食品安全監(jiān)管體制完善路徑探析

   

 

【摘要】近年來頻發(fā)的食品安全事件，使得我們開始反思我國的食品安全法律制度。由于立法理念等問題，目前我國食品安全法律在監(jiān)管體制、食品安全標準、檢測機構(gòu)、法律責(zé)任等方面都存在亟待改進的地方，應(yīng)當(dāng)通過加強高位階的立法來逐步解決。
    【關(guān)鍵詞】食品安全  法律規(guī)制  信用制度
    引言
    從學(xué)理上講，食品安全（food safety）指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。食品安全也是一門專門探討在食品加工、存儲、銷售等過程中確保食品衛(wèi)生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的一個跨學(xué)科領(lǐng)域。
    近年來我國食品安全形勢呈日趨惡化的發(fā)展趨勢，無論是阜陽“大頭娃娃事件”、“蘇丹紅事件”以及“三聚氰胺事件”，還是加上最近的“雙匯火腿腸事件”，都強烈地刺激著民眾脆弱而敏感的神經(jīng)，嚴重危害國人的健康，同時也為以維護公平正義為主題的法學(xué)提出了一系列嚴肅的命題。全國人大常委會第十九次會議通過的《中華人民共和國刑法修正案（八）》表明，我國將加大對食品安全犯罪的打擊力度，食品安全犯罪最高可判死刑，表明了中國政府對食品安全的高度重視。本課題組認為，食品安全形勢嚴峻的根源在于法律制度的缺失。在倡導(dǎo)法治的今天，法律人更應(yīng)該理性地思考如何重構(gòu)食品安全法律制度，嘗試以制度來限制人性丑惡的一面。限于篇幅本文將著力點放在完善食品安全監(jiān)管體制上。
    現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在的主要問題
    雖然我國已經(jīng)出臺了諸如《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)，但由于立法體制等多方面的原因，法律之間存在著不相協(xié)調(diào)、甚至相互抵觸和矛盾的現(xiàn)象。在一系列食品安全事故催生下的《食品安全法》仍然過于原則和抽象，缺乏可操作性，對于許多重要問題只作了原則性規(guī)定。如各方關(guān)注的食品安全監(jiān)管體制仍然延續(xù)以前的分段監(jiān)管，不客氣地講，和以前的《食品衛(wèi)生法》相比無任何改善。新近制定的《食品安全法》過于遷就現(xiàn)有的權(quán)力分配體制，缺乏法律應(yīng)有的前瞻性和指導(dǎo)性，被現(xiàn)有的部門之間、中央地方之間的權(quán)力分配格局束縛住了手腳，未能做出應(yīng)有的積極反應(yīng)。實際上這種立法態(tài)度應(yīng)盡快改變，立法是利益表達、利益分配和調(diào)整的重要方式。
    從某種意義上講，立法本身即是對利益進行的一種重新分配，而且是最為重要也最有力度的分配。以本文著重探討的食品安全監(jiān)管體制為例，《食品安全法》規(guī)定了衛(wèi)生部門綜合協(xié)調(diào)，各部門分段監(jiān)管的體制，但是本課題組對其實際執(zhí)行效果表示懷疑。原因其實非常簡單：分段監(jiān)管無法做到無縫對接，原體制導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞仍然存在，甚至抑或更為嚴重，極易被別有用心的個人或者組織利用，從而出現(xiàn)監(jiān)管者與市場參與者為共同利益而相互勾結(jié)，即“監(jiān)管俘獲”的現(xiàn)象，進而降低法律的執(zhí)行效果，而法學(xué)大師龐德早就告誡我們：法律的生命在于執(zhí)行。一部法律如果不能得到很好執(zhí)行，則無異于一張廢紙。
    雖然《食品安全法》對此以“附則”的形式授權(quán)“國務(wù)院根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”，但是效果仍不容樂觀。其實這也從另一個方面折射出我國最高立法機關(guān)，即全國人大及其常委會面對強悍的行政權(quán)力時的無奈與尷尬。既然在立法草案中就強調(diào)以后可以調(diào)整，說明全國人大及其常委會也認為該體制有問題。大概因為體制即分權(quán)問題歷來為敏感問題，在立法者缺乏應(yīng)有權(quán)威的情況下，立法者萬般無奈，只好對此采取了回避的態(tài)度。歷史總是驚人的相似，所有這一切恰如《郵政法》的制訂過程一樣，立法者把皮球踢給了國務(wù)院。如此監(jiān)管體制可能產(chǎn)生兩種后果：出現(xiàn)食品安全問題，各部門互相推諉，逃避責(zé)任；若有利可圖，則又會爭著管理，造成監(jiān)管資源的浪費。
    《食品安全法》規(guī)定了對食品安全分段監(jiān)管的模式，不但為上述爭權(quán)奪利與逃避責(zé)任提供了現(xiàn)實可能性，而且極易成為腐敗高發(fā)的溫床。其結(jié)局只能是多頭管理但效果差，監(jiān)管效果差強人意。人們常講的“八個部門管不住一頭豬”，為其提供了生動的注釋。一味回避矛盾是徒勞的，是對人民利益的漠視，食品安全更是人命關(guān)天的大事，問題必須得到妥善的解決。但是，究竟應(yīng)該如何重構(gòu)我國的食品安全監(jiān)管體制？
    重構(gòu)我國食品安全監(jiān)管體制的法律對策
    解決食品安全問題，必須立法先行。我們應(yīng)該對現(xiàn)有法律法規(guī)進行清理，該修改的修改，該廢止的廢止，盡最大可能減少立法層面的沖突?？梢钥紤]以《食品安全法》為龍頭法，以《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律為專項法，形成龍頭法統(tǒng)帥專項法的基本法律格局。具體到本文的主旨，即完善食品安全監(jiān)管體制，本課題組現(xiàn)提出如下法律對策：
    完善集中統(tǒng)一、各負其責(zé)的監(jiān)管體制。從國際上看，建立一個強有力的、集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制和加強食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的趨勢。他山之石，可以攻玉。發(fā)達國家在食品安全監(jiān)管方面的做法，可以為我國建立健全食品安全監(jiān)管體制提供可借鑒的經(jīng)驗。但是發(fā)達國家的監(jiān)管體制也是在實踐中不斷摸索中逐步完善的，雖然我國食品安全形勢嚴峻，但是我們借鑒先進經(jīng)驗必須考慮國情，不能急于求成，只有在實踐中不斷完善立法?？紤]到我國各地發(fā)展差異大和現(xiàn)行工商、質(zhì)監(jiān)等部門實行省級以下垂直領(lǐng)導(dǎo)等特點，實際上食品安全分段監(jiān)管也是立法者多方權(quán)衡后的無奈選擇。但立法必須要解決追逐利益和推諉責(zé)任問題。因為“法律的生命在于執(zhí)行”，科學(xué)的監(jiān)管體制和厲行法治才能從根本上解決食品安全問題。
    完善食品安全監(jiān)管體制的立法建議。針對以上情況，綜合考慮我國國情，同時積極借鑒先進經(jīng)驗，本課題組提出以下立法建議：把已經(jīng)依法組建的國家食品安全委員會改名為食品安全監(jiān)管委員會，簡稱食監(jiān)會，更重要的不僅是名稱，更要對現(xiàn)行食藥局、工商、質(zhì)檢等機構(gòu)權(quán)力進行整合，縣級以上政府設(shè)立均食監(jiān)局作為食監(jiān)會的派出機構(gòu)，由食監(jiān)會對食監(jiān)局統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)。垂直管理可能避免食品監(jiān)管職能與經(jīng)濟增長的沖突，防止地方政府的GDP沖動影響食品安全執(zhí)法。
    有學(xué)者主張對剛剛通過的法律作重大修改似乎多有不便，認為僅由國務(wù)院根據(jù)授權(quán)修訂行政法規(guī)，在現(xiàn)有框架內(nèi)修修補補仍沿用分段監(jiān)管體制即可。本課題組認為，食品安全事關(guān)人民身心健康，關(guān)系到人民的基本人權(quán)，我國自古即有“民以食為天”的古訓(xùn)，最近的雙匯火腿腸事件更是為我們敲響了警鐘，食品安全無小事！因此要大力修訂現(xiàn)行《食品安全法》，重構(gòu)食品安全監(jiān)管體制，大膽打破現(xiàn)行權(quán)力分配格局，適當(dāng)剝離分散在不同部門的食品安全監(jiān)管權(quán)力，整合到食品安全監(jiān)管委員會中去，減少監(jiān)管部門和環(huán)節(jié)。因為事實已反復(fù)證明過細的分段監(jiān)管是失敗的，必須改進。本課題組建議進一步嚴格職權(quán)法定原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制度，加大問責(zé)力度，確保食品安全。
    理順食品安全監(jiān)管執(zhí)法機制
    出臺嚴密、完善的法律只是第一步，此外還必須經(jīng)由各級政府部門的正確執(zhí)行，才能真正發(fā)揮其保障食品安全的規(guī)范作用。由于食品安全涉及方方面面，即使建立了食品安全監(jiān)管委員會，食品安全監(jiān)管部門也不可能只有一家。因此，在重構(gòu)我國的食品安全法律體系的同時，還要理順食品安全的執(zhí)法機制，建立監(jiān)管部門之間、地方與中央之間的協(xié)調(diào)機制，出臺確保執(zhí)法公正、公開、科學(xué)、高效的相關(guān)配套措施，建立責(zé)任追究制，確保各項法律落到實處。
    健全食品安全執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。本課題組認為，應(yīng)進一步健全食品安全執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機制，以確保監(jiān)管的整體效果。國務(wù)院及其有關(guān)部門要及時針對實際工作不可避免的比較集中的監(jiān)管空白和交叉問題，抓緊制定規(guī)則細化監(jiān)管部門的責(zé)任；在符合國家法律原則的基礎(chǔ)上，國務(wù)院要適時出臺行政法規(guī)，對各部門進行統(tǒng)一部署，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、延長監(jiān)管鏈條，適當(dāng)整合，提倡資源信息共用共享，提高監(jiān)管資源利用效率。在食品的生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)逐步實現(xiàn)以一個部門為主的“綜合性、專業(yè)化、成體系”的監(jiān)管模式，徹底解決導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管及監(jiān)管缺位的職責(zé)交叉、責(zé)任不清等深層次、瓶頸性問題。在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立起溝通渠道和工作機制。
    健全食品安全信用體系。一個沒有信用的國家是危險的，一個沒有信用的民族是沒有前途的。我國之所以食品安全危機如此嚴重，很重要的一個原因是沒有建立起食品安全信用體系。應(yīng)當(dāng)立法在全社會進一步建立褒獎守信、懲戒失信的食品安全信用體系，統(tǒng)一確定信用標準、建立信用平臺等，切實發(fā)揮食品安全信用體系對于食品安全的保障功能。
    綜上所述，經(jīng)過本課題的研究，我們認為從長遠的角度考慮，做好我國食品安全工作，必須探索改革現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制，采用權(quán)威立法先行的辦法將各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)集中到少數(shù)幾個部門。即通過全國人大及其常委會的立法切實增強食品監(jiān)管委員會的職權(quán)，將食品安全監(jiān)管委員會建成一個級別高、擁有實權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)威的常設(shè)機構(gòu)，以徹底解決目前多頭監(jiān)管的問題，進而做到切實保障我國人民的生命健康。
    （作者單位：河北聯(lián)合大學(xué)文法學(xué)院；本文系河北省唐山市科技局2009年軟科學(xué)課題《唐山市食品安全現(xiàn)狀調(diào)查與相關(guān)法律法規(guī)對策研究》的階段性成果，課題編號：09140203b）

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