由國家開發(fā)銀行主辦的“財(cái)政、金融管理與開發(fā)性金融論壇”最近在上海舉行。本次論壇以“共同促進(jìn)建設(shè)健康的財(cái)政、健康的金融”為主題，共計(jì)160余人參加了這次論壇。中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)王國剛在此次論壇就開發(fā)性金融有關(guān)問題發(fā)表了講話。他從開發(fā)性金融與政策性金融的區(qū)別、開發(fā)性金融的運(yùn)作特點(diǎn)等角度談了自己的看法。
一、開發(fā)性金融與政策性金融的區(qū)別
王國剛指出，開發(fā)性金融與政策性金融的實(shí)質(zhì)性區(qū)別主要有五個(gè)方面：
第一，理論基礎(chǔ)不同。政策性金融建立在市場(chǎng)失靈的理論基礎(chǔ)上。市場(chǎng)失靈是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)在討論公共經(jīng)濟(jì)時(shí)使用的概念。它認(rèn)為，在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的條件下，雖然效率可以提高，但也帶來了一系列無法通過市場(chǎng)解決的社會(huì)問題，其中包括失業(yè)問題、貧富差別問題、環(huán)境污染問題、社會(huì)道德問題、教育問題，等等。因此，需要運(yùn)用政府的財(cái)政機(jī)制來克服市場(chǎng)失靈，提高公平程度。 與此不同，開發(fā)性金融的理論基礎(chǔ)不是“市場(chǎng)失靈”，而是市場(chǎng)缺失或者雖有市場(chǎng)但市場(chǎng)機(jī)制尚未充分形成?！笆袌?chǎng)缺失”是指市場(chǎng)不存在的狀況，在這種狀況中，市場(chǎng)機(jī)制尚未發(fā)揮作用，也就談不上“市場(chǎng)失靈”問題?！笆袌?chǎng)機(jī)制未充分形成”是指市場(chǎng)雖已存在，但市場(chǎng)機(jī)制尚未成為配置資源和決定價(jià)格的基礎(chǔ)性機(jī)制。在這種狀況中，市場(chǎng)的商業(yè)價(jià)值尚未有效顯示，從事商業(yè)運(yùn)作有著很大風(fēng)險(xiǎn)，因此，一方面談不上市場(chǎng)失靈，另一方面一般的商業(yè)機(jī)構(gòu)不愿介入。
第二，立足點(diǎn)不同。政策性金融運(yùn)作的立足點(diǎn)主要有二：一是支持政府的公共產(chǎn)品建設(shè)，其中包括一些具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是扶困，主要包括對(duì)一些特殊產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和地區(qū)提供低息乃至無息貸款。與此不同，開發(fā)性金融運(yùn)作的主要立足點(diǎn)是市場(chǎng)開發(fā)和市場(chǎng)建設(shè)。其運(yùn)作的先期，由于市場(chǎng)機(jī)制不存在或不充分，因此，不具有商業(yè)價(jià)值，與政策性金融有相似之處；但在運(yùn)作的中后期，隨著市場(chǎng)開發(fā)進(jìn)展，商業(yè)價(jià)值逐步顯示，就展現(xiàn)了與政策性金融不同的特點(diǎn)。
第三，財(cái)政支持的重心不同。開發(fā)性金融與政策性金融都需要有政府財(cái)政的支持。但政策性金融主要依靠政府財(cái)政的資金支持，具體表現(xiàn)有二：一是財(cái)政資金的貼息。政策性金融運(yùn)作中，各種無息和貼息貸款，常常由財(cái)政資金彌補(bǔ)其運(yùn)作中的入不敷出和虧損。二是財(cái)政投入。政策性金融運(yùn)作中的相當(dāng)多貸款實(shí)際上是通過信貸機(jī)制運(yùn)作的財(cái)政資金。由于政策性金融主要依靠財(cái)政資金支持，所以，一方面它的運(yùn)作規(guī)模常常受到財(cái)政資金的供給量限制，另一方面，其運(yùn)作業(yè)績(jī)也常常與財(cái)政目標(biāo)處于一種“說不清，理還亂”的情勢(shì)中。
開發(fā)性金融主要依靠政府財(cái)政的信用支持，即通過政府信用來增強(qiáng)（或提高）政策性金融機(jī)構(gòu)的信用能力，對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)而言，這是一個(gè)“增信”的機(jī)制。由于開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不依賴于政府財(cái)政資金，因此，它獨(dú)立性較強(qiáng)，運(yùn)作空間也較大。
第四，運(yùn)作機(jī)制不同。受財(cái)政資金、財(cái)政目標(biāo)的制約，政策性金融運(yùn)作強(qiáng)烈貫徹著財(cái)政機(jī)制。不僅政策性金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)作中明顯貫徹著財(cái)政機(jī)制，而且接受資金的地區(qū)、項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)也往往將這些資金看作是財(cái)政資金的另一種表現(xiàn)方式。與此不同，開發(fā)性金融運(yùn)作受財(cái)政機(jī)制的影響較小，其資金主要由開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的目標(biāo)和取向進(jìn)行運(yùn)作，因此，市場(chǎng)化程度相對(duì)較高，不僅如此，資金的接受者也較多從市場(chǎng)機(jī)制角度看待和安排這些資金的使用。
第五，發(fā)展前景不同。在20世紀(jì)80年代以前，通過建立政策性金融制度，推進(jìn)政策性金融發(fā)展來解決市場(chǎng)失靈并在一定程度上進(jìn)行市場(chǎng)開發(fā)和市場(chǎng)建設(shè)，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家較為普遍選擇的一種政府介入市場(chǎng)的方式。但在幾十年的實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家的政府部門和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)構(gòu)都逐步認(rèn)識(shí)到，它并不是一種有效的方式。因此，在發(fā)達(dá)國家中，政策性金融機(jī)構(gòu)逐步消解，一些政策性金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，并且根據(jù)實(shí)踐的需要，新設(shè)了一些開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)定位也從原先的“政策性”轉(zhuǎn)向了“開發(fā)性”。從這個(gè)角度說，開發(fā)性金融是從政策性金融脫胎而出的一種政府介入市場(chǎng)的新型金融機(jī)構(gòu)，它克服了政策性金融的缺陷而又保留了政府介入市場(chǎng)的機(jī)制，因此有著良好且廣闊的發(fā)展前景。
二、開發(fā)性金融的運(yùn)作特點(diǎn)
關(guān)于開發(fā)性金融的運(yùn)作特點(diǎn)，王國剛認(rèn)為，在實(shí)際運(yùn)作過程中，開發(fā)性金融具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：
第一，貫徹市場(chǎng)原則。開發(fā)性金融以開發(fā)市場(chǎng)和建設(shè)市場(chǎng)為主要目標(biāo)，自然就要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則。這種市場(chǎng)原則的貫徹，不僅表現(xiàn)在開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的各個(gè)方方面面的運(yùn)作中，而且要求政府部門、合作方以及市場(chǎng)的其他參與者都共同遵守市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在規(guī)則。
貫徹市場(chǎng)原則的另一個(gè)表現(xiàn)是，開發(fā)性金融應(yīng)重視商業(yè)價(jià)值。所謂市場(chǎng)缺失或市場(chǎng)機(jī)制形成不充分，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，就表現(xiàn)為缺乏商業(yè)價(jià)值。由于缺乏商業(yè)價(jià)值，從事這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)，所以，商業(yè)性金融不愿或不易介入。由于財(cái)政機(jī)制不可能解決市場(chǎng)形成和市場(chǎng)機(jī)制形成的問題，所以，政策性金融也難以解決問題。這種特殊的狀況決定了必須建立開發(fā)性金融。在運(yùn)作中，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)只有能夠充分識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估商業(yè)價(jià)值、進(jìn)行金融機(jī)制的組合運(yùn)用，才有可能將不具有或不充分具有商業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)開發(fā)成為具有較高商業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。反過來說，如果開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)自己都不清楚開發(fā)對(duì)象可能具有的商業(yè)價(jià)值以及開發(fā)這些對(duì)象所應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，它又怎么可能進(jìn)行市場(chǎng)開發(fā)、市場(chǎng)建設(shè)？從這個(gè)意義上說，與商業(yè)性金融相比，對(duì)開發(fā)對(duì)象的商業(yè)價(jià)值，開發(fā)性金融應(yīng)更具“慧眼”和“遠(yuǎn)慮”。
第二，貫徹與財(cái)政互動(dòng)的原則。開發(fā)性金融的運(yùn)作離不開政府財(cái)政的信用支持。這是因?yàn)椋涸谑袌?chǎng)缺失或市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分的條件下，金融運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)較大，商業(yè)性金融不愿意介入，只有開發(fā)性金融能夠介入；如果政府財(cái)政不給予對(duì)應(yīng)的信用支持，實(shí)際上將開發(fā)性金融與商業(yè)性金融同等對(duì)待，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)就可能因信用能力不足而難以展開相關(guān)的市場(chǎng)開發(fā)、市場(chǎng)建設(shè)活動(dòng)，甚至可能面臨難以承受的信用風(fēng)險(xiǎn)。開發(fā)性金融的目標(biāo)與財(cái)政目標(biāo)是不矛盾的，是能夠形成協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制的。其內(nèi)在機(jī)理是，對(duì)發(fā)展中國家來說，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府財(cái)政的一個(gè)主要目標(biāo)。對(duì)中國而言，發(fā)展是硬道理。發(fā)展什么？用什么機(jī)制發(fā)展？在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要是“發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方法就是“建立市場(chǎng)和充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制”，而開發(fā)性金融要“開發(fā)”的就是這些對(duì)象。建立在這個(gè)基礎(chǔ)上，開發(fā)性金融就能夠與財(cái)政機(jī)制互動(dòng)，即共同開發(fā)市場(chǎng)，建設(shè)市場(chǎng)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)雙贏。
第三，貫徹帶動(dòng)商業(yè)性金融的原則。開發(fā)性金融在開發(fā)市場(chǎng)、建設(shè)市場(chǎng)過程中，隨著開發(fā)對(duì)象的市場(chǎng)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)降低、商業(yè)價(jià)值提高，商業(yè)性金融將隨后跟進(jìn)這一領(lǐng)域。這種開發(fā)性金融先行、商業(yè)性金融跟進(jìn)的情勢(shì)，反映了開發(fā)性金融對(duì)商業(yè)性金融的帶動(dòng)功能。在中國實(shí)踐中，國家開發(fā)銀行的項(xiàng)目貸款和地區(qū)開發(fā)常常成為商業(yè)銀行追蹤和跟進(jìn)的先導(dǎo)，這體現(xiàn)了國家開發(fā)銀行的帶動(dòng)功能。
第四，貫徹非競(jìng)爭(zhēng)性原則。開發(fā)性金融以開發(fā)市場(chǎng)、建設(shè)市場(chǎng)為己任，需要承擔(dān)相當(dāng)多的非市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，不應(yīng)選擇競(jìng)爭(zhēng)性原則。貫徹非競(jìng)爭(zhēng)性原則的含義主要有三：一是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)具有較高程度的唯一性。如果一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中同時(shí)存在兩家以上從事同一業(yè)務(wù)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，就可能形成某種業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，由此，為競(jìng)爭(zhēng)所迫，貫徹商業(yè)原則就難以避免，“開發(fā)性”將在這種商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中喪失。從國際社會(huì)看，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行等都是具有較高程度惟一性的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。二是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)作中一般不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行正面的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此，在開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間不存在優(yōu)勝劣汰、彼此收購（或資產(chǎn)重組）等問題。三是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)彼此間不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在一些國家，針對(duì)具體的項(xiàng)目、領(lǐng)域和地區(qū)的市場(chǎng)開發(fā)，可能設(shè)立業(yè)務(wù)職能不同的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，但這些開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)彼此間有著明確的業(yè)務(wù)邊界，因此，它們不直接展開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
三、積極推進(jìn)開發(fā)性金融的發(fā)展
王國剛指出，經(jīng)過國家開發(fā)銀行的努力，中國開發(fā)性金融已有一定程度的發(fā)展。但是，受政策性金融思維的影響和與此對(duì)應(yīng)的相關(guān)政策影響，開發(fā)性金融的發(fā)展還是初步的，受到諸多條件的限制。要積極推進(jìn)開發(fā)性金融的發(fā)展，需要著力解決好如下三方面問題：
第一，正確認(rèn)識(shí)開發(fā)性金融的地位、特點(diǎn)和功能。開發(fā)性金融作為一個(gè)新生事物，相當(dāng)多人對(duì)它缺乏了解。迄今，不論是學(xué)術(shù)界還是政府部門或者金融實(shí)務(wù)部門，深入研究和準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)開發(fā)性金融的人還不多，相當(dāng)多的人還把它與政策性金融相混淆，或者認(rèn)為它只是政策性金融的另一種提法。因此，我們需要深入研究，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行廣泛宣傳，以形成共識(shí)，為開發(fā)性金融的發(fā)展創(chuàng)造基本認(rèn)知條件。
第二，形成相關(guān)制度。開發(fā)性金融是一種制度安排，它不僅需要由制度賦予業(yè)務(wù)功能，而且需要由制度予以保障，因此，在深入研討、形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)著力進(jìn)行有關(guān)開發(fā)性金融的制度探討，并通過實(shí)踐逐步予以完善。在這方面，當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作是，跳出政策性金融的制度框架，根據(jù)開發(fā)性金融的特點(diǎn)，著手進(jìn)行開發(fā)性金融的制度研究。
第三，拓展開發(fā)性金融的業(yè)務(wù)范圍。開發(fā)性金融以市場(chǎng)開發(fā)、市場(chǎng)建設(shè)為重心，這決定了它的業(yè)務(wù)不能簡(jiǎn)單界定在“貸款”方面。一個(gè)值得深思的問題是，每筆貸款都是隨著還本付息而結(jié)束其使命的，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)開發(fā)和市場(chǎng)建設(shè)中承擔(dān)了一系列非市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)開發(fā)對(duì)象具有了某種商業(yè)價(jià)值時(shí)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不能在一定程度上分享，這是否公平，是否有利于開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的良性循環(huán)和健康發(fā)展？我們認(rèn)為，開發(fā)性金融的業(yè)務(wù)范圍不能停留貸款融資上。雖然在開發(fā)性金融運(yùn)作中，貸款融資是重要的，但僅僅如此是遠(yuǎn)為不夠的。要有效發(fā)展開發(fā)性金融，就應(yīng)借鑒世界銀行及其國際金融公司的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)許開發(fā)性金融運(yùn)用各種金融工具和各種金融機(jī)制來發(fā)揮金融的各種功能。由此，我們應(yīng)當(dāng)探討賦予開發(fā)性金融的投資功能、并購重組功能、信托功能、資產(chǎn)管理功能、信息咨詢功能和其他功能，使開發(fā)性金融能夠在市場(chǎng)開發(fā)、市場(chǎng)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，使它不僅能夠支持國內(nèi)的金融市場(chǎng)開發(fā)，而且能夠在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門“走出去”的過程中，開發(fā)滿足中資商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)“走出去”所需要的國際市場(chǎng)。
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