按照總統(tǒng)的指示貫徹總統(tǒng)的意圖。正如許多法律一樣，這個(gè)行政令的序言中，列舉了總統(tǒng)認(rèn)為需采納某一政策方針的原因，宣布這些政策方針要被作為行為準(zhǔn)則來遵守，授權(quán)政府官員制定與這些政策方針相一致且旨在落實(shí)這些方針政策的補(bǔ)充的規(guī)章制度。國會(huì)這樣做是無可厚非的。國會(huì)可以授權(quán)征收私人財(cái)產(chǎn)以作公用。國會(huì)可以制定法律規(guī)范勞資關(guān)系，制定解決勞資糾紛的規(guī)則，規(guī)定某些行業(yè)的工資待遇和工作環(huán)境。憲法沒有把這些屬于國會(huì)立法權(quán)的權(quán)力賦予總統(tǒng)或軍隊(duì)統(tǒng)帥。
據(jù)說有些總統(tǒng)在沒有國會(huì)授權(quán)的情況下，為解決勞資糾紛而征用了私有工廠。即便真有此事，國會(huì)也沒有因此失去制定旨在履行憲法賦予“美國總統(tǒng)和所有行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力”的必要和適當(dāng)?shù)姆傻臋?quán)力。
我們國家的締造者們把制定法律的權(quán)力單獨(dú)賦予了國會(huì)。不管是在和平發(fā)展的大好時(shí)光，還是在戰(zhàn)爭等不好的時(shí)候。我們不必再回顧他們在制定憲法時(shí)的歷史事件了。那時(shí)候，人們懼怕權(quán)力，渴望自由。 這樣只能增強(qiáng)我們認(rèn)定本案這項(xiàng)行政令站不住腳的決心。
